Relazione francese del dott. Bacchini – Parigi 30/09/2016
LES LIBERTES ET DROITS FONDAMENTAUX APRES LE TRAITE DE LISBONNE
Contrairement à ce qui pourrait peut-être, si j’ai bien compris, se passer prochainement en Italie, la signature du Traité de Lisbonne à la fin de l’année 2007, suivie de sa ratification par le parlement français en février 2008, n’a pas eu, en France, d’incidence majeure sur les conditions et l’effectivité de la garantie des libertés fondamentales par le juge administratif, notamment en ce qui concerne l’application des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
L’explication en est simple : la juridiction administrative française a déjà accompli « sa révolution » dans ce domaine, depuis plus de 20 ans, avec la jurisprudence « Nicolo » adoptée par le Conseil d’Etat en 1989. Après avoir longtemps hésité à franchir le pas, le juge administratif suprême français a, en effet, décidé, par cet arrêt de principe, de tirer pleinement les conséquences du caractère moniste de la constitution de la Vème République et notamment de son article 55, lequel dispose que : « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Le Conseil Etat est ainsi revenu, par cette décision de 1989, sur sa jurisprudence antérieure en estimant que le respect de ces dispositions de l’article 55 de la Constitution exigeait que toute loi contraire à un traité applicable en droit interne soit systématiquement écartée par le juge administratif national, y compris lorsque cette loi est postérieure au traité.
La juridiction administrative française est, dès lors, amenée, depuis cette date, à exercer un contrôle dit de « conventionalité » qui consiste à contrôler, à chaque fois que le moyen est soulevé devant elle, la compatibilité des actes réglementaires et législatifs de droit interne avec les normes supranationales issues des traités, au premier rang desquels figure, bien évidemment, la convention européenne des droits de l’homme, notamment les stipulations de ses articles 6-1 et 13 garantissant le droit à un procès équitable et à un recours effectif, mais aussi les stipulations de l’article 8 garantissant le droit à mener une vie privée et familiale normale, celles de l’article 3 prohibant les traitements inhumains ou dégradants ou encore celles de l’article 14 consacrant le principe de non discrimination dans la jouissance des droits et libertés reconnus par la convention. Et, plus de 20 ans après cette « révolution copernicienne » qu’a constitué, en son temps, la jurisprudence « Nicolo », on ne peut que constater que le droit public français a été régulièrement irrigué et enrichi par cette application directe des stipulations de la convention européenne des droits de l’homme en droit interne, le juge national ayant progressivement développé sa propre jurisprudence en la matière, parallèlement à celle de la cour européenne des droits de l’homme, suivant un dialogue que je qualifierai volontiers d’exigeant et stimulant.
Cette immersion du droit européen, et en particulier du droit issu de la convention européenne des droits de l’homme, dans le droit interne français sous l’effet du contrôle de conventionalité issu de la jurisprudence « Nicolo », n’a pas été sans soulever certaines interrogations au regard de la hiérarchie des normes.
La question première qui s’est rapidement posée a été de savoir si la constitution nationale conservait encore sa place au sommet de l’ordre juridique interne. Le Conseil d’Etat y a répondu très clairement par une décision d’assemblée de 1998 (« Sarran et Levacher ») en jugeant que la suprématie conférée par l’article 55 aux engagements internationaux, et en 1er lieu aux normes issues du droit européen, ne saurait s’imposer aux dispositions de nature constitutionnelle. Et cette interprétation en faveur de la suprématie absolue de la norme constitutionnelle sur toutes les autres normes applicables en droit interne a également été retenue, par la suite, par le conseil constitutionnel et la cour de cassation par des décisions rendues respectivement en 2004 (« Traité établissant une constitution pour l’Europe ») et en 2000 (« Fraisse »).
