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Relazioni

Relazione tedesca – Torino 16/10/2015

Der Amtsermittlungsgrundsatz

im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

  • eine Frage des „Fingerspitzengefühls im Einzelfall“ –

1.

Einleitung

Cari colleghi,

Chèrs collègues,

Liebe Kolleginnen und Kollegen!

Vor fast 35 Jahren saß ich – das erste und letzte Mal – im Zimmer des damaligen Präsidenten des Oberverwaltungs-gerichts in Münster und war ziemlich nervös. Ich hatte mich um eine Stelle in der Verwaltungsgerichtsbarkeit beworben, übrigens auch um eine Stelle in der Zivilgerichtsbarkeit. Der Präsident fragte mich, was mir denn lieber sei, in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu arbeiten oder in der Zivilgerichtsbarkeit. Ich erklärte, ich hätte immer schon mehr Interesse am Verwaltungsrecht gehabt als am Zivilrecht. Aber die Aussage langweilte ihn. Das hatte er an diesem Tag wohl schon zu oft gehört. Ich habe dann erklärt, dass es mir darum gehe, der Wahrheit auf den Grund zu gehen. Ich wolle lieber über den Sachverhalt so entscheiden, wie er wirklich war und ist, auch wenn der Kläger nicht in der Lage ist, sein Anliegen vernünftig zu schildern, oder das nicht will. Ich wolle im öffentlichen Interesse notfalls auch selbst aktiv werden dürfen, erklärte ich.

Wie Sie wissen bin ich Verwaltungsrichter geworden. Ob meine Erklärung den Präsidenten überzeugt hat, weiß ich nicht. Ich habe natürlich nicht gefragt. Jedenfalls erinnerte ich mich aus Anlass dieser Tagung an diese Aussage.

Ich freue mich, Ihnen – damit spreche ich unsere italienischen und französischen Freunde an – erklären zu dürfen, wie wir den Amtsermittlungsgrundsatz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren verstehen.

2.

Die Unterschiede zu anderen Gerichtsbarkeiten

 

Der Amtsermittlungsgrundsatz gilt nicht in allen Gerichtszweigen. Er gilt insbesondere nicht in der Zivilgerichtsbarkeit. Dort ist der aus dem römischen Recht fortgeltende Grundsatz „Da mihi factum, dabo tibi ius“ anzuwenden. Diese Rechtsregel bedeutet: „Trag mir die Tatsache vor, ich werde dir sagen, was das Recht ist“. Im Zivilprozess ist es die Pflicht einer Partei, vor Gericht den Sachverhalt darzustellen. Tatsachen, die von den Parteien nicht vorgetragen werden, braucht das Gericht seiner Entscheidung nicht zugrunde zu legen. Wir nennen dieses Prinzip „Beibringungsgrundsatz“. Deswegen ist es dem Zivilgericht verboten, von Amts wegen über Tatsachen Beweis zu erheben, die zwischen den Parteien nicht umstritten sind oder von ihnen unvollständig vorgetragen werden. Nur wenn eine entscheidende Sachverhaltsfrage umstritten ist, darf und muss das Zivilgericht darüber Beweis erheben.

 

3.

Die Rechtfertigung für den Amtsermittlungsgrundsatz

 

Dafür, dass im Verwaltungsprozess der Amtsermittlungs-grundsatz gilt, gibt es gute Gründe. Ich will nur die wichtigsten nennen:

 

 

3.1

Das Machtverhältnis Bürger – Staat

Im Verwaltungsprozess handeln wir auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Es geht um die Beziehung zwischen dem Staat und einem  ihm unterworfenen Bürger. Ob die Verwaltung richtig gehandelt hat, als sie in die Rechte eines Bürgers eingriff oder ihm seinen geltend gemachten Anspruch verweigerte, hat wegen des Spannungsverhältnisses zwischen Staat und Bürger eine besondere Bedeutung. Das ist anders als ein Streit zwischen privaten Parteien des Zivilprozesses, in dem es etwa um den Mangel an einem gekauften Auto geht oder um einen Anspruch auf eine Erbschaft. Die Erfahrung zeigt, dass die Wirkung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen oft weit über den Einzelfall hinaus geht.

3.2

Die Kontrolle der öffentlichen Verwaltung

 

Die Verwaltungen sind dem Gemeinwohl verpflichtet und die Verwaltungsgerichte haben die Aufgabe, sie hierbei zu kontrollieren. Es besteht deshalb ein besonderes öffentliches Interesse an der sachlichen Richtigkeit der Entscheidung. Hierfür ist  Voraussetzung – und das ist der wichtigste Maßstab für eine Entscheidung auf der Grundlage der Verwaltungsgerichtsordnung überhaupt –, dass das Gericht sich eine richterliche Überzeugung bilden kann. Dies setzt eine Erforschung des Sachverhalts voraus. Diese darf nicht aufhören, wo ein rechtlich Unerfahrener den Sachverhalt unvollständig vorträgt oder die Parteien sich über einen unzutreffenden Sachverhalt einig sind. Vielmehr darf und muss das Gericht darüber hinausgehen und nach der „wirklichen Wahrheit“ suchen.

 

 

4.

Die Amtsermittlung

4.1.

Der Gegenstand der Amtsermittlung

 

Der Amtsermittlungsgrundsatz bezieht sich auf Tatsachen, die aus der Sicht des Gerichts für die Entscheidung des Rechtsstreit von Ausschlag gebender Bedeutung sind.

 

 

4.1.1

Bezug: Tatsachen, nicht Rechtsfragen

Der Amtsermittlungsgrundsatz bezieht sich nur auf Tatsachen, nicht auf Rechtsfragen. Denn in Bezug auf Rechtsfragen ist das Gericht ohnehin zur Erforschung verpflichtet, ohne dass es dieses Grundsatzes bedürfte. Das gilt auch für die Feststellung ausländischen Rechts, was manchmal nicht einfach – aber sehr lehrreich – ist. Auch die Einschränkungen in der Amtsermittlungspflicht, auf die ich später zu sprechen kommen werde, beziehen sich logischerweise nicht auf Feststellung von rechtlichen Gegebenheiten, sondern nur auf tatsächliche.

4.1.2

Bezug: für die Entscheidung relevante Tatsachen

Manche Details in den Akten sind interessant zu lesen. Aber natürlich bestehen keine Pflicht und auch nicht das Recht, allen Details nachzugehen, die dem Gericht unklar ist. Die Amtsermittlungspflicht gilt nur für Sachverhaltsfragen, die sich auf Begriffe des Gesetzes beziehen, auf Tatbestandsmerkmale. Und es muss für die Frage des Erfolges oder Nichterfolges des Klagebegehrens darauf ankommen, wie der Sachverhalt hinsichtlich dieser Tatbestandsmerkmale gestaltet ist oder war.

