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RELAZIONI

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Relazione francese – Firenze, 11 ottobre 2019

La participation des citoyens au processus de décision dans l’administration et les conséquences sur les rapports juge administratif/administration

Depuis une trentaine d’années, le modèle hiérarchique de l’action publique qui a prévalu en France, qui a été un pays très centralisé, est critiqué. L’objectif a été de démocratiser l’administration publique et le processus de décision publique. La notion de démocratie participative a alors émergé, qui a pour objectif de compléter la démocratie représentative traditionnelle. Cependant, ce type de démocratie est très exigeant car il oblige en permanence le pouvoir à s’expliquer, à rendre des comptes et à informer. Il contient des risques importants pour les acteurs, tels que le temps exigé pour organiser la participation, l’effort à consentir pour vulgariser l’information, la perte de contrôle sur l’enjeu discuté.

A été également développée la notion de démocratie délibérative, qui est une forme édulcorée de la démocratie participative : on considère alors que c’est l’existence d’un processus de délibération et de discussion qui est essentiel. D’où l’accent mis sur les procédures qui organisent la délibération.

Donc la France a par le passé eu pratiquement uniquement recours au modèle hiérarchique. Actuellement, c’est du modèle de la démocratie délibérative dont elle s’inspire dans certaines procédures, relatives à l’aménagement du territoire et l’urbanisme, puis plus récemment, l’environnement.

Pourquoi ce besoin d’évolution et d’introduction de la participation citoyenne dans la prise de décision ? A cause  sans doute des limites ressenties de la démocratie représentative.  On peut relever dans ce sens le désintérêt pour les élections, des majorités de 51% seulement qui ne suffisent pas à justifier une politique, alors que la question qui se pose à tout gouvernement et qui devient de plus en plus centrale est celle de la cohésion sociale. C’est dans cette perspective de recherche de cohésion que s’inscrivent les procédures visant à faire participer les citoyens au processus de décision de l’administration.

Quelles formes revêt la démocratie participative ? La participation à une décision peut prendre la forme d’une consultation, d’une concertation, d’une co-élaboration ou d’un référendum, j’y reviendrai dans la suite de mon exposé.

Je vais décrire les deux modes historiques d’association des citoyens à la prise de décision en France, l’enquête publique qui est la procédure la plus ancienne de consultation du public, et les procédures de concertation préalable dépendant de la commission du débat public, le débat public proprement  dit et la concertation préalable avec garants, plus récents, en analyser les limites ou les insuffisances, et enfin donner des indications sur des alternatives éventuelles. Ces deux modes de participation (enquêtes publiques et débats publics) concernent les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, et le domaine de l’environnement. D’autres formes de participation se sont développées récemment, j’en dirait un mot également, mais elles restent encore marginales jusqu’à présent.

 

  1. DESCRIPTION

 

La concertation en amont du processus de décision :  elle relève de la commission du débat public, il s’agit du débat public proprement dit, et de la concertation avec garant

On est uniquement du domaine de l’environnement. C’est une loi de 1995, dite loi Barnier, qui instaure le débat public en France. Il s’agit d’un processus spécifique,  de procédures de concertation qui interviennent alors que l’opportunité d’un projet est encore en débat, qu’il n’est donc pas encore arrêté, et qu’aucune décision n’est encore prise.

Le débat public

La commission nationale du débat public a vu depuis 1995 ses compétences diversifiées et renforcées, en 2002, 2016 et 2018 dans la perspective de se mettre en conformité avec les dispositions de la convention d’Aarhus.  Il s’agit d’une instance collégiale de 25 membres. Lorsque le coût d’un projet d’aménagement ou d’équipement se situe au-delà d’un certain seuil, défini par décret, la saisine de la commission est obligatoire pour le maître d’ouvrage. Il s’agit des plans et programme nationaux, il y en a une dizaine au total.   Par exemple   création d’autoroutes, de routes à 2 x 2 voies à chaussées séparées , de lignes ferroviaires, de pistes d’aérodromes, d’infrastructures portuaires, de lignes électriques, de gazoducs ou d’oléoducs, d’installations nucléaires, de barrages, d’équipements industriels. Lorsqu’elle est saisie, la CNDP dispose d’un délai de 2 mois pour décider ou non d’organiser un débat public. En cas de décision positive, elle met en place une commission particulière du débat public.

En deçà de ce seuil mais au-dessus d’un seuil plancher (qui est de plus de 5 M € de crédits publics), la saisine de la commission est facultative, c’est le maître d’ouvrage qui décide ou non de sa saisine. Il y a alors une procédure de concertation qui se met en place. Cette concertation n’est pas directement mise en œuvre par la commission mais par des garants qu’elle désigne.

Troisième possibilité : Le Gouvernement peut également saisir la commission d’un projet de réforme d’une politique publique qui a un effet important sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. Par exemple, la première saisine de ce type a concerné la programmation pluriannuelle de l’énergie. On peut également citer le plan de gestion des déchets nucléaires.

De plus, un droit d’initiative a été créé qui permet à 10 000 ressortissants de l’Union Européenne résidant en France de saisir la commission pour un grand projet (>150 M €), ou 500 000 ressortissants de l’Union Européenne résidant en France pour un projet de réforme d’une politique publique, ou 60 parlementaires également pour un projet de réforme d’une politique publique.

En 2018 par exemple il y a eu 4 débats publics, (une petite centaine depuis 1995) càd concernant les projets ayant un impact national, il s’est agi de la création de nouveaux bassins du port de Dunkerque, des aménagements du noeud ferroviaire lyonnais, d’un projet d’aménagement routier dans l’ile de la Réunion, et du projet de mine d’or en Guyanne. Il y a eu aussi  90 concertations préalables  avec garant ou post débat public.

En quoi consiste le débat public ? Il ne s’agit pas pour la CNDP de se prononcer sur le fond des projets qui lui sont soumis, mais de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets. Elle veille au respect de bonnes conditions d’information du public, elle conseille les maîtres d’ouvrage à leur demande sur les questions relatives à la concertation avec le public. Le débat porte notamment sur l’opportunité, les caractéristiques et les objectifs du projet, les modalités d’information et de participation du public post débat. Le maître d’ouvrage dispose d’un délai de 6 mois pour établir le dossier de débat et proposer des modalités d’organisation. Le débat se déroule pendant 4 mois, avec possibilité de prolongation de 2 mois ; à l’issue du débat, la commission particulière rédige un compte rendu, un bilan est également rédigé, et le maître d’ouvrage prend une décision motivée, indiquant le principe et les conditions de poursuite du projet. Après le débat et jusqu’à la phase d’enquête publique, la CNDP s’assure des bonnes conditions d’information et de participation du public, sous l’égide d’un garant.

Exemple récent: création d’un nouveau terminal portuaire à Dunkerque. Coût estimé de l’opération : entre 690 et 830 M€. La CNDP a été saisie en octobre 2016, la décision d’organiser un débat public date de décembre, le dossier du maître d’ouvrage, qui servira de support au débat public a été approuvé en juillet 2017, le débat a eu lieu du 18 septembre au 22 décembre 2017. Le compte rendu a été publié le 22 février 2018, et la décision du maître d’ouvrage est intervenue le 16 mars 2018.

Il y a eu 71 rencontres avec le public, 2 200 participants, 4 réunions publiques générales, 42 ateliers et auditions, 25 débats mobiles. Il y a eu 20 points de distribution de tracts, 3000 dossiers du maître d’ouvrage ont été distribués, 4600 synthèses de ce dossier, et 20 000 dépliants du débat public. On a compté 6050 connexions uniques sur le site du débat, 2700 avis écrits, 103 questions écrites, 25 commentaires, 253 abonnés facebook et 201 abonnés tweeter, le coût du débat a été de 649 390€.