C’est pourquoi la circonstance que le Traité de Lisbonne ait, d’une part, prévu, dans le nouvel article 6 du Traité de l’Union européenne, l’adhésion de l’Union à la convention européenne des droits de l’homme et ait, d’autre part, définitivement consacré les droits fondamentaux garantis par cette même convention comme faisant partie intégrante du droit de l’UE ne devrait pas, a priori, bouleverser les modalités ni le contenu du contrôle exercé aujourd’hui par le juge français en ce qui concerne le respect, en droit interne, des libertés garanties par la CEDH.
Cette appréciation semble valoir également pour les effets à attendre de l’entrée en vigueur, avec valeur conventionnelle, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne que prévoit également le Traité de Lisbonne. Comme vous le savez, cette charte présente, en effet, un contenu globalement peu novateur, largement inspiré par celui de la CEDH. Et, là-encore, il convient de préciser que le juge administratif français a, sans attendre la signature du Traité de Lisbonne, pris l’habitude depuis longtemps, en tant que juge de droit commun chargé d’assurer le plein effet des normes communautaires en droit interne, d’appliquer les principes généraux du droit communautaire issus de la jurisprudence de la CJCE, principes auxquels il a d’ailleurs conféré une portée équivalente à celle des traités (2001 « Syndicat national de l’industrie pharmaceutique »). Or, ces principes généraux dégagés par la jurisprudence de la Cour de Luxembourg ont été, pour partie, imprégnés par le droit issu de la CEDH avant d’être ensuite eux-mêmes retranscrits dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
Est-ce à dire, pour autant, que l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne n’aura, en France, aucun effet notable sur la garantie des droits de l’homme et libertés fondamentales au sein de l’ordre juridique national ? Il est sans doute encore trop tôt pour le dire et je me garderai bien de me livrer devant vous à une affirmation aussi péremptoire, même si je sais que je peux compter sur votre discrétion … Il est, en tout cas, d’ores et déjà certain que les changements apportés par le Traité de Lisbonne que j’évoquais il y a un instant confortent la place du droit de l’UE en tant que garant des droits fondamentaux et libertés individuelles, aux côtés et, j’allais dire, au soutien du droit issu de la CEDH.
Dès lors, le juge administratif français est aujourd’hui, dans ce domaine, de plus en plus amené à composer avec ces trois sources du droit essentielles que constituent la Constitution nationale, la CEDH et le droit de l’UE.
A ce propos, je souhaiterais, à présent, évoquer brièvement quelques exemples jurisprudentiels récents qui témoignent de cette nécessité croissante, pour le juge administratif français, de combiner ces sources et de définir des règles d’articulation, en en tirant, le cas échéant, les conséquences qui s’imposent pour son office.
Le premier exemple que je souhaiterais vous soumettre est le suivant : dans une affaire de 2007 portant sur un acte réglementaire transposant directement les dispositions précises et inconditionnelles d’une directive communautaire, le Conseil d’Etat a vu la partie requérante soulever, à l’encontre du règlement attaqué, un moyen tiré de la méconnaissance d’une disposition constitutionnelle, en l’occurrence le principe d’égalité. Pour statuer sur ce litige et répondre, en particulier, à ce moyen, le juge administratif national s’est alors trouvé face à ce qui pouvait s’apparenter pour lui à un dilemme. D’un côté, l’absence de suprématie, que j’évoquais tout à l’heure, des engagements internationaux sur la norme constitutionnelle exigeait, normalement, que le juge national contrôle directement la conformité du règlement attaqué avec le principe constitutionnel d’égalité. Mais, dans le même temps, l’obligation constitutionnelle de transposition des directives qui découle de l’article 88-1 de la Constitution faisait, en principe, obstacle à ce qu’un tel contrôle s’exerce sur un acte réglementaire qui n’aurait été, comme en l’espèce, que la transposition mécanique d’une directive communautaire.
Pour surmonter cette contradiction et concilier ces deux exigences, le Conseil d’Etat a alors dû faire preuve de créativité et a défini, dans cette décision d’assemblée de 2007 « société Arcelor Atlantique et Lorraine », les modalités particulières du contrôle de constitutionnalité exercé sur les actes réglementaires de transposition en s’inspirant de la solution retenue trois ans auparavant par le conseil constitutionnel pour les lois de transposition et en se situant délibérément dans une logique de coopération avec la juridiction européenne.