4.1.3

Bezug: Rechtsansicht des Gericht

Dabei ist derjenige Sachverhalt maßgeblich, der aus der Sicht des Gerichts für die Entscheidung des Rechtsstreits bedeutsam ist. Es kommt auf den Rechtsstandpunkt des Gerichts an, nicht eines Prozessbeteiligten.[1] Diese Aussage ist nicht unproblematisch. Denn der Rechtsstandpunkt des Gerichts kann sich im Laufe des Verfahrens ändern. Das kann zum Beispiel dadurch geschehen, dass ein anderer Richter zuständig wird oder die Zusammensetzung des Gremiums sich ändert oder einfach der Richter seine Meinung zu einer Rechtsfrage ändert – das ist sein gutes Recht.

4.1.4

Problem: Rechtsfrage + Tatsachenfrage

Aber wie geht das Gericht vor, wenn zum einen eine Sachverhaltsfrage unklar ist und zum anderen eine schwierige Rechtsfrage zu beantworten ist? Im Grundsatz wird man sagen müssen, dass eine Pflicht – und auch ein Recht – zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen nicht bestehen, solange eine Rechtsfrage, die den Streit entscheiden kann, noch nicht beantwortet ist.

Auf weitere Details dieser schwierigen, aber auch sehr spannenden Fragen will ich jetzt nicht eingehen.

4.2.

Der Anlass für die Erforschung des Sachverhalts

Nach dem Amtsermittlungsgrundsatz haben die Tatsachengerichte – auch unabhängig von Beweisanträgen der Beteiligten – den entscheidungserheblichen Sachverhalt aufzuklären.[2]

 

 

4.2.1

unzureichende Darstellung des Sachverhalts

Die Pflicht zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen besteht, wenn der Kläger und der Beklagte den Sachverhalt in einem  maßgeblichen Punkt unzureichend schildern. Dann muss das Gericht Anstrengungen unternehmen, die Geschehnisse von sich aus aufzuklären.

4.2.2

widersprüchliche Schilderung des Sachverhalts

Die Pflicht besteht auch dann, wenn der Kläger und der Beklagte den Sachverhalt zwar ausführlich, aber unterschiedlich darstellen.

 

 

4.2.3

zweifelhafte Schilderung des Sachverhalts

Die Pflicht besteht schließlich auch dann, wenn der Kläger und der Beklagte den Sachverhalt zwar ausführlich und übereinstimmend darstellen, das Gericht aber nicht davon überzeugt ist, dass dies der Wahrheit entspricht.

 

4.3.

Die „Tiefe“ der Amtsermittlung

Das Gericht muss von sich aus den Sachverhalt soweit erforschen, bis es sich eine richterliche Überzeugung bilden kann.

 

 

4.3.1

Erschöpfende Aufklärung des Sachverhalts

Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht sagen es so:

Das Gericht muss

  • alle vernünftigerweise zur Verfügung stehenden Möglichkeiten einer Aufklärung des maßgeblichen Sachverhalts ausschöpfen,
  • die geeignet sein können, die für die Entscheidung erforderliche Überzeugung des Gerichts zu begründen.[3]

Ist der Sachverhalt aus der Sicht des Gerichts aufgeklärt, soweit es für die Rechtsansicht des Gerichts darauf ankommt, endet die Amtsermittlungspflicht. Die Gerichte sind nicht verpflichtet, jeder theoretisch denkbaren Sachverhaltsvariante nachzugehen. Für eine weitergehende Untersuchung besteht nur Anlass, wenn anhand des Akteninhalts und des Gangs der mündlichen Verhandlung Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Sachverhalt in einer bestimmten Richtung noch aufklärungsbedürftig ist.[4]

 

 

4.3.2

„Spekulationen“ sind nicht relevant

Drängt sich dem Tatsachengericht eine weitere Aufklärung nicht auf, so braucht es auch Vermutungen eines Beteiligten nicht weiter nachzugehen.[5] Es braucht auch nicht von sich aus Nachforschungen darüber einzutreten, ob vielleicht irgendein bisher nicht entdeckter Umstand auf die Rechtmäßigkeit des zu beurteilenden Verwaltungshandels von Einfluss sein könnte.[6]

 

 

4.3.3

weiteres Gutachten?

Die Einholung eines weiteren Gutachten oder Obergutachtens steht im Ermessen des Tatrichters. Die Pflicht hierzu besteht nur dann, wenn das dem Richter vorliegende Gutachten unklar, unvollständig und widerspruchsvoll ist, also auch für den nicht sachkundigen erkennbare Mängel aufweist. Allerdings kann bei schwierigen und umstrittenen Fragen die Einholung eines weiteren Gutachtens geboten sein.[7]

 

 

4.3.4

Die Beweislast

Erst dann, wenn das Gericht auf der Grundlage seiner Ansicht erforderlichen und alle tatsächlich in Betracht kommenden Aufklärungsmöglichkeiten erschöpft hat und entscheidungserhebliche Tatsachen sich dennoch nicht aufklären ließen, ist eine Entscheidung nach der materiellen Beweislast zu treffen.[8]

 

 

5.

Die Ausnahmen / Einschränkungen

Wenn Juristen Grundsätze aufstellen, dann finden sich meistens sofort auch Einschränkungen. So ist es auch hier:

 

 

5.1.

Die natürlichen Grenzen

Selbstverständlich endet die Pflicht des Gerichts zur Ermittlung des Sachverhalts dort, wo die Ermittlung an ihre natürlichen Grenzen stößt. Was objektiv nicht aufgeklärt werden kann, insbesondere nicht mehr aufgeklärt werden kann, dem braucht das Gericht nicht nachzugehen. So ist es zum Beispiel, wenn Urkunden nicht auffindbar sind oder keine Zeugen für einen Vorgang greifbar sind. Dann ist eine Entscheidung nach der materiellen Beweislast zu treffen.

 

 

 

5.2.

Die gesetzlichen Einschränkungen

Die Amtsermittlungspflicht endet auch dort, wo das Gesetz die Grenze setzt.

So ist es beispielsweise bei einer baurechtlichen, immissionsrechtlichen oder auch atomrechtlichen Teilgenehmigung. Mit jeder solchen Teilgenehmigung ist ein positives Urteil über einen Sachverhalt verbunden. In einem nachfolgenden Genehmigungs-verfahren dürfen hierüber keine Ermittlungen von Amts wegen erfolgen.

Ein anderes Beispiel: Weigert sich ein Kraftfahrer, bei der Aufklärung von Bedenken gegen seine Eignung als Kraftfahrzeugführer mitzuwirken, so kann die Verwaltungsbehörde aus diesem Verhalten schließen, dass der Kraftfahrer einen seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausschließenden Mangel verbergen will. Deswegen ist die Entziehung der Fahrerlaubnis berechtigt, ohne dass es einer weiteren Aufklärung, insbesondere der Einholung von Gutachten, bedarf.[9]

 

5.3.

Der Vorrang der Beurteilung durch die Verwaltung

 

In einigen Rechtsgebieten ist ein Vorrang der Beurteilung durch die Verwaltung anerkannt.

 

 

5.3.1.