Les concertations avec garant 

Pour faire bref, le garant remplit la même fonction qu’une commission particulière du débat public, mais dans un cadre plus informel et moins contraignant : Je rappelle qu’il s’agit d’une saisine facultative pour le maître d’ouvrage, et que la CNDP décide de nommer ou non un ou plusieurs garants. L’objectif du garant est de veiller au respect des principes découlant du droit à l’information et à la participation du public. Il proposera par exemple des évolutions de son dossier au maître d’ouvrage pour compléter ou rendre plus lisible le dossier de son projet, il devra s’assurer que l’expression de tous soit assurée, et que tous les arguments sont pris en compte. Mais le maître d’ouvrage n’a pas l’obligation de suivre ces prescriptions.

A titre d’exemple de concertation en 2018 on peut citer le projet de nouveau terminal à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle : 4 garants ont été désignés. Une des questions essentielles à résoudre pour eux a été de clarifier le périmètre de la concertation : le nombre de communes initialement couvertes par la concertation a été multiplié par trois à leur initiative.

Voilà les grands traits de la concertation préalable aux grands projets en France.

Je n’oublie pas que le thème de ce colloque portait également sur les rapports juge administratif/administration, dans le cadre de la participation du public aux décisions administratives. Le problème est qu’il n’y a finalement pas grand-chose à en dire ! En effet, il s’agit à chaque fois de procédures donnant lieu à des avis non contraignants, et ne donnant par conséquent pas lieu ou guère lieu à un contrôle du juge : il y a eu une vingtaine de recours depuis 1995 concernant des décisions de la CNDP. Ils ont permis de déterminer quelles décisions de la commission pouvaient faire l’objet d’un recours : C’est oui pour la décision de la CNDP d’organiser ou de ne pas organiser un débat public (décision du CE du 17 mai 2002 – association nature et environnement annulant une décision par laquelle la CNDP avait rejeté une demande d’organisation d’un débat public). C’et non pour les recours contre les mesures adoptées par la CNDP pour déterminer les modalités du déroulement du débat, par exemple refus de donner suite à une demande d’expertise complémentaire (CE 14 juin 2002 association pour garantir l’intégrité rurale restante) ou encore rejet d’une demande de report ou d’interruption du débat public (CE 5 avril 2004 association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d’aéroport de Notre Dame des Landes),  refus d’organiser une réunion de synthèse. Les recours ont également porté sur la saisine de la CNDP : le CE a précisé qu’elle n’avait pas de capacité d’autosaisine (13 décembre 2002 – association pour la sauvegarde de l’environnement et la promotion de Saint Léger en Bray). Sur le dossier de saisine, le CE a rappelé que la commission devait, pour décider de l’organisation ou non d’un débat, s’appuyer uniquement sur les éléments figurant dans le dossier qui lui est soumis, par exemple le coût du projet (28 décembre 2005 syndicat d’agglomération nouvelle ouest-Provence), le périmètre de sa saisine.

On le voit, il s’agit d’une jurisprudence relativement peu abondante, interprétant toujours les textes de façon restrictive. Une seule décision de refus d’organiser un débat public a été annulée

 

La concertation dite « aval » : l’enquête publique

C’est la plus ancienne procédure de consultation existant en France.

Avant l’intervention de la loi du 12 juillet 2010, le ministère chargé de l’écologie avait recensé quelque 180 types d’enquête publique qui obéissaient à des régimes juridiques  plus ou moins différents. Avec la loi portant engagement national pour l’environnement dite “loi Grenelle II », adoptée le 12 juillet 2010 ne subsistent que deux grandes catégories d’enquêtes, celles qui relèvent de la procédure du code de l’environnement , et celles qui relèvent de la procédure du code de l’expropriation (appelées également de droit commun).

Les enquêtes publiques interviennent lorsque le projet est arrêté, le cas échéant après débat public ou concertation préalable.

Les enquêtes imposées par « le code de l’environnement ».

Elles sont dites « enquêtes environnementales ». Elles concernent principalement les travaux d’investissement routier, les installations classées, les constructions d’immeuble à usage d’habitation ou encore la création d’équipements culturels, sportifs ou de loisirs…
D’autres opérations, en matière d’urbanisme cette fois, doivent également respecter la réglementation de l’enquête environnementale comme par exemple : les projets de Plan Local d’Urbanisme (PLU) ou les  Plans d’Aménagement de Zone (PAZ) …

Les enquêtes de droit commun

Elles concernent, par exemple, les enquêtes de déclaration d’utilité publique, les enquêtes relevant de la loi sur l’eau, les enquêtes en vue d’expropriation ou encore les enquêtes visant un plan de protection de risque naturel.

La durée d’une enquête publique ne peut être inférieure à un mois ni excéder deux mois.
Elle dure donc généralement un mois ; elle peut néanmoins bénéficier d’un délai supplémentaire de 15 jours sur demande du commissaire enquêteur.

Le rôle d’une Enquête Publique

L’enquête publique vise à

– informer le public sur la création de ces projets à venir.
– permettre à tout citoyen de s’exprimer en recueillant ses observations et ses remarques sur un registre.
– réunir toutes les informations nécessaires à la connaissance de l’autorité compétente pour sa prise de décision.

L’enquête publique est conduite par un commissaire enquêteur indépendant et impartial, nommé par le président du tribunal administratif, ou par une commission d’enquête. Il est chargé du bon déroulement de la procédure et établit un rapport dans lequel il relate le déroulement de l’enquête er fait part de ses conclusions qui doivent être motivées et qui peuvent être favorables, favorables avec réserves ou défavorables au projet.

Lorsque le commissaire-enquêteur assortit son avis d’une ou plusieurs réserves et qu’il s’avère que l’une au moins de ces réserves n’a pas été levée, son avis est alors regardé comme étant défavorable (CE 13 juillet 2007, société carrières et matériaux, rec. p. 972 ; CE 19 mars 2008, ministre des transports, rec. p. 852-973).

Cet avis ne s’impose toutefois pas à l’autorité compétente qui peut passer outre à un avis défavorable, sous certaines conditions.

  • Ainsi, en matière d’enquête publique environnementale, il oblige l’organe délibérant de la collectivité portant le projet à prendre une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique. On trouve une disposition similaire en matière d’expropriation.

A l’issue de l’enquête publique, l’autorité compétente prend une décision, qui peut faire l’objet d’un recours. Et à cette occasion, le processus de déroulement de l’enquête publique peut être attaqué : nombre insuffisant de réunions, publicité insuffisante, insuffisance du dossier soumis à l’enquête publique, ainsi que par exemple l’absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur, ou encore l’absence de réponse du commissaire enquêteur à certaines observations. Ces irrégularités de l’enquête publique, si elles sont suffisamment importantes pour avoir faussé le débat,  entraînent l’annulation de la décision finale d’autorisation du projet.

  1. Bilan

  

En ce qui concerne le débat public :

Il est indéniable que le débat public présente une utilité : sur environ 130 projets qui ont fait l’objet d’une concertation, plus d’une dizaine ont été abandonnés, d’autres ont été modifiés, ou significativement remaniés.

Mais la CNDP et la procédure de débat public font l’objet de critiques récurrentes :  on reproche à la CNDP de se borner à publier un bilan du débat public, sans donner un avis, on relève que  les résultats obtenus sont infimes par rapport au coût de l’institution, que cette commission n’est pas représentative,  et pour résumer, que le débat public est un artifice de démocratie. Et il est régulièrement question de la suppression de cette institution.