La solution retenue a, en effet, été la suivante : à chaque fois qu’un moyen tiré de la méconnaissance d’une règle constitutionnelle est invoqué à l’encontre d’un acte réglementaire de transposition mécanique d’une directive, le juge administratif national doit, dans un premier temps, rechercher s’il existe une règle ou un principe général du droit communautaire équivalent qui garantit l’effectivité du respect de la règle constitutionnelle invoquée. Si tel est le cas, le juge administratif national va alors, en quelque sorte, transférer son contrôle sur le terrain du droit communautaire (le commissaire du gouvernement qui a conclu sur l’affaire a parlé d’une « translation »). Une fois effectué ce transfert, le juge administratif procèdera alors comme il le fait toujours quand il applique le droit communautaire : en l’absence de difficulté sérieuse, il écartera lui-même le moyen. Sinon, il saisira la CJUE d’une question préjudicielle. Dans le cas où le principe constitutionnel invoqué n’a pas d’équivalent en droit communautaire, ce qui est assez rare mais peut se produire, s’agissant par exemple du principe de laïcité ou de l’égalité d’accès aux emplois publics, le juge administratif examinera directement la constitutionnalité des dispositions réglementaires contestées en faisant abstraction de la nature particulière de l’acte attaqué.
Dans le prolongement de cette jurisprudence « société Arcelor » de 2007, le Conseil d’Etat a également eu à trancher, l’année suivante, une autre question relativement délicate relative à l’articulation entre droit communautaire et CEDH au regard des problèmes que peuvent poser leur imbrication croissante. Le litige portait, dans cette affaire, sur un acte réglementaire précisant les conditions d’application des dispositions d’une loi, elle-même prise pour assurer la transposition d’une directive communautaire. La question posée était alors, en l’espèce, de savoir si le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de la CEDH par cette loi et cette directive était ou non opérant à l’encontre de cet acte réglementaire, autrement dit si ce moyen pouvait être utilement invoqué. Dans cet arrêt de section de 2008 « Conseil national des barreaux », le Conseil d’Etat a répondu à cette question par l’affirmative. Il s’est fondé, pour cela, sur l’article 6 § 2 du Traité de l’UE ainsi que sur la jurisprudence de la CJUE en constatant qu’il en résultait que les droits fondamentaux garantis par la CEDH étaient protégés en tant que principes généraux du droit communautaire. Le Conseil d’Etat en a déduit qu’il appartient, dès lors, au juge administratif de rechercher si cette directive était compatible avec les droits garantis par la CEDH. Pour exercer ce contrôle, le juge administratif procèdera de la même manière que d’habitude : en l’absence de difficulté sérieuse, il écartera lui-même le moyen. Sinon, il saisira la CJUE d’une question préjudicielle.
Toujours dans le même ordre d’idée, mais en sortant des problèmes posés par la transposition du droit de l’Union européenne, je souhaiterais évoquer rapidement un dernier exemple se rapportant aux conséquences de la mise en place, en France, de la procédure d’exception d’inconstitutionnalité issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le nouvel article 61-1 introduit par cette réforme prévoit, en effet, désormais la saisine du conseil constitutionnel sur renvoi du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation lorsqu’une partie soutient, lors d’une instance en cours devant une juridiction ordinaire, qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.
Or, si cette nouvelle procédure, qui vient d’entrer en vigueur il y a moins d’un an, contribue, bien évidemment, au renforcement de l’effectivité de la garantie des droits et libertés fondamentales en droit interne en mettant un outil supplémentaire à la disposition du citoyen, celle-ci a rapidement soulevé un certain nombre d’interrogations, dont notamment celle de son articulation avec le contrôle de la compatibilité des lois avec les engagements internationaux ou européens de la France qui incombe aux juridictions administratives et judiciaires.