Die Beurteilungen im Prüfungsrecht

Das gilt zum Beispiel im Prüfungsrecht. Die Bewertung eines zuständigen Prüfers über eine Prüfungsleistung hat das Gericht hinzunehmen. Sofern alle Bedingungen für ein ordnungsgemäßes Prüfungsverfahren eingehalten sind, hat das Gericht nicht das Recht, eine eigene Bewertung vorzunehmen.[10]

Allerdings bezieht dieser Vorrang sich nur auf die Bewertung von Leistungen. Auf die Tatsachen, die dieser Bewertung zugrundeliegen, kann sich der Amtsermittlungsgrundsatz beziehen. Hier muss eine genaue Grenze gezogen werden. Sicher ist es noch möglich, mittels einer Beweisaufnahme zu klären, ob der Saum eines Kleides gerade oder schräg genäht worden ist. Ob aber wirklich die Speise, die ein Koch zubereitet hat, um die Prüfung zum Küchenmeister zu bestehen, schlecht geschmeckt hat, ist eine Bewertung, über die keine Beweisaufnahme zulässig ist. Eine Amtsermittlung, etwa durch Vernehmung von Zeugen, die die Speise ebenfalls probiert haben, ist ausgeschlossen.

 

5.3.2.

Prognose-Entscheidungen und Risikobewertungen

Prognose-Entscheidungen und Risikobewertungen gehören zur Kompetenz der Verwaltung. Sie sind der Entscheidungsbefugnis der Gerichte entzogen und deshalb auch deren Sachverhaltsermittlung und schließlich auch der Amtsermittlungspflicht.[11]

5.3.3.

Einschätzungen im Naturschutzrecht

 

Schließlich gilt in manchen Rechtsgebieten ein Grundsatz, den wir „Einschätzungsprärogative“ (Hinweis für die Dolmetscher/innen: Dieser Begriff braucht hier nicht übersetzt zu werden, sondern es kann der deutsche Begriff – im Original – genannt werden.) nennen. Er gilt insbesondere im Naturschutzrecht. Dort kommt es immer wieder darauf an, ob durch eine Maßnahme eine „erhebliche Störung“ einer Tierart vorliegt. Das kann zum Beispiel durch den Bau einer Straße oder die Errichtung von Windkraftanlagen geschehen. Für diese Beurteilung sind ökologische Bewertungen erforderlich. Rechtsnormen hierzu existieren kaum. Und der Erkenntnisstand in der ökologischen Wissenschaft und Praxis ist noch nicht so weit entwickelt, dass die Gerichte ohne Weiteres Antworten finden können. Wenn und solange selbst die ökologische Wissenschaft keine eindeutigen Erkenntnisse liefern kann, haben die Gerichte nicht die Befugnis, eine naturschutzfachliche Einschätzung der Behörde als „falsch” und „nicht rechtens” zu beanstanden. Die Einschätzung ist vom Gericht hinzunehmen, sofern sie im konkreten Einzelfall nach den Grundsätzen des Naturschutzes vertretbar ist.[12]

5.4.

Die Unzumutbarkeit

Die Pflicht zu Sachverhaltsaufklärung findet eine weitere Grenze in der Unzumutbarkeit.

5.4.1.

Das Prozessverhalten der Beteiligten

Eine Unzumutbarkeit kann sich insbesondere aus dem Prozessverhalten der Beteiligten ergeben.

 

5.4.1.1

Die Mitwirkungspflicht der Beteiligten

Allgemein gilt: Trotz des Amtsermittlungsgrundsatzes hat jeder Prozessbeteiligte im Rahmen seiner Möglichkeiten den Prozessstoff umfassend vorzutragen, also auch bei der Sachverhaltsaufklärung mitzuwirken. Das gilt insbesondere für Ereignisse, die in seine Sphäre fallen, z.B. hinsichtlich des persönlichen Verfolgungsschicksals eines Asylbewerbers. Kommt ein Prozessbeteiligter dieser Pflicht nicht nach, obwohl es ihm ohne weiteres möglich und zumutbar wäre, hat dies „als Reflex“ eine Verringerung der Aufklärungspflicht des Gerichts zur Folge.[13]

Das Gericht kann zum Beispiel unbeachtet lassen:

– Tatsachen, die nur der Beteiligte kennt, aber nicht nennt,

– Zeugen, deren Anschrift nur der Beteiligte kennt oder die er ohne Schwierigkeiten herausfinden kann, aber nicht nennt,

– Urkunden, die nur der Beteiligte in Händen hält, aber nicht herausgibt.

Das Gericht braucht diesen Fragen nicht weiter nachzugehen und es darf aus der fehlenden Mitwirkung des Beteiligten für seine richterliche Überzeugung Schlüsse zu ziehen.

Ein Beispiel: Jemand betreibt mitten in einem Wohngebiet eine sehr laute Schreinerei. Nachbarn beschweren sich über den großen Lärm. Die Behörde verbietet die Fortsetzung des Betriebes. Der Schreiner klagt dagegen. Er behauptet, für die Nutzung des Gebäudes als Schreinerei habe er eine Genehmigung. In den Akten der Behörde findet sich aber keine Genehmigung. Der Kläger bleibt bei seiner Behauptung, ist aber nicht bereit, diese angebliche Genehmigung vorzulegen. Das Gericht braucht keine weiteren Anstrengungen zur Aufklärung der Frage der Genehmigung zu unternehmen. Es wird davon ausgehen, dass es keine gibt.

5.4.1.2

Die besondere Pflicht bei anwaltlicher Vertretung

Die Rechtsprechung ist besonders streng, wenn für einen Beteiligten ein Rechtsanwalt auftritt: Sie betont immer wieder, dass ein Tatsachengericht seine Aufklärungspflicht grundsätzlich dann nicht verletzt, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine anwaltlich vertretene Partei nicht beantragt hat.[14] Denn das Gericht darf in der Regel davon ausgehen, dass die Partei zumindest alle diejenigen Beweismöglichkeiten substantiiert aufzeigt, die in ihren Erkenntnisbereich fallen. Der Richter muss, wenn kein Beweisantrag gestellt wird und auch keine Beweisanregungen erfolgen, nur dann von Amts wegen Beweis erheben, wenn sich ihm ein solches Vorgehen gleichwohl aufdrängen musste.[15]

 

 

5.4.2.

Einschränkung wegen des Aufwandes?

Wird der Amtsermittlungsgrundsatz eingeschränkt durch den personellen, sachlichen oder finanziellen Aufwand, den die Sachverhaltsaufklärung mit sich bringen würde? Dabei müssen die Gerichte sehr zurückhaltend sein! Hierzu zwei Beispiele aus der Rechtsprechung:

  • Das Oberverwaltungsgericht in Münster hat eine Beweisaufnahme mit der Begründung abgelehnt, die Durchführung der Beweisaufnahme würde die Grenzen der Zumutbarkeit sprengen – es ging um die vom Kläger beantragte Vernehmung von 20.000 türkischen Asylbewerbern. Das war rechtmäßig.
  • In einem anderen Fall hatte ein Gericht ein Gutachten durch einen Sachverständigen nicht eingeholt, weil es um einen Streitwert von nur etwa 210 Euro ging; denn das sei „höchst unökonomisch“. Das war nicht zulässig.

Zwar ging es in beiden Fällen um die Ablehnung eines Beweisantrages eines Klägers. Der Maßstab für die Beweisaufnahme wegen eines Beweisantrags eines Prozessbeteiligten und der Maßstab für die Beweisaufnahme von Amts wegen sind jedoch derselbe.