Une première difficulté est liée à au manque de culture participative des administrations et du public : les débats sont souvent très émotionnels et suscitent peu de propositions constructives, ou bien sont le miroir de l’inertie des participants.  Toutefois, il faut constater que les débats organisés par la CNDP ont fait office d’apprentissage. Ils ont notamment permis aux participants, sous l’influence des associations, de dépasser le syndrome dit NIMBY pour bâtir une opposition constructive et structurée.

Une deuxième difficulté tient au moment de la concertation : certes, au stade de la concertation préalable, on est censé discuter encore de l’opportunité du projet, mais dans les faits, compte tenu de la longueur et de la complexité des processus de décision en termes politiques, d’expertises de faisabilité, de programmation et d’arbitrages budgétaires, qui prennent plusieurs années, on peut dire que lorsqu’on arrive à la phase de concertation, la décision de principe est déjà prise.

Troisième difficulté : réussir à toucher et faire participer un public qui ne se sent  habituellement pas concerné ou en tout cas pas en mesure de s’exprimer. Notamment, en l’absence d’études de tracé, tout un pan de la population peut ne pas se sentir concerné.

Quatrième difficulté : la retranscription des débats à qui on reproche  d’édulcorer ou de minimiser les oppositions, sans aucun contrôle : on a pu parler à ce propos d’une logique d ’évacuation du débat : on s’attache à montrer que le débat a eu lieu, et on souligne l’importance du public touché en termes quantitatifs, sans s’attarder sur le contenu du débat.

 

En ce qui concerne les enquêtes publiques

Les critiques récurrentes tiennent à la façon dont elles sont menées, par des commissaires enquêteurs, qui sont souvent des anciens fonctionnaires retraités, (militaires, gendarmes, agents des services de l’environnement), à qui on reproche d’une part un manque de compétences dans les matières de l’environnement., d’autre part  une propension à considérer la puissance publique, et donc les projets qui en émanent,  comme légitimes Ensuite, on reproche à l’enquête publique son absence de pouvoir contraignant.  De fait, sur 5 000 enquêtes organisées chaque année en France, seulement 3 à 4% recueillent un avis défavorable. On lui reproche son coût : 5 à 6 000 € en moyenne. On lui reproche enfin de ralentir les projets.

Notre Dame des Landes

Un exemple vient résumer les ambiguïtés de la consultation du public à la française : il s’agit du projet d’aéroport du Grand Ouest, emblématique jusqu’à la caricature.

Il s’agit d’une opération lancée en 1963 et abandonnée en 2018, consistant à transférer l’aéroport de Nantes, dont on prévoyait la saturation, vers un site au nord-ouest de la ville. C’est à partir de 1972 que l’opposition au projet s’est organisée. Le projet a été mis en sommeil après la crise pétrolière de 1973 et 1979. Il a été relancé en 2000. Un débat public, organisé par la CNDP, a lieu du 15 décembre 2002 au 28 mai 2003.  Le compte rendu et le bilan  de ce débat ont été rendus publics en juillet 2003.

A la suite de cette concertation préalable, le projet étant cette fois suffisamment avancé, une enquête d’utilité publique qui s’est déroulée fin 2006 qui a donné lieu à un avis favorable de la commission d’enquête le 13 avril 2007. Le décret de déclaration d’utilité publique du projet est publié le 10 février 2008, il s’agit de la décision autorisant le projet.

Plusieurs recours en annulation contre cette DUP sont engagés, et le CE a confirmé à 3 reprises l’utilité publique de l’aéroport en 2009, en 2010, puis en 2013.

Les opposants au projet ont occupé depuis 2009 les terrains destinés au futur aéroport. Ils contestent et perturbent violemment la nouvelle commission d’enquête publique constituée en vue d’autoriser les aménagements fonciers liés au projet d’aéroport. Des opérations d’évacuation des terrains occupés commencent.

Cinq nouvelles enquêtes publiques sont lancées en 2012 concernant les autorisations de travaux d’aménagement. Les avis des commissions d’enquête sont tous favorables.  Des arrêtés d’autorisation de travaux sont pris en décembre 2013. Ils sont attaqués devant le tribunal administratif, puis devant la cour d’appel : les recours sont rejetés de même que les recours contre les décisions d’expulsion devant le TGI.

L’affaire prend alors vraiment une ampleur nationale. C’est pourquoi en novembre 2012, le gouvernement suspend les expulsions et nomme ce qu’il a appelé une commission du dialogue, procédure ne répondant à aucun texte, qui conclut en avril 2013 à l’utilité publique du projet. Durant l’année 2013, les occupations se multiplient et de nombreux projets agricoles alternatifs voient le jour. Le 22 février, plusieurs dizaines de milliers de manifestants, appuyés par quelque 500 tracteurs, défilent dans le centre de Nantes. De violents incidents ponctuent la manifestation. La justice valide l’expulsion des agriculteurs et riverains vivant sur le site de l’aéroport. La contestation ne faiblit pas.

Début 2016  intervient une innovation : le gouvernement annonce un référendum local sur le projet : c’est une première, car une telle procédure n’existe pas : il n’existe qu’un référendum national, mais un projet d’aménagement n’entre pas dans son champ d’application, ou la possibilité d’un référendum local, mais là non plus ça n’est pas possible car le projet n’entre pas dans le champ de compétence d’une collectivité territoriale. Qu’à cela ne tienne : une nouvelle procédure est créée : « la consultation locale sur des projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement », et un décret ad hoc est publié le 24 avril 2016 : le périmètre choisi est le département de Loire Atlantique.  La consultation a lieu le 26 juin 2016, il fallait répondre oui ou non à la question : Etes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de N D des Landes ? La réponse est oui, à 55,17% avec un taux de participation de 51,08%. Bien sûr les habitants de Nantes, majoritaires en nombre, ont voté oui, mais ceux des communes concernées ont massivement voté non.

Arrive l’élection du nouveau président de la république et la nomination de Nicolas Hulot, opposant au projet, au ministère de l’environnement. Il nomme une commission de médiateurs, encore une procédure inédite, mais le rapport remis en décembre 2017 ne tranche pas. Enfin, le 17 janvier 2018, le Premier Ministre annonce que le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est abandonné après « 50 ans d’hésitations »

Cette affaire est emblématique de ce qu’il en est réellement des procédures de décision et de consultation de la population : malgré un débat public, plusieurs enquêtes publiques, la mise en place de commissions de consultation ou de médiation (j’en ai cité 2 mais il y en a eu plus), des recours juridictionnels tous rejetés, et même un référendum, selon une procédure inventée spécialement pour l’occasion,  le projet a été abandonné par une décision ministérielle face à la persistance et à la violence des oppositions. Mon propos n’est pas de savoir s’il fallait ou non construire ce nouvel aéroport, mais de souligner le décalage qui s’est révélé entre les multiples procédures de consultation et de concertation mises en place pour aboutir à des décisions, et entre les très nombreuses décisions de justice, qui sont toutes allées dans le même sens, et la décision finale qui a été une décision politique, prise face à la violence et à la détermination des opposants.

  • Quelles solutions ?

 En premier lieu, il fait savoir qu’il existe un fort courant de remise en cause de ces procédures de concertation : l’existence de la CNDP, au moins dans la forme actuelle, est contestée, le périmètre des enquêtes publiques s’est fortement rétréci : Il y avait 14 000 enquêtes par an dans les années 1990, il y en a 5 000 aujourd’hui : le champ des enquêtes est de plus en plus retreint, c’est-à-dire que de nombreuses décisions ne sont plus soumises à enquête publique. Par exemple, pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), c’est-à-dire les installations industrielles ou agricoles nécessitant une autorisation, 50% des installations d’élevage ne sont plus soumises à une enquête. Il en va de même de la création des plans d’eau ou des barrages, où l’obligation systématique de procéder à une enquête publique a disparu. Et dans certains cas, la durée de l’enquête publique a été réduite à 15 jours. Enfin une expérimentation vient d’être mise en place à l’été 2018 (loi ESSOC) dans deux régions pour remplacer pour les installations classées et les installations relevant de la loi sur l’eau l’enquête publique avec nomination d’un commissaire enquêteur et rédaction d’un rapport et de conclusions, par une simple consultation électronique avec désignation d’un garant, c’est-à-dire sans plus de prise de position sur le projet.