Ainsi, par une décision rendue en mai dernier, le Conseil constitutionnel a apporté un certain nombre de précisions à ce sujet. Le juge constitutionnel national a notamment estimé utile, dans cette décision, de dissiper tout malentendu et de clarifier la nature de cette nouvelle procédure en précisant, d’une part, que le moyen tiré du défaut de compatibilité d’une disposition législative aux engagements internationaux ou européens de la France ne pouvait être regardé comme un grief d’inconstitutionnalité et, d’autre part, que l’autorité qui s’attache aux décisions du Conseil constitutionnel ne limitait pas la compétence de ces mêmes juridictions administratives et judiciaires pour faire prévaloir ces engagements sur une disposition législative incompatible avec eux, et ce même lorsque cette disposition législative a été déclarée conforme avec la Constitution.
Mais surtout, le Conseil constitutionnel, prenant en compte la spécificité du droit de l’Union européenne, a bien précisé, dans cette même décision, que la nouvelle procédure de question prioritaire de constitutionnalité ne faisait pas obstacle à ce que le juge national, saisi d’un litige dans lequel est invoquée l’incompatibilité d’une loi avec le droit de l’Union européenne, fasse, à tout moment, ce qui est nécessaire pour empêcher que des dispositions législatives qui feraient obstacle à la pleine efficacité des normes de l’Union soient appliquées dans ce litige. Le Conseil d’Etat en alors tiré les conséquences en jugeant, quelques jours plus tard, à son tour, dans une décision « Rujovic », que la procédure de question prioritaire de constitutionnalité ne faisait pas obstacle à ce que le juge administratif, qui est juge de droit commun de l’application du droit de l’Union européenne, en assure l’effectivité, soit en l’absence de question prioritaire de constitutionnalité, soit au terme de la procédure d’examen d’une telle question, soit à tout moment de cette procédure, en cas d’urgence, pour faire cesser immédiatement tout effet éventuel de la loi contraire au droit de l’Union. Dans cette même décision, le Conseil d’Etat précise également que le juge administratif dispose de la faculté de poser à tout instant une question préjudicielle à la CJCE.
Au terme de cette brève analyse et pour conclure, je dirais que les évolutions récentes que je viens d’évoquer rapidement doivent permettre, indépendamment des questions d’articulation et d’organisation qu’elles soulèvent, un réel approfondissement de la garantie des droits et libertés fondamentales au sein des Etats membres de l’Union européenne et notamment en France. Au-delà du nécessaire dialogue entre juridictions nationales et supranationales dont on a vu qu’il est désormais bien établi, le Traité de Lisbonne, en achevant d’inscrire la CEDH dans le patrimoine commun des Etats membres et en rendant opposable la Charte des droits fondamentaux, devrait, en particulier, susciter un dialogue horizontal croissant entre juridictions nationales, lesquelles auront de plus en plus vocation à appliquer, via le droit de l’UE, des règles et principes communs dans le domaine des libertés et droits fondamentaux. Une telle évolution ne rend, dès lors, que plus précieux les moments d’échanges informels entre juges nationaux tels que celui auquel nous participons aujourd’hui et je forme personnellement le vœu que notre association puisse continuer à organiser pendant encore longtemps des rencontres aussi enrichissantes et profitables que celles que nous avons connues jusqu’à présent.
Permettez-moi, enfin, pour terminer, de citer une phrase de l’un des grands noms du contentieux administratif en France au cours de ces dernières décennies, en l’occurrence le Président Genevois. Dans ses conclusions sur une affaire de 1978 demeurée célèbre à la fois parce qu’elle opposait le ministre de l’intérieur de l’époque à l’un des principaux leaders de mai 68 mais surtout parce qu’elle posait la question délicate de l’effet et de l’opposabilité des directives communautaires en droit interne, le président Genevois, qui était alors commissaire du gouvernement au Conseil d’Etat, avait en effet prononcé une phrase qui avait marqué les esprits et qui conserve, encore aujourd’hui, tout son sens, en disant ceci : « A l’échelon de la communauté européenne, il ne doit y avoir ni gouvernement des juges, ni guerre des juges. Il doit y avoir place pour le dialogue des juges ».