5.5.

„schon bewiesen“

Natürlich stellt es keinen vernünftigen Grund dar, den Sachverhalt nicht von Amts wegen zu ermitteln, weil das Gericht bereits vom Gegenteil überzeugt ist. Das wäre eine unzulässige vorweggenommene Beweiswürdigung.

 

 

5.5.1

Die Vorwegnahme der Beweiswürdigung ist unzulässig

 

Auch wenn ein Gericht glaubt sicher zu wissen, dass die Beweisaufnahme ein bestimmtes Ergebnis haben wird, ist die Tatsache damit noch nicht bewiesen – jedenfalls nicht, solange das Gegenteil noch theoretisch möglich ist. Einer Aussage von vorneherein jeden Beweiswert abzusprechen, ist unzulässig. Auch die bloße Unwahrscheinlichkeit einer behaupteten Tatsache rechtfertigt es nicht, eine Beweisaufnahme zu unterlassen, deren negatives Ergebnis nur unwahrscheinlich war, aber nicht mit Sicherheit vorausgesehen werden konnte.[16]

5.5.2

Die eigene Sachkunde des Gerichts

Eine andere Frage ist allerdings, ob das Gericht selbst die erforderliche Sachkunde hat. Dann ist die Tatsache „gerichtsbekannt“ und braucht nicht erst durch eine Beweisaufnahme geklärt zu werden. Das Gericht kann grundsätzlich nach eigenem Ermessen beurteilen, ob es selbst die erforderliche Sachkunde hat, um eine umstrittene Sachverhaltsfrage zu beantworten. Es verletzt aber das Verfahrensrecht, wenn es die Grenze der ihm zur Verfügung stehenden Sachkunde überschreitet.[17]

 

 

5.6.

keine „ungefragte“ Fehlersuche

Schließlich möchte ich einen Grundsatz hervorheben, den das Bundesverwaltungsgericht schon vor vielen Jahren betont hat. Diesen Rechtssatz kennt eigentlich jeder deutsche Verwaltungsrichter. Die deutschen Kollegen haben vielleicht schon seit 20 Minuten auf diesen Lehrsatz gewartet. Es ist das Verbot, „ungefragt“ auf die Suche nach Fehlern im Verhalten der Verwaltung zu gehen. In welchem Umfang es befolgt wird, ist äußerst unterschiedlich und hängt von der jeweiligen Richterpersönlichkeit ab.

Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Jahr 1977 zur Frage der Überprüfung von ganz alten Bebauungsplänen gesagt:

Gerichte dürften nicht „ohne Not“ solche Pläne für ungültig erklären mit der Begründung, sie seien verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Wenn die Verwaltungsgerichte ihre Sachaufklärungspflicht zum Anlass nähmen, gleichsam „ungefragt“ in eine Suche nach Fehlern in der Vorgeschichte und Entstehungsgeschichte des Bebauungsplans einzutreten, wäre das verfehlt.[18]

Später, im Jahr 2002, hat das Gericht ausgeführt: Mit der -von mir gerade wiedergegebenen- Mahnung sollte nicht die rechtliche Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes in Frage gestellt werden. Man habe darauf hinweisen wollen, dass eine sachgerechte Handhabung dieses Grundsatzes zu erfolgen habe. Wörtlich: „Was im Einzelfall sachgerecht ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein gültig festlegen; denn es handelt sich dabei letztlich um ein Problem der richtigen Balance zwischen Exekutive und Judikative. Im Vordergrund der Überlegungen des Gerichts sollte daher stets der Rechtsschutzgedanke stehen: Eine „ungefragte“ Fehlersuche, die das eigentliche Rechtsschutzbegehren des Klägers oder Antragstellers aus dem Auge verliert, ist im Zweifel auch nicht sachgerecht.“ … „Die Handhabung der richterlichen Fehlersuche wird stets eine Frage des Fingerspitzengefühls im Einzelfall sein.“[19]

 

6.

Die Mittel der Amtsermittlung

Zu den Mitteln, die im Rahmen der Amtsermittlung Bedeutung haben, gehört alles, was in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Frage kommt. Das sind zu allererst die Akten der Behörde. Dass diese bei der Aufklärung des Sachverhalts zu Rate gezogen werden müssen, ist selbstverständlich.

Beweismittel sind:

  • der Beweis durch Vorlage einer Urkunde,
  • der Beweis durch Augenschein,
  • der Beweis durch das Gutachten eines Sachverständigen,
  • der Zeugenbeweis und
  • unter Umständen auch der Beweis durch Partei-vernehmung.

7.

Die Folgen der Verletzung der Amtsermittlungspflicht

Unterlässt das Gericht eine sachlich mögliche und von der Sache her notwendige weitere Aufklärung, so verletzt es seine Amtsermittlungspflicht. Das bedeutet grundsätzlich einen wesentlichen Verfahrensfehler.

 

 

8.

Resümee und Schluss

Liebe Kolleginnen und Kollegen,

ich habe versucht, Ihnen das Verständnis der deutschen Rechtswissenschaft über den Amtsermittlungsgrundsatz in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu erläutern.

Ich habe, falls mein Computer sich nicht verzählt hat, bis hierher insgesamt 2.511 Wörter über die Amtsermittlungspflicht gesprochen. Mehr als die Hälfte davon, nämlich 1.386, betrafen die Grenzen und Einschränkungen dieser Pflicht. Bitte ziehen Sie daraus nicht die falschen Schlüsse! In unserer täglichen Arbeit steht die Pflicht zur Amtsermittlung im Vordergrund und nicht deren Einschränkung.

Aber bitte bedenken Sie: Es ist einfach, die theoretischen Ansätze in Lehrbüchern und Kommentaren zu schreiben und hohe Anforderungen zu stellen. Es ist nicht erstaunlich, dass die „reinen Wissenschaftler“ eine sehr weite Auffassung von der Amtsermittlungspflicht haben. Gerichte haben aber auch die Pflicht, Verfahren zügig und nachvollziehbar zu entscheiden. Und sie müssen manchmal die Kläger vor sich selbst und hohen Kosten schützen. Deshalb sieht die Praxis im Gerichtssaal manchmal etwas anders aus.

Das ist eben eine Frage des „Fingerspitzengefühls im Einzelfall“.

Je vous remercie pour votre attention!

Mille grazie per la vostra attenzione!

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit!