Par ailleurs, une polémique récente a mis en cause le rôle des commissaires enquêteurs, dans un projet pour lequel ils avaient donné un avis défavorable, le préfet du département ayant accusé le président de la commission d’enquête et la commission d’enquête d’avoir outrepassé leurs attributions en menant des investigations inappropriées. Le préfet a obtenu la radiation du commissaire enquêteur président de la commission d’enquête. Auparavant, le maitre d’ouvrage, qui est le président du conseil départemental, avait demandé en vain au président du TA de retirer le commissaire enquêteur estimé indésirable de l’enquête. Il a également fait un recours contre l’ordonnance de taxe qui allouait des indemnités de vacation à ce commissaire enquêteur, en exposant que le temps passé à diverses investigations était inutile. Mais le TA de Lyon a rejeté ce recours, validant ainsi les investigations menées par la commission d’enquête et son président.

Cette affaire qui a suscité un tollé dans le monde des commissaires enquêteurs, est symptomatique de l’agacement des autorités publiques face à des procédures qui allongent les délais de réalisation des projets, et remettent en cause, même si c’est peu fréquent, les projets qu’ils entendent mener à bien.

Alors, quelles solutions ?

On comprend aisément que le rôle du juge administratif est marginalisé : soit il rétablit le droit lorsque l’atteinte qui lui est portée est trop flagrante, comme dans l’exemple précédent, soit il est tenu par précisément l’état du droit, dont il donne une interprétation plutôt restrictive. C’est donc sur cet état du droit qu’il convient de s’interroger, et plus précisément sur le caractère facultatif ou purement consultatif des avis donnés, et sur le caractère inachevé de la consultation qi caractérise un système de démocratie délibérative. Puisque c’est la cohésion sociale qui est recherchée, il conviendrait sans aucun doute de parvenir à un système de co-élaboration ou de co-production des décisions, c’est-à-dire à un système de démocratie participative.

Cela existe parfois à l’échelon local, communal, par exemple pour l’élaboration de ce que l’on appelle les budgets participatifs. On peut citer la ville de Kingersheim dans la banlieue de Mulhouse, où le maire a institué des conseils participatifs pour toutes les grandes décisions de la commune. Ils sont composés à 40% de volontaires, de 20% de personnes directement concernées, et de 40% de citoyens tirés au sort.

On peut également citer le référendum local, les jurys citoyens, les conseils de quartier, toutes expériences qui trouvent à se réaliser lorsque l’enjeu est local.

Mais pour le reste, c’est à dire les grands projets, les décisions à impact national, que faire ?  Il existe bien ce qu’on appelle le référendum d’initiative partagée, prévu à l’article 11 de la constitution et instauré par la réforme constitutionnelle de 2008, qui associe le corps électoral à une proposition de loi. Mais les critiques de ce mécanisme sont très fortes, car il s’agit d’un mécanisme lent, complexe et lourd à mettre en œuvre. Depuis 2008 il y a eu une première tentative début 2018 par le parti socialiste pour rétablir l’ISF, qui n’a pas abouti faute d’avoir recueilli suffisamment de soutiens. Une deuxième initiative a été activée en avril 2019 pour empêcher la privation de l’aéroport de Paris, et on en est à la phase de recueil des soutiens ouverte jusqu’au 12 mars 2020.

Enfin pour terminer il faut dire un mot de la revendication essentielle du mouvement des gilets jaunes de mettre en place un référendum d’initiative populaire ou citoyenne, soit donc un instrument de démocratie directe. Il suffirait de recueillir un nombre donné de signatures pour que le référendum ait lieu, sans que soit nécessaire l’accord du parlement ou du président de la république. Ils revendiquent quatre formes de référendum, le référendum législatif, le référendum abrogatif, le référendum révocatoire qui consisterait à démettre un élu de son mandat, et enfin le référendum constitutionnel qui permettrait de modifier la constitution.

Une conséquence actuelle du mouvement des gilets jaunes : la mise en place pour octobre de cette année, donc maintenant, d’une convention citoyenne pour le climat, qui réunit 150 citoyens tirés au sort, qui bénéficiera d’un budget de 4 M €, la convention se réunira 6 WE toute les 3 semaines pour envisager des mesures de transition écologique dans tous les secteurs, notamment agriculture, logement, transports, fiscalité environnementale. Cette concertation est assortie d’un luxe de garanties en termes de qualité de l’information, sérénité des débats, indépendance. Un rapport et des propositions devront être remis en février 2020. Pour autant, une des conditions du débat est que ses participants ne s’érigent pas en décideurs de la chose publique à la place de ceux qui ont été élus ou à la place du peuple. Ensuite, le gouvernement élaborera ses propres propositions, qui feront l’objet soit d’un référendum, soit d’un projet de loi ou de textes réglementaires.

Il s’agit là de pistes dont on parlera sans aucun doute à l’avenir, qui vont dans le sens de la co-production, c’est-à-dire de l’association du public selon des modalités à définir à l’élaboration même de la décision. Mais cela implique d’une part que l’administration admette qu’il existe d’autres critères de choix que celui de l’efficacité économique, et soit prête à ne pas réaliser certains  projets qui pourtant présentent une cohérence économique et d’autre part que les citoyens disposent également d’une expertise, et qu’il  soient plus formés aux enjeux, nécessités et contraintes de l’action publique. Ceci est donc encore un long chemin, mais, je crois que le parcourir sera inévitable, et je trouve que c’est tant mieux.

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Relazione italiana del Cons. Pierpaolo Grauso – Firenze 11 ottobre 2019

La partecipazione ai processi decisionali dell’Amministrazione da parte dei cittadini  e i relativi rapporti tra PA e GA

Firenze, 11 ottobre 2019 – intervento del relatore italiano Cons. Pierpaolo Grauso

La partecipazione dei cittadini alle scelte amministrative che li riguardano come individui e come appartenenti a una determinata collettività, o gruppo di interessi, è un fenomeno variamente disciplinato dall’ordinamento giuridico italiano, che, come sapete, è caratterizzato da un’accentuata pluralità dei livelli di governo e di regolazione.

Le norme in materia di partecipazione costituiscono il nucleo della legge generale sul procedimento amministrativo (legge dello Stato 7 agosto 1990, n. 241), e, a suo tempo, ne hanno rappresentato uno degli elementi di maggiore novità, nella misura in cui, per la prima volta, i diritti partecipativi dei cittadini hanno trovato consacrazione in veri e propri istituti di diritto positivo.

Nella legge generale sul procedimento amministrativo, la partecipazione assume in primo luogo un significato di garanzia della posizione dei soggetti coinvolti dall’attività della pubblica amministrazione, nella prospettiva del conflitto tra la parte pubblica e la parte privata (si vedano l’art. 7 della legge n. 241/1990, in forza dei quali debbono obbligatoriamente partecipare al procedimento i soggetti “nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti”, ovvero i soggetti a carico dei quali il provvedimento finale possa produrre un pregiudizio; e il successivo art. 9, che dà facoltà di intervenire nel procedimento ai portatori di interessi pubblici o privati, nonché ai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, “cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento” finale).