[1] BVerwG, Beschlüsse vom 05.07.1983 – 7 B 135/82 – und 06.08.1996 – 6 B 17/96

[2] BVerwG, Beschluss vom 30.06.2015 – 3 B 47/14 -,

[3] BVerwG, Urteil vom 28.07.2011 – 2 C 28/10 –

[4] BVerwG, Beschluss vom 22.01.2015 – 5 PB 5/14 –

[5] BVerwG 17.04.1975 – BVerwG VI B 83/74

[6] BVerwG, Beschluss vom 28.08.1980 – 4 B 88/80 –

[7] BVerwG, Beschluss vom 23.06.1975 – 7 B 54.75 –

[8] BVerwG, Urteil vom 10.11.1988 – 3 C 19/87 –

[9] BVerwG, Beschluss vom 30.11.1976 – BVerwG VII B 103.76 -; vgl. § 11 Abs. 8 Fahrerlaubnis-VO

[10] BVerwG, Beschluss vom 21.02.1980 – BVerwG 2 B 95.78 –

[11] BVerwG, Urteil vom 19.12.1985 – 7 C 65/82 –

[12] BVerwG, Urteil vom 09.07.2088 – 9 A 14/07 –

[13] BVerwG, Beschluss vom 23.10.1979 – BVerwG, 7 B 168.79 -: „Die gerichtliche Aufklärungspflicht findet dort ihre Grenze, wo die Beteiligten ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachkommen.“; BVerwG, Beschluss vom 30.07.1976 – BVerwG IV A 1.75 – Leitsatz: „Für eine gerichtliche Sachaufklärung ist kein Raum, wenn die Beteiligten trotz entsprechender Aufforderung unterlassen, den Sachverhalt, aus dem sie die ihnen günstigen Rechtsfolgen herleiten wollen, vollständig darzulegen“.

[14] z.B. BVerwG, Beschluss vom 23.01.2001 – 6 B 35/00 –

[15] BVerwG, Beschluss vom 06.12.1976 – VI C 53.76; BVerwG, Beschluss vom 30.06.2015 – 3 B 47/14 -, Leitsatz: „Der Untersuchungsgrundsatz gebietet dem Tatsachengericht, von sich aus den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln und die hierzu erforderliche Sachverhaltsaufklärung zu betreiben. Wird – wie hier – in der mündlichen Verhandlung kein Beweisantrag gestellt, so ist der Untersuchungsgrundsatz nur verletzt, wenn sich auf der Grundlage der materiell-rechtlichen Sicht des Tatsachengerichts eine weitere Aufklärung aufdrängen musste.“

[16] BVerwG Urteil vom 18.01.1979 – V C 68.75 –

[17] BVerwG, Beschluss vom 30.06.2015 – 3 B 47/14 -: „Stützt sich das Gericht auf eigene Sachkunde, verletzt es seine Aufklärungspflicht nur dann, wenn es eine ihm unmöglich zur Verfügung stehende Sachkunde in Anspruch nimmt oder sich in einer Frage für sachkundig hält, in der seine Sachkunde ernstlich zweifelhaft ist, ohne darzulegen, dass ihm das erforderliche Wissen in genügendem Maße zur Verfügung steht, oder wenn die Entscheidungsgründe sonst auf eine mangelnde Sachkunde schließen lassen (so auch: BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juli 2014 – 6 B 50.13 – und vom 9. Oktober 2014 – 2 B 60.14 -).

[18] BVerwG, Urteil vom 07.09.1977 – BVerwG 4 C 7.77 –

[19] BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 – 9 CN 1/01 –

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Relazione francese del dott. Dubois-Verdier – Torino 16/10/2015

L’istruttoria nel processo amministrativo e l’accesso al fatto da parte del giudice.

L’INSTRUCTION DANS LA PROCEDURE JURIDICTIONNELLE ADMINISTRATIVE ET L’ACCES DU JUGE AUX FAITS

Par Jean-Michel DUBOIS-VERDIER

Président de tribunal administratif honoraire

 

INTRODUCTION

Care colleghe e cari colleghi,

Liebe Kolleginnen und Kollegen,

Chères (chers) collègues,

 

 

Raymond Odent, l’une des grandes figures du contentieux administratif en France, parlait, dans son célèbre cours, de l’instruction comme un « processus qui est en grande partie actionné par le juge lui-même»[1]. Une telle approche met bien en avant le rôle fondamental du juge administratif dans l’instruction.

 

Initialement, c’est le Conseil d’Etat français lui-même, dans sa jurisprudence, qui a fixé les règles gouvernant l’instruction. Ce n’est pas étonnant si l’on songe que l’ensemble du droit administratif français a été à l’origine une création « prétorienne », c’est-à-dire une création du juge. Et concernant l’accès du juge aux faits, comment ne pas évoquer deux grands arrêts du Conseil d’Etat, que tous les étudiants en droit connaissent en France, les arrêts Gomel (1914) et Camino (14 janvier 1916), par lesquels le Conseil d’Etat s’est reconnu le pouvoir de contrôler la qualification des faits puis la matérialité des faits. Mais en ce qui concerne les pouvoirs d’instruction, c’est l’arrêt Barel, du 28 mai 1954, qui est l’arrêt fondateur[2]. Dans cette affaire, le Conseil précise les pouvoirs d’instruction du juge administratif. Les requérants se prévalaient à l’appui de leurs allégations de présomptions sérieuses, à savoir que leurs candidatures à la prestigieuse E.N.A. (Ecole Nationale d’Administration) avaient été écartées uniquement en raison de leurs opinions politiques, et plus précisément de leur appartenance au parti communiste, mais sans apporter aucune preuve. Le Conseil d’Etat a alors exigé de l’administration qu’elle produisît tous documents permettant d’établir la conviction du juge et notamment des dossiers sur la candidature de chacun des requérants. L’administration refusa de déférer à cette demande. La Haute Assemblée en déduisit que les allégations des requérants, selon laquelle ils avaient été écartés en raison de leurs seules opinions politiques, devait être regardées comme établies.

Dans cet arrêt Barel, le Conseil d’Etat français proclame, par voie jurisprudentielle, que la procédure devant les juridictions administratives et plus particulièrement la procédure d’instruction est une procédure inquisitoire, c’est-à-dire qu’elle donne l’essentiel du pouvoir d’instruction au juge, contrairement à la procédure civile, qui est de type accusatoire, c’est-à-dire à l’initiative des parties au litige, et semblablement au contraire à la procédure pénale française, qu’on dira traditionnellement de type inquisitorial.

Toutefois, le droit administratif français a fortement évolué depuis l’arrêt Barel (1954). Il est devenu beaucoup moins jurisprudentiel : il a connu un important processus de codification, c’est-à-dire que les lois et règlements  se sont multipliés et ont été regroupés et systématisés dans des codes qui constituent désormais le fondement du droit applicable. C’est ainsi qu’en 1987, un code est venu régler l’activité contentieuse des juridictions administratives françaises, qui a pris le nom en 2001 de « code de justice administrative »[3]. Tout une partie de ce code de justice administrative est consacré à la procédure d’instruction. [4]

L’avantage de la codification est indéniable : le juge a désormais à sa disposition de nombreux moyens d’instruction, dont le justiciable et l’administration peuvent prendre facilement connaissance. Mais la codification, en définissant des procédures strictes, enserre aussi le juge dans des contraintes nouvelles.

Il résulte de cette évolution historique le juge administratif français, afin de rechercher les faits, dispose aujourd’hui de pouvoirs d’investigation de plus en plus larges, dont il use dans le cadre d’une procédure inquisitoriale. C’est ce que nous verrons dans une première partie. Ces pouvoirs d’investigation sont-ils suffisants ? Ne comportent-ils pas des limites ? C’est ce que nous verrons dans une deuxième partie.

 

I Des pouvoirs d’investigation de plus en plus larges dans le cadre d’une procédure inquisitoriale.

Avec l’inscription dans le code de ces pouvoirs et les nombreuses modifications qui y sont sans cesse apportées, on peut dire qu’il y a un mouvement constant d’élargissement et de diversification des pouvoirs d’investigation du juge administratif français (A). Ces pouvoirs s’inscrivent dans le cadre d’une procédure inquisitoriale, selon les règles dégagées par l’arrêt Barel de 1954 (B).

  1. Des pouvoirs d’investigation de plus en plus larges

On peut distinguer les pouvoirs traditionnels des pouvoirs nouveaux.

1°) Les pouvoirs d’investigation traditionnels :

  1. L’expertise : on a là un moyen d’investigation très largement utilisé par le juge administratif français et depuis fort longtemps. C’est vraiment la mesure d’instruction la plus souvent utilisée par le juge pour établir les faits d’une espèce.

Il y a deux types de mesures d’expertise. L’expertise peut être ordonnée par la formation collégiale de jugement, lorsque celle-ci, après avoir instruit l’affaire, estime qu’il faut déterminer complètement des éléments de fait pour la résolution d’un litige : le plus souvent, l’expertise a pour objet de statuer sur des éléments techniques, que le juge est dans l’incapacité de déterminer lui-même. Soit il s’agit de déterminer la cause d’un phénomène, souvent ce sera la cause d’un dommage, soit de décrire son étendue et ses conséquences.  C’est un jugement avant dire droit, émanant de la formation collégiale, qui va ordonner l’expertise. Les juges en général, décident proprio motu l’expertise, quand ils estiment que l’instruction du dossier ne permet pas de réunir tous les éléments de fait.

Mais une mesure d’expertise peut être aussi obtenue à l’initiative d’une partie par une autre voie, celle qui consiste à saisir le juge des référés (qui est un juge unique). Cette expertise en référé peut être obtenue très facilement, car le code de justice administrative impose peu de conditions. La condition essentielle c’est que la mesure soit utile. Il n’y a aucune limite quant au domaine dans lequel elle peut être ordonnée. Il n’est pas besoin d’une décision administrative préalable. Aussi les parties demandent souvent cette expertise, souvent avant même d’engager une instance au fond, pour obtenir du juge administratif que soient recueillis des éléments de fait qu’elles ne pourraient réunir par elles-mêmes. Un des exemples les plus fréquents est celui d’un dommage subi par un patient dans un hôpital public[5] afin de déterminer si le dommage subi par une victime est dû à une faute dans l’acte médical ou dans les soins qui ont été prodigués.

En volume d’activité, les expertises constituent une part considérable de l’activité des tribunaux administratifs en France. Elles interviennent dans les domaines les plus variés. En général, elles interviennent plutôt dans le contentieux de pleine juridiction (marchés publics, responsabilité de l’administration, notamment expertises médicales), mais elles peuvent aussi intervenir, dans des proportions moins fréquentes, dans le contentieux de l’excès de pouvoir.

On peut  évoquer aussi la procédure de constat[6] : C’est une mesure assez semblable à l’expertise, mais qui se limite à la seule constatation de faits qui peuvent donner lieu ensuite à un litige devant le tribunal administratif. Le constat permet de décrire très rapidement la situation exacte de ces immeubles à un moment donné.  C’est une procédure très simple, très employée devant les tribunaux administratifs français et qui peut donner lieu à un nombre considérable de dossiers (il peut arriver qu’il y ait plusieurs centaines d’affaires du même type). L’exemple classique, c’est lorsque des travaux publics causent des dommages à des immeubles. C’est le cas pour la construction de lignes de trams dans les villes.

L’expertise, comme le constat, consistent à confier l’investigation des tiers à un tiers, parce que le juge n’est pas en état de les mener lui-même.

  1. La visite des lieux par les magistrats : cette procédure consiste dans le déplacement d’un ou plusieurs membres d’une formation de jugement pour faire les constatations de fait nécessaires ou entendre toute personne à cette fin. Cette procédure est très utilisée dans certains contentieux comme le contentieux de l’urbanisme, où bien souvent la seule lecture des plans et documents fournis par les parties ne permet pas au juge de forger sa conviction sur la réalité des choses.

2° Les nouveaux pouvoirs d’instruction :

Il y en a beaucoup et je ne les évoquerai pas tous.

 

 

  1. L’enquête :

Elle porte, selon le code, sur les faits dont la constatation paraît utile à l’instruction de l’affaire (R 623-1). Le code de justice administrative la détaille minutieusement. Ce peut être soit une enquête à la barre (lors d’une audience publique au tribunal), soit in situ, sur les lieux. Elle est, je dois dire, et d’après mon expérience, encore peu utilisée devant les tribunaux administratifs en France. Par contre, le Conseil d’Etat y a eu recours plusieurs fois ces dernières années, en 2003, 2006, 2009 et 2013.

Ce qui est intéressant dans cette procédure, c’est qu’elle prévoit expressément la possibilité de recourir à des témoignages, chose assez inhabituelle pour la juridiction administrative française, qui a traditionnellement pour règle de s’en tenir aux seuls documents écrits. Ainsi, les parties à une instance ont la possibilité de présenter leurs témoins. Et la formation de jugement peut entendre toute personne dont l’audition peut être utile à la manifestation de la vérité, selon l’expression consacrée[7].

  1. L’amicus curiae,[8]

A l’origine notion de droit romain, l’Amicus curiae est une « notion de droit interne anglo-américain désignant la faculté attribuée à une personnalité ou à un organe non-partie à une procédure judiciaire de donner des informations de nature à éclairer le tribunal sur des questions de fait ou de droit »[] (Wikipedia).[9]

Introduit en 2010 [10] dans le contentieux administratif français par un décret[11] , la procédure est bien spécifique à la juridiction administrative française. Elle consiste en la consultation d’un sage. Cela permet aux juridictions d’ouvrir l’instruction de certaines affaires à des personnalités qui ne sont ni magistrats ni experts, tels par exemple des professeurs de droit, des philosophes ou des biologistes pour recueillir leurs réactions dans des affaires liées à la personne ou à l’éthique. Aucune rémunération n’est prévue…  Le Conseil d’Etat français y a eu recours 2 fois : une première fois dans une affaire qui soulevait une question de droit international public, pour laquelle la Haute assemblée a consulté M. Gilbert Guillaume, ancien président de la Cour internationale de justice ; une seconde fois lors de l’affaire Lambert pour l’application de la loi Leonetti (affaire qui est l’équivalent français des affaires Eluana Englaro ou Terry Schiavo en Italie) pour laquelle ont été consultés l’Académie nationale de médecine, le comité consultatif national d’éthique le conseil national de l’ordre des médecins ainsi que M. Jean Leonetti (médecin cardiologue de formation toujours en exercice, homme politique français, principalement connu pour avoir donné son nom à la loi Leonetti du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie) afin qu’ils présentent leurs observations de nature à éclairer utilement la Haute Assemblée sur les notions d’obstination déraisonnable et de maintien artificiel de la vie.