Da questa prospettiva, la giurisprudenza ha sviluppato la nozione e il principio del “giusto procedimento”, secondo cui i soggetti privati destinatari di un provvedimento amministrativo limitativo dei loro diritti debbono essere messi in condizione di esporre le proprie ragioni prima che il provvedimento stesso venga adottato dalla pubblica amministrazione. Nessuno dubita che si tratti di un principio fondamentale dell’ordinamento italiano (sebbene non di rango costituzionale: Corte Cost. nn. 71/2015, 312, 210 e 57 del 1995, 103 del 1993 e 23 del 1978; ordinanza n. 503 del 1987), a maggior ragione, oggi, alla luce dell’art. 41 della Carta di Nizza.

Al di là del tenore testuale delle norme, negli istituti di partecipazione disciplinati dalla legge n. 241/1990 gli studiosi e la giurisprudenza ravvisano – accanto alla dimensione difensiva – una dimensione collaborativa, volta a consentire alla pubblica amministrazione di acquisire elementi e informazioni utili per arricchire le proprie conoscenze relativamente all’oggetto del procedimento in corso e per assumere una decisione più ponderata[1].

Nella legge generale italiana sul procedimento manca, invece, la terza dimensione che gli studiosi sono soliti attribuire alla partecipazione procedimentale, quella in chiave democratica. In questa ottica, la partecipazione si traduce nella possibilità per la società civile di esprimere la propria opinione all’interno del processo di formazione della decisione amministrativa: il corpo sociale viene coinvolto e concorre alla formazione della decisione, la quale viene così a non essere più calata dall’alto, ha una migliore “qualità e legittimazione democratica” e, pertanto, maggiori chance di risultare accettabile almeno alla maggioranza dei suoi destinatari, particolarmente nel caso delle grandi opere pubbliche, o delle attività aventi sensibile impatto ambientale.

Mi riferisco, evidentemente, a istituti come l’inchiesta pubblica o il dibattito pubblico, da tempo noti ad altri ordinamenti, ma che in Italia non sono oggetto di disposizioni di carattere generale e che a livello statale solo in tempi recentissimi hanno ricevuto una regolamentazione compiuta, nel settore delle opere pubbliche.

A dire il vero, lo schema originario della legge n. 241/1990 (predisposto dalla commissione presieduta dal prof. Mario Nigro”) prevedeva lo svolgimento di una “istruttoria pubblica” per l’adozione di strumenti urbanistici, piani commerciali e paesistici, localizzazione di centrali energetiche e per l’esecuzione di opere pubbliche, incidenti in modo rilevante sull’economia e sull’assetto del territorio interessato. Tale previsione non solo è stata eliminata dal testo finale della legge, ma questa stabilisce (art. 13 della legge n. 241/1990) che le garanzie partecipative di ordine generale non si applicano ai procedimenti “diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione”, vale a dire proprio in quei casi in cui l’esigenza di partecipazione diffusa dei cittadini sono oggi maggiormente avvertite. Per queste tipologie di procedimenti, la legge 241/1990 rinvia alle specifiche discipline di settore e, lo vedremo subito, nei settori sensibili dell’ambiente e del governo del territorio la legislazione statale e regionale conosce forme di partecipazione ampia, che riecheggiano il principio e il modello democratico.

Merita ancora di essere precisato che, nel sistema della legge generale sul procedimento amministrativo, gli istituti della partecipazione attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. m) della Costituzione. La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è riservata alla legge dello Stato, il che significa che le leggi regionali possono, se del caso, fornire livelli di garanzia maggiori, ma mai inferiori a quelli stabiliti dalla legge generale sul procedimento.

La dimensione democratica della partecipazione, assente nella legge generale dello Stato sul procedimento amministrativo, compare – accanto alla partecipazione che ho definito “difensiva” – in alcune leggi regionali sul procedimento amministrativo (si tratta di materia nella quale lo Stato e le Regioni/Province autonome esercitano una potestà legislativa concorrente), immediatamente successive alla legge n. 241/1990, che conoscono istituti quali l’istruttoria pubblica (art. 18 della legge regionale Sardegna n. 40/1990, che riproduce l’istituto a suo tempo elaborato dalla “commissione Nigro”; art. 15 l.r. Lazio n. 57/1993, per il caso in cui “la natura o la complessità della questione lo richiedano, in relazione all’ampiezza ed alla rilevanza degli interessi coinvolti”, dietro valutazione di opportunità del responsabile del procedimento), le audizioni  pubbliche (art. 15 l.r. Emilia-Romagna n. 32/1993, secondo cui l’audizione si svolge mediante “discussione in apposita riunione pubblicamente convocata alla quale possono prendere parte le Amministrazioni pubbliche, le organizzazioni sociali e di categoria, le associazioni ed i gruppi portatori di interessi collettivi o diffusi, che vi abbiano interesse”), l’inchiesta pubblica per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento che siano suscettibili di produrre rilevanti modificazioni degli assetti territoriali ed ambientali (art. 11 l.r. Abruzzo n. 11/1999: l’inchiesta “consiste nel fornire una completa informazione sul progetto al pubblico nelle forme più idonee al raggiungimento dello scopo e raccogliere osservazioni, proposte e controproposte al fine di acquisire tutti gli elementi necessari per una decisione ponderata sulla realizzazione dell’intervento”).

Di maggior rilievo, in termini operativi, sono tuttavia le previsioni dettate dai legislatori statale e regionali nelle specifiche materie dell’ambiente e dell’urbanistica/governo del territorio.

L’Italia ha ratificato con legge n. 108/2001 la Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, in materia di accesso all’informazione, partecipazione dei cittadini e accesso alla giustizia in materia ambientale.

Fra le misure adottate per assicurare l’attuazione dell’art. 6 della convenzione, che assicura appunto la partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale, vi è tutta la disciplina dettata dal Codice dell’ambiente (decreto legislativo n. 152/2006) per le procedure di valutazione ambientale strategica, valutazione di impatto ambientale e autorizzazione integrata ambientale, che prevedono meccanismi di consultazione di tutti i soggetti interessati.

In particolare, il Codice prevede una varietà di strumenti partecipativi, a partire dalla “consultazione” del pubblico su piani e programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, e che consente a chiunque di prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni in forma scritta, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi (artt. 14 e 24).

Ai fini della valutazione di impatto ambientale, la consultazione può (dunque facoltativamente) assumere la forma della vera e propria “inchiesta pubblica” (art. 24-bis, introdotto nel 2017), se così disposto dall’autorità competente. Gli oneri dell’inchiesta sono a carico del soggetto che presenta il progetto da approvare, si svolge nel termine di novanta giorni e si conclude con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati emersi, predisposti dall’autorità competente.

Anche il rilascio delle autorizzazioni integrate ambientali per l’esercizio di impianti soggetti al rispetto delle normativa europea IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control) deve essere preceduto dalla consultazione del pubblico nella forma della messa a disposizione di tutti i documenti e gli atti del procedimento e della presentazione di osservazioni scritte (contributi individuali), delle quali deve darsi conto in sede di rilascio dell’autorizzazione.

Nella materia ambientale, l’inchiesta pubblica era stata in effetti prevista sin dal primo recepimento della normativa europea sulla valutazione di impatto ambientale nel 1986 (art. 6 della legge n. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente), e il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 ne aveva dettato le regole di svolgimento nell’ambito della procedura di approvazione dei progetti di centrali termoelettriche e turbogas[2].

L’inchiesta pubblica compare anche in diverse legislazioni regionali che si sono occupate e si occupano di valutazione di impatto ambientale, che, ancora una volta, la prevedono come strumento facoltativo e non obbligatorio. In Toscana abbiamo avuto la legge n. 68/1995, seguita dalla legge n. 79/1998 e, ora, dalla legge 10/2010, il cui art. 53 è dedicato all’inchiesta pubblica, che disciplina dettagliatamente[3].

Venendo all’urbanistica, negli ultimi anni, la legislazione e, di conseguenza, la giurisprudenza hanno progressivamente riconosciuto all’urbanistica un ruolo che va molto oltre la suddivisione del territorio in zone cui attribuire funzioni d’uso e destinazioni (zoning). Nell’esercitare i propri poteri di governo del territorio, le amministrazioni debbono tenere conto delle esigenze abitative della comunità di riferimento e della concreta vocazione dei luoghi, senza però trascurare i valori ambientali e paesaggistici, le esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, ma anche le esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio. Si tratta, cioè, di un’attività e di scelte amministrative che attengono al modello di sviluppo in senso lato che si vuole imprimere a un determinato contesto territoriale.

Se è così, la partecipazione dei portatori dei diversi interessi coinvolti – individuali, collettivi, diffusi – diviene un momento ineliminabile di acquisizione delle conoscenze necessarie all’amministrazione pubblica onde conseguire il miglior assetto possibile del territorio di competenza, attraverso decisioni che in tal modo finiscono anche per ricevere una più piena legittimazione democratica. Dovrebbe dunque risultarne esaltata la partecipazione in funzione di ausilio della pubblica amministrazione (per accrescerne l’efficacia) e di coinvolgimento preventivo della comunità interessata, più che la partecipazione con finalità difensive di tutela degli interessi individuali incisi dalla pianificazione.

La legislazione statale non prevede forme di partecipazione democratica basate sulla consultazione del pubblico. Lo strumento principe per l’esercizio della partecipazione continua, infatti, ad essere costituito dalle osservazioni/opposizioni scritte, che intervengono però in una fase avanzata del procedimento, quando lo strumento di pianificazione o di governo del territorio è stato quantomeno già adottato. Esse nascono nella legge urbanistica fondamentale del 1942 e sono consentite a “chiunque”, ricevendo perciò una connotazione a cavallo tra la difesa di interessi individuali e l’apporto collaborativo, ma non si prestano a svolgere quel ruolo propulsivo e di legittimazione democratica che si vorrebbe riconoscere alla partecipazione nella fase programmatoria delle azioni di governo del territorio, in vista della realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici e di valori costituzionalmente garantiti (quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost.).

Sono alcune legislazioni regionali, ancora una volta, ad affiancare alla partecipazione di stampo oppositivo/difensivo forme di partecipazione diffusa e democratica. Va ricordato che, in termini generali, la Corte Costituzionale ha da tempo chiarito (sentenza n. 379/2004) come il ricorso a forme di consultazione del corpo sociale e dei suoi organismi rappresentativi (es. associazioni di cittadini) non costituisca un ostacolo alla funzionalità delle istituzioni regionali e che il riconoscimento dell’autonomia degli organi rappresentativi non venga affatto negato da un disciplina trasparente dei rapporti fra le istituzioni rappresentative e frazioni della cosiddetta società civile.

Nelle legislazioni regionali è presente una varietà di istituti partecipativi, che vanno dalla presentazione di osservazioni scritte da parte dei cittadini fin dalla fase iniziale di presentazione e formazione del piano da adottare (l.r. Lombardia n. 12/2005; l.r. Liguria n. 36/1997; l.r. Calabria n. 19/2002; l.r. Puglia n. 20/2001; l.r. Piemonte n. 36/1997; l.r. Umbria n. 1/2015), alle “udienze pubbliche” per illustrare alla cittadinanza il progetto del piano urbanistico comunale (art. l.r. Liguria n. 36/1997), ai “laboratori di partecipazione” (urbani, di quartiere, territoriali), che possono riguardare anche le opere pubbliche, oltre che i piani urbanistici (art. 11 l.r. Calabria n. 19/2002), alla creazione di apposite strutture che fanno capo ai “garanti” dell’informazione e della comunicazione, figure istituite con il compito di assicurare appunto la conoscenza da parte dei cittadini dei contenuti dei piani territoriali da approvare e dei relativi effetti anche paesaggistici. Questo è il caso, ad esempio, della Regione Toscana (l.r. n. 65/2014), che prevede l’istituzione di un “garante dell’informazione e della partecipazione”, che non può essere un componente delle assemblee elettive della Regione o degli enti locali (consigliere regionale, provinciale o comunale), né il progettista del piano territoriale da approvare, e neppure il responsabile del procedimento di approvazione del piano.

Nel rispetto del principio di proporzionalità, di derivazione europea, la legge toscana stabilisce che le forme e le modalità di informazione e partecipazione dei cittadini sono individuate dai Comuni interessati in ragione dell’entità e dei potenziali effetti degli interventi previsti.

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subappalto

Relazione sul convegno del 4 dicembre 2019 Assimprendil Ance / Agatif

RELAZIONE SUL CONVEGNO del 4 dicembre 2019 AGATIF – ASSIMPREDIL ANCE: “IL SUBAPPALTO DOPO LA SENTENZA DEL 26 SETTEMBRE 2019 DELLA CORTE DI GIUSTIZIA: QUALI SCENARI?”

Dopo una breve introduzione del dott. Angelo De Zotti, Presidente di AGATIF e Presidente del T.a.r. Lombardia, Milano, oltre che del Collegio che ha rimesso alla Corte di Giustizia la domanda di pronuncia pregiudiziale circa la compatibilità dell’art. 105, secondo comma del D. lgs. 50/2016 con la direttiva 2014/24, il dott. Oscar Marongiu, consigliere del Tar Lombardia, relatore della detta domanda ha illustrato i contenuti dell’ordinanza di rimessione e la dichiarazione di incompatibilità della sentenza per il cui commento è stato organizzato il convegno.

Il Vicepresidente ANCE, dott. Edoardo Bianchi, ha accennato al quadro generale di riferimento, nel cui ambito deve inserirsi la pronuncia di incompatibilità della CGCE, ovvero i contenuti di una messa in mora della Commissione UE nei confronti dell’Italia del 2017, avente per oggetto le medesime perplessità che l’Associazione aveva a suo tempo indicato nel corso delle audizioni governative, lamentando il mancato recepimento di tali suggerimenti.

Così completata l’introduzione del tema, il prof. avv. Alessandro Cortesi ha fornito un inquadramento storico delle limitazioni percentuali al subappalto pubblico, introdotte a scopo di prevenzione antimafia nell’ordinamento italiano sin dal 1990 e ripetute nel corso degli anni in numerosi successivi interventi.

Si è così passati ad esaminare le ricadute pratiche della pronuncia CGCE in commento, attraverso le relazioni del prof. avv. Guido Greco, che si è occupato della disapplicazione delle norme interne incompatibili con la direttiva UE ad opera delle pubbliche amministrazioni nell’esercizio del proprio potere di autotutela; dell’avv. Stefano Soncini che si è occupato della possibile estensione della portata della sentenza CGCE anche nei confronti delle norme del decreto c.d. sblocca-cantieri; nonché a due voci dall’avv. Soncini e dall’avv. Cortesi che hanno suggerito modalità pratiche di attuazione dei principi indicati dalla CGCE nella redazione dei nuovi bandi di gara.

Il dott. Jean-Michel Dubois-Verdier già presidente del Tribunale amministrativo di Tolone, ha chiarito come è stato recentemente riformulata la disciplina del subappalto pubblico in Francia e così ha fatto anche il dott. Andreas Middeke, presidente del Tribunale amministrativo di Munster, per quanto attiene alla disciplina tedesca (affidando la propria relazione, non potendo essere presente in Italia, alle parole del Presidente De Zotti).