  1. l’instruction dans le cadre du référé :

J’ai déjà au cours de cette intervention parlé du rôle du juge des référés en matière d’instruction, au niveau de la procédure d’expertise et de constat. Je voudrais ici signaler un rôle du juge des référés moins souvent mis en évidence mais qui est extrêmement important pour recueillir des éléments de fait ou des éléments de preuve fondamentaux pour l’instruction. Par exemple, dans le cadre de la procédure de « référé suspension », qui vise à la suspension d’un acte administratif, le tribunal administratif ouvre deux dossiers : le dossier de référé, qui est jugé en urgence, et le dossier de fond, qui est un dossier classique de recours en annulation. Lorsque le juge tient une audience dans le cadre d’un référé suspension, il est autorisé à recueillir des observations orales, contrairement aux dossiers de fond où la procédure est exclusivement écrite. Le juge des référés peut être amené à l poser de nombreuses questions, entendre des déclarations, recueillir des avis voire des témoignages, et recevoir des pièces fondamentales pour l’instruction de l’affaire. Dans ce cadre, le juge des référés peut jouer ainsi un rôle fondamental dans l’instruction d’un dossier en recueillant des éléments de fait qui ne figureraient pas dans un dossier ordinaire[12].

Il faut aussi évoquer une autre procédure de référé, celle fondée sur l’article L 521-3 du code de justice administrative, qui permet de présenter une requête, en cas d’urgence, pour que le juge des référés ordonne toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative.

  1. B) une procédure inquisitoriale :

Ce qu’il est très important de comprendre, c’est que les mesures que je viens d’évoquer ci-dessus sont décidées par le juge, ou comme on dit, de façon juridique, elles relèvent du seul office du juge. Le juge peut les décider proprio motu, c’est-à-dire sans qu’aucune partie ne les aient demandées. C’est le cas lorsque la formation collégiale de jugement, au cours d’une séance d’instruction, se rend compte qu’il manque un élément de fait essentiel pour la solution du litige. On rend alors un jugement, dit jugement avant dire droit, ou pour rentrer dans les raffinements de la technique juridique, un jugement avant plus amplement dire droit pour ordonner une expertise, par exemple, ou une enquête. L’instruction est alors réouverte et les parties ont la possibilité de s’exprimer sur tout élément nouveau qui peut survenir à la suite du supplément d’instruction. Ainsi, lorsqu’un rapport d’expertise est terminé, le rapport est communiqué aux parties pour qu’elles puissent présenter leurs observations.

Les pouvoirs d’investigation peuvent naturellement être aussi mis en œuvre à la demande d’une ou de plusieurs parties à un litige. C’est le cas, on l’a vu, lorsqu’une expertise est demandée par une requête en référé. Toutefois, le juge n’est jamais tenu d’accéder à la demande des parties. Ainsi, si une mesure d’expertise peut être très facilement obtenue en référé, dans la mesure où la seule condition est qu’elle soit utile, il peut arriver, et cela est fréquent, que le juge rejette une telle demande. En ce sens, la procédure devant le juge administratif français est bien une procédure inquisitoriale. C’est le juge et lui seul qui détermine les conditions de son intervention dans la recherche des faits.

Lorsqu’on parle de procédure d’instruction à caractère inquisitorial, on peut se poser la question de savoir quel juge exactement exerce ainsi les pouvoirs d’investigation : est-ce un juge unique [13] (ou est-ce un collège, c’est-à-dire une chambre au sein du tribunal ?

En principe, au sein de la juridiction administrative française, les mesures d’instruction destinées à une investigation des faits sont décidées par une formation collégiale, c’est-à-dire par une chambre au sein du tribunal après qu’un débat intervienne entre les magistrats composant la formation de jugement. Mais ces pouvoirs d’investigation peuvent être mis en œuvre par un juge statuant seul, soit parce que, comme on l’a vu, celui-ci agit comme juge des référés, soit parce qu’il statue dans des matières que le code de justice administrative confie à la compétence d’un seul juge et non d’une formation collégiale. Je donnerai un seul exemple : dans la matière des bâtiments menaçant ruine[14], le code donne expressément compétence à un juge statuant seul pour statuer et ordonner les mesures d’expertise.

Dans tous les cas où un juge doit statuer seul, le code de justice administrative exige un certain grade dans la hiérarchie ou une certaine ancienneté. Ainsi, les référés ne peuvent être décidés que par un magistrat ayant le grade de président ou ayant une ancienneté minimale de deux ans, pourvu qu’ils aient atteint le grade de premier conseiller.

Quant aux investigations qui peuvent être menées dans le cadre de mesures d’instruction ordinaires, ainsi la demande adressée à une partie pour produire un document jugé utile à la solution d’un litige, elles sont en général ordonnées par le conseiller rapporteur en charge du dossier.

Au total, on voit que le juge administratif français dispose de pouvoirs d’investigation de plus en plus étendus, qui sont exercés dans le cadre d’une procédure inquisitoriale qui donne un pouvoir prépondérant au juge. Ce système qui paraît rodé, mais en même temps toujours en voie de perfectionnement, est-il satisfaisant ? Permet-il toujours au juge d’accéder aux faits et de permettre la manifestation de la vérité devant nos juridictions administratives françaises ?

 

 

II Les limites aux pouvoirs d’investigation du juge

Je distinguerai deux sortes de limites : d’une part, des limites tenant à la manière dont le juge exerce son office (A), et d’autre part, des limites qui s’imposent au juge (B).

  1. A) Les limites tenant à la manière dont le juge exerce son office

1°) La limitation de la durée de l’instruction

Il peut arriver que le juge administratif décide de ne pas soumettre une requête à l’instruction. C’est ce qu’on appelle la procédure de tri des requêtes.

 

Il faut bien noter que ces procédures de tri permettent au juge de rejeter sans instruction une requête non seulement parce qu’elle est irrecevable ou que la juridiction saisie est incompétente, mais aussi parce qu’un rapide examen montre qu’elle n’a aucune chance d’aboutir au fond. Il y a là un pouvoir exorbitant du juge pour apprécier les faits, du moins tels qu’ils apparaissent, ab initio, dans la requête. Bien souvent, le juge rejette de cette manière une requête qu’il estime trop imprécise. Aussi, ces pouvoirs ne sont-ils confiés par le code qu’aux magistrats ayant le grade de président ou, dans le cas des référés, aux magistrats ayant une certaine ancienneté[15].

En outre, il faut évoquer aussi la fin anticipée du processus d’instruction,  avant que l’affaire soit appelée à une audience. Le processus d’instruction se termine en effet par un acte que l’on appelle la clôture d’instruction. Celle-ci peut intervenir de façon anticipée, à une date déterminée, fixée par une ordonnance. C’est une pratique devenue courante dans les tribunaux administratifs aujourd’hui, destinée à éviter qu’une affaire ne donne lieu à l’échange d’un trop grand nombre de mémoires et gonfle de façon excessive le dossier.

Un  tel système a pour effet d’enfermer les parties dans un délai limité pour produire devant le juge les éléments de fait qui peuvent soutenir leurs allégations.

Bien entendu, il est toujours possible pour les parties de demander au juge de réouvrir l’instruction. Mais il faut alors qu’elles ont été dans l’impossibilité de produire tel ou tel élément avant la clôture.