Infine la prof. avv. Sara Valaguzza ha esposto schemi alternativi e più flessibili rispetto alle disposizioni richiamate dai precedenti relatori, in applicazione ad es. delle reti di imprese, di ispirazione anglosassone, potenzialmente in grado di rendere più efficiente il rapporto con le pubbliche amministrazioni e coi subappaltatori.

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Relazione francese del dott. Jean-Michel Dubois-Verdier – Online 10 dicembre 2020

La mediazione nel processo amministrativo: l’applicazione ai conflitti ambientali

Premessa: Il docente francese, che si occupa di diritto comparato sul tema che ci viene proposto per questo convegno on line, deve affrontare una questione complessa. Infatti, non esiste una procedura di mediazione in quanto tale dinanzi al giudice amministrativo italiano. Al contrario, dal 2015 esiste una procedura di mediazione prevista dal codice di giustizia amministrativo francese. Tuttavia e sempre in Francia, per quanto riguarda il tema specifico dell’ambiente, vi sono molte altre procedure che possono svolgersi anche prima che una controversia sia portata davanti al giudice amministrativo, e che tendono a mettere a fronte le autorità pubbliche, da un lato, e i gruppi di interesse o i singoli interessati alle questioni ambientali, dall’altro, al fine di produrre un accordo o un compromesso tra le parti attraverso l’intervento di un terzo esterno, che può essere chiamato mediatore o conciliatore o con qualche altro nome. Ciò rende difficile dare une definizione troppo restrittiva delle procedure di mediazione ambientale.
Un altro aspetto della situazione francese è il ruolo preponderante dello Stato in materia ambientale e, di conseguenza, il ruolo anche lui importante del giudice amministrativo, giudice della legalità degli atti amministrativi, nonché della responsabilità delle persone pubbliche. Il contenzioso amministrativo francese può dunque riguardare un numero molto elevato di controversie in materia ambientale.
Cercherò quindi di trattare l’argomento in modo relativamente empirico, esaminando la procedura di mediazione davanti al giudice amministrativo francese. Di tanto in tanto, parlerò tuttavia da un punto di vista più ampio, quello della mediazione ambientale in generale.
1. Per quanto riguarda il contesto storico del nostro tema, possiamo dire che tradizionalmente e fino ad anni recenti, il diritto amministrativo francese era dominato dall’idea centrale che le controversie dei cittadini con l’amministrazione fossero risolte principalmente e persino in modo esemplare davanti al giudice amministrativo, principalmente attraverso il “recours pour excès de pouvoir” . Certo, c’era da tempo una certa perplessità sull’efficacia pratica del ricorso davanti al giudice amministrativo, perché, da un lato, l’annullamento degli atti amministrativi poteva spesso avvenire a distanza di diversi anni dalla presentazione di un ricorso e, dall’altro, i tribunali amministrativi erano sempre più gravati negli anni da un aumento vertiginoso del numero di ricorsi.
Per ovviare a questa mancanza di efficienza pratica del contenzioso amministrativo e del sistema giudiziario nel suo complesso, alla fine del XX secolo sono emerse diverse soluzioni. Abbiamo così assistito, quasi ovunque nel mondo ma anche in Francia, alla nascita e allo sviluppo di questi “strumenti alternativi di risoluzione delle controversie” “Alternative Dispute Resolution (ADR) Environmental Dispute Resolution, EDR”, che ha dato vita ad una cultura della risoluzione alternativa delle controversie: l’idea di fondo per questi strumenti di risoluzione delle controversie era di offrire una “giustizia plurale”, che avrebbe dovuto portare un “vento di modernità” al sistema giudiziario.
Conviene sottolineare l’aggettivo “alternativo”, perché uno degli scopi essenziali di queste procedure è quello di limitare o addirittura escludere l’intervento del giudice, quale organo dello Stato, per incoraggiare le parti a negoziare, cosa che fino ad allora non era caratteristica della cultura francese e del suo sistema giuridico.
In Francia, è stata prima la giustizia civile e commerciale ad introdurre nella sua organizzazione questi strumenti alternativi di risoluzione delle controversie. In primo luogo, attraverso la riforma delle procedure di conciliazione e di arbitrato, che esistevano da tempo nel diritto civile o commerciale. Nel 1995 è stata così istituita una procedura di mediazione giudiziaria che è stata inserita nel nuovo codice di procedura civile: “Il giudice adito può, previo accordo delle parti, nominare un terzo per sentire le parti e confrontare i loro punti di vista al fine di consentire loro di trovare una soluzione al conflitto tra di loro. Tale potere spetta anche al giudice statuendo in sede cautelare “(articolo 131-1 del CPC francese).
Come si è adattato il diritto pubblico francese, dalla sua parte, in relazione allo sviluppo degli strumenti di risoluzione alternativi dei conflitti?
Per quanto riguarda il diritto amministrativo generale, va notato che già nel 1973 era stata creata un’istituzione esemplare per il nostro tema: il “Médiateur de la République” era un’autorità amministrativa indipendente incaricata di migliorare i rapporti dei cittadini con la pubblica amministrazione. Oggi questo mediatore è diventato il “Défenseur des droits”, che ha la responsabilità di assicurare la protezione dei diritti e delle libertà e di promuovere l’uguaglianza. Sul modello di questa istituzione, inoltre, sono stati creati dei “médiateurs” specializzati nei ministeri: esiste così, dal 1998, un médiateur nazionale per la pubblica istruzione ; un médiateur nei ministeri dell’economia e delle finanze è competente per aiutare a risolvere una controversia con l’amministrazione fiscale o doganale.
Comunque, per quanto riguarda la giurisdizione amministrativa, c’è stata una certa lentezza, fino al 2016, nell’adattarsi allo sviluppo di una vera e propria procedura di mediazione. La prospettiva di vedere uno sviluppo nel diritto pubblico di strumenti di risoluzione delle controversie che potessero scavalcare il giudice poteva forse suscitare diffidenza.
A dire il vero, non è che non ci sia stata prima del 2016 nessuna procedura di composizione in via amichevole nel contenzioso amministrativo.
Ad esempio, esistevano da molto tempo dei comitati consultivi per la composizione amichevole delle controversie relative agli appalti pubblici, (il primo comitato è stato istituito nel 1907!). Questi comitati continuano oggi a costituire un metodo di risoluzione delle controversie in materia di appalti pubblici.
Inoltre, nel gennaio 1986 era stato concesso un potere di conciliazione ai tribunali amministrativi, ma questa procedura è stata poco utilizzata.
Esisteva anche una procedura di mediazione per le controversie transfrontaliere, introdotta nel novembre 2011, a seguito di una direttiva europea del 2008, ma questa procedura ha avuto un impatto più che limitato.
A partire degli anni 2010 è iniziata una riflessione sulla possibilità di estendere il ricorso alla mediazione davanti al giudice amministrativo francese, alla luce delle prassi del giudice civile e del diritto comparato. Questa riflessione ha portato all’introduzione di un nuovo capo nel codice di giustizia amministrativa, interamente dedicato alla mediazione, in virtù di una legge del 18 novembre 2016, significativamente detta “modernizzazione della giustizia nel XXI secolo”.
Si tratta quindi di un’evoluzione diversa dall’Italia dove il legislatore, per il momento, ha deciso di limitare l’ambito di applicazione della mediazione alle sole controversie in materia civile e commerciale.
Con questa legge per la modernizzazione della giustizia e l’introduzione di una procedura di mediazione nel codice di giustizia amministrativa, l’idea generale non era tanto, come si potrebbe pensare, di ridurre il numero dei ricorsi davanti ai tribunali, anche se ci sono migliaia di controversie che possano essere oggetto di mediazione, quanto piuttosto di pacificare la risoluzione delle controversie e di dare priorità al dialogo . In altri termini, l’idea era di aiutare la giurisdizione amministrativa nel suo ruolo di regolatore sociale.

2. Questo procedimento di mediazione davanti al giudice amministrativo francese è definito come “un procedimento strutturato, qualunque sia la sua denominazione, con il quale due o più parti tentano di raggiungere un accordo in vista della risoluzione amichevole delle loro controversie, con l’aiuto di un terzo, il mediatore da loro scelto o nominato, con il loro accordo, dal tribunale”.
Vediamo che il legislatore francese ha scelto, per il giudice amministrativo, di dare una definizione estremamente ampia della mediazione, in quanto si tratta di un processo, suscettibile di comprendere diversi tipi di composizione delle controversie, abbandonando in particolare la distinzione tra conciliazione e mediazione fatta dal codice di procedura civile. Di conseguenza, chiunque abbia una controversia con la Pubblica Amministrazione può ricorrere alla mediazione.
L’unica restrizione è che la mediazione deve essere un processo “strutturato”, cioè deve avvenire all’interno di un quadro , essendo tuttavia questo quadro estremamente ampio. All’interno di tale quadro, il mediatore ha quindi il potere di conciliare, negoziare o anche arbitrare…
– Il codice determina il quadro della mediazione definendo delle regole generali:
i) in primo luogo, si applicano regole di deontologia. Il mediatore, o la mediatrice, che può essere una persona fisica o giuridica, deve svolgere la sua missione con imparzialità, diligenza e competenza. La competenza in materia ambientale può essere infatti essenziale: nella Carta etica del mediatore adottata dal Consiglio di Stato francese è previsto che il mediatore debba avere una significativa esperienza professionale nel campo della controversia ed essere qualificato nelle tecniche di mediazione. Secondo questa Carta, il mediatore deve quindi impegnarsi ad aggiornare e perfezionare le sue conoscenze teoriche e pratiche – ad esempio partecipando a eventi sui metodi alternativi di risoluzione delle controversie (colloqui, workshop, dibattiti, ecc.) . Un’altra regola etica fondamentale è che la mediazione è soggetta al principio di riservatezza. Le conclusioni del mediatore e le dichiarazioni raccolte durante la mediazione non possono essere divulgate a terzi o invocate nell’ambito di un procedimento giudiziario senza il consenso delle parti, con l’eccezione notevole di motivi imperativi attenenti all’ordine pubblico.
ii) Il codice di giustizia amministrativa prevede anche che le parti possano raggiungere un accordo: tale accordo non può pregiudicare gli eventuali diritti dei terzi. Questo accordo può anche essere omologato dal giudice amministrativo se le parti lo richiedono e quindi diventare vincolante
– Il codice distingue inoltre due tipi di mediazione:
i) La mediazione su iniziativa delle parti: le parti possono, al di fuori di qualsiasi procedura giudiziaria, organizzare la mediazione da sole e nominare il mediatore, oppure possono rivolgersi al giudice amministrativo per l’organizzazione della mediazione, a chi tocca in questo caso designare il responsabile della missione.
Nel caso di mediazione su iniziativa delle parti, i termini per il ricorso sono interrotti a partire dal giorno in cui le parti decidono di ricorrere alla mediazione.
(ii) La mediazione su iniziativa del giudice: la mediazione in questo caso è ordinata dal giudice, con l’accordo delle parti, nel caso in cui vi sia una controversia pendente dinanzi al giudice, al fine di consentire alle parti di raggiungere un accordo.
Ciò che deve quindi essere chiaramente compreso è che la mediazione così prevista dal codice di giustizia amministrativa è diversa da una controversia in contenzioso. La mediazione è diversa della procedura giudiziaria, puo avvenire sia prima della presentazione di un ricorso, sia dopo la presentazione di un ricorso e anche dopo un giudizio, in caso di appello ad esempio. L’obiettivo è che le parti cerchino di raggiungere un accordo.
3. Quattro anni dopo la riforma, quali conclusioni si possono trarre dell’esperienza di mediazione davanti al giudice amministrativo?
Nel corso della prima conferenza nazionale sulla mediazione amministrativa del 18 dicembre 2019, il Vicepresidente del Consiglio di Stato ha rilevato che nel 2018 sono state organizzate quasi 800 mediazioni dai tribunali amministrativi, sia su iniziativa delle parti prima della presentazione di un ricorso, sia dopo la presentazione di un ricorso, su iniziativa del giudice. Il 67% delle mediazioni effettuate ha portato a un accordo. Entro il 2019, la soglia dei 1.000 mediazioni stava per essere superata, con un tasso di accordo simile. Molto promettente si è rivelato anche il processo di mediazione preventiva obbligatoria iniziato il 1° aprile 2018 in alcune controversie sociali o concernenti i dipendenti pubblici: su quasi 1.400 mediazioni concluse nel primo anno di attuazione, l’82% aveva portato a un accordo con l’amministrazione o a una rinuncia al ricorso dopo l’accettazione della decisione.
Alcuni contenziosi, come il contenzioso dell’urbanistica, si prestano alla mediazione, in particolare nel caso delle controversie promosse da associazioni di tutela dell’ambiente o di quartiere, che sono controversie che riguardano la vita quotidiana e sono spesso un pretesto per risolvere un conflitto che ha poco a che vedere con la regolarità di un atto nel confronto della legislazione urbanistica .
Ma nel caso francese, c’è un paradosso per quanto riguarda la mediazione ambientale. Infatti, se guardiamo le cifre relative alle mediazioni nei tribunali amministrativi, sia su iniziativa delle parti che su iniziativa del giudice, nel 2020, su un totale di 1027 richieste di mediazione registrate a livello nazionale, sono state registrate solo 6 richieste di mediazione in materia ambientale, mentre in urbanistica la cifra è di 145! Per il 2020 le cifre sono ancora più basse, dato che sono state registrate solo 5 richieste di mediazione ambientale, tutte su iniziativa del giudice, rispetto alle 132 richieste nella materia urbanistica. Inoltre, in termini di mediazioni completate nel 2019, i dati indicano che sono state completate 3 mediazioni su iniziativa delle parti, ma nessuna di esse ha avuto un esito positivo.
Questa debolezza o insufficienza nella mediazione ambientale non sembra essere particolare alla Francia. Se ci riferiamo allo sviluppo della mediazione a partire dalla metà degli anni Settanta, sembra che l’ambiente sia il “parente povero” della famiglia della mediazione, in particolare nei paesi francofoni (ad eccezione del Quebec).
Quali sono le cause che sono all’origine di questa bassa percentuale nei casi in cui viene usata la procedura di mediazione in materia ambientale davanti i tribunali amministrativi francesi?
In primo luogo, ci sono delle cause generali, legate alla particolare natura delle controversie ambientali:
(i) La natura pubblica del conflitto: molte controversie relative ad atti o provvedimenti dell’amministrazione riguardanti la gestione dell’ambiente per il futuro mettono di fronte attori i cui interessi non possono convergere: in una parola, l’interesse pubblico difeso dall’amministrazione si oppone agli interessi privati e non può essere riconciliato con essi. Inoltre, questi interessi privati possono essere essi stessi in opposizione.
ii) l’assenza di interessi da risolvere attraverso la mediazione di conflitti relativi ad atti dell’amministrazione finalizzati alla riparazione o alla riparazione del danno ambientale che comunque si sono ad ogni modo già verificati a seguito di comportamenti privati o di atti amministrativi errati.

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