2° La pratique de l’instruction :

J’ai dit et redit que la procédure d’instruction devant la juridiction administrative a un caractère inquisitoire. En principe, le demandeur n’a pas la charge de la preuve mais doit seulement se montrer précis et réunir, à l’appui de ses allégations, tous les moyens de preuve dont il peut disposer. La règle est qu’il faut apporter au juge des éléments sérieux, des présomptions, c’est-à-dire en gros une argumentation sérieuse et vraisemblable pour l’amener à douter sur le bien fondé de l’attitude de la puissance publique dans une affaire[16]. Toutefois, cette règle s’applique surtout dans le contentieux de l’excès de pouvoir, où il s’agit d’apprécier la légalité d’un acte administratif. Dans le contentieux de pleine juridiction, qui est le plus souvent  un contentieux de l’indemnité, la règle est que le demandeur  a la charge de la preuve devant le juge[17], sous réserve il est vrai, de certains cas où la charge de la preuve incombe au contraire à l’administration[18]. Incontestablement, cette charge de la preuve sur le demandeur, qui est le plus souvent devant le juge administratif une personne privée et qui a plus de difficulté à réunir des preuves, avantage l’administration, crée un déséquilibre entre les personnes privées et les personnes publiques. Même quant la charge de la preuve incombe à l’administration, celle-ci est presque toujours capable de fournir au juge des éléments de preuve qui viennent fortifier sa position. On le voit bien dans le contentieux fiscal.[19]

En outre, et même dans le contentieux de l’excès de pouvoir, la pratique, pour ne pas dire la dérive d’un juge aujourd’hui amené à traiter un nombre considérable de dossiers, d’une complexité extrême, est qu’il constate que « si le requérant allègue certains faits, il ne les établit pas », autrement dit il n’en apporte pas la preuve. C’est en particulier le cas dans les dossiers d’urbanisme.

  1. Les limites qui s’imposent au juge

1° La fiabilité des documents produits par les parties

La fiabilité des documents produits par les parties, surtout privées, peut poser problème. Que se passe-t-il quand une partie produit un faux devant le juge administratif ? Il existe une procédure « d’inscription de faux », qui permet à une partie de contester une pièce produite (article R 633-1 du code de justice administrative). Il s’agit d’une procédure de droit civil, ancienne, puisqu’elle remonte à 1806, mais elle est extrêmement lourde et périlleuse pour la partie qui demande sa mise en œuvre. Elle implique de saisir la juridiction civile. Elle n’est pratiquement pas employée par les juridictions administratives. En effet, le Conseil d’Etat français  a jugé qu’elle était sans effet sur les actes et documents administratifs : les actes administratifs ne font foi que jusqu’à preuve du contraire, sauf s’il y a une loi qui en décide autrement[20]. Dans le cas d’un acte ou document administratif dont une partie soutient qu’elle est un faux, le juge administratif  se prononce lui-même sur la validité de cet acte.

Les documents administratifs produits par l’administration sont en général fiables. Mais des problèmes peuvent apparaître, par exemple, comme l’authenticité d’une signature apposée sur un document public ou sur l’exactitude des mentions portées sur une délibération d’un conseil municipal. En ce qui concerne les documents administratifs qui font l’objet d’un affichage en mairie, c’est le maire lui-même qui délivre un certificat quant à la date d’affichage, bel exemple de preuve à soi-même. La fiabilité des documents postaux relatifs à l’acheminement du courrier est souvent mise en doute par les requérants dans le contentieux du permis de conduire à points, mais il appartient à la partie qui met en doute la fiabilité d’un tel document d’apporter une preuve de l’inexactitude des mentions portées sur ce document

2° Le secret

Dans l’investigation des  dossiers, le juge administratif peut se heurter à plusieurs types de secret qui lui sont opposés par l’administration : secret médical, secret défense, de la sûreté de l’Etat et de la sécurité publique, secret de l’instruction au pénal.

Je vais me limiter au secret défense.

Le secret défense est un secret qui est opposé par l’administration à l’autre partie et au juge. En France, le secret défense est prévu par l’article L. 413-9 du code pénal qui le définit de façon très large : « Présentent un caractère de secret de la Défense nationale… les renseignements, procédés, objets, documents, données informatiques ou fichiers intéressant la Défense nationale qui ont fait l’objet de mesures de protection destinées à restreindre leur diffusion » et peu précise, puisque « peuvent faire l’objet de telles mesures les renseignements, procédés, objets, documents, données informatiques de fichiers dont la divulgation est de nature à nuire à la Défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d’un secret de la Défense nationale », assez proche selon le Conseil d’État, en termes de définition et de statut du « secret diplomatique».

Le secret défense intervient dans de nombreux domaines, dans le domaine de la Défense bien sûr, mais aussi dans les rapports entre l’État et les citoyens, dans les enquêtes publiques, contrats ou transactions techniques, commerciales ou de recherche pour des sujets concernant la Défense et parfois la sécurité civile ou encore dans des domaines tels que le nucléaire[21].

Ce secret est susceptible d’interdire tout contrôle du juge. Il est d’ailleurs invoqué très fréquemment devant les juridictions. Le secret Défense a un poids beaucoup plus important que le secret médical que je n’ai fait qu’évoquer. Il est de nature à faire obstacle au déroulement de procédures juridictionnelles basées sur le principe du contradictoire.

Même si ce sont les cas devant le juge judiciaire qui suscitent le plus l’attention des medias, la juridiction administrative a l’occasion d’être confrontée au secret de la défense nationale. Cela arrive notamment dans le contentieux des étrangers.

Le législateur est intervenu en la matière, en créant une « Commission consultative du secret de la Défense  nationale » « autorité administrative indépendante », chargée de donner un avis sur le déclassement et la communication d’informations secrètes en application des dispositions de l’article 413-9 du code pénal.

Le déclassement d’un document classé secret, ou sa communication au juge, relèvent donc désormais d’une procédure prévue par la loi [22]. Ainsi, une juridiction administrative, dans le cadre d’une procédure engagée devant elle, peut demander à l’administration chargée du secret (le ministre de la défense) le déclassement et la communication d’informations, protégées au titre du secret de la Défense nationale,. La demande du juge doit être motivée. Dans ce cas, le ministre doit saisir sans délai la Commission consultative du secret de la Défense nationale[]. C’est le président de la Commission consultative du secret de la défense nationale qui dispose du pouvoir de mener les investigations utiles. La commission émet un avis dans les deux mois : favorable, favorable à un déclassement partiel ou défavorable.[] La commission est un organe purement consultatif, mais dans la pratique, il semble que ses avis sont en majorité suivis.

On voit dans cette procédure que le secret défense constitue une sérieuse limite aux pouvoirs d’investigation du juge.

3°) La procédure contradictoire :  

J’ai parlé tout au long de cet exposé de la « procédure inquisitoriale », ainsi dénommée parce que le juge administratif, se comportant en quelque sorte en Grand Inquisiteur, mène en grande partie la procédure dans le but de procéder à l’investigation des faits. Mais parmi les règles fondamentales rappelées avec insistance de plus en plus par la jurisprudence du Conseil d’Etat en ce qui concerne l’instruction, c’est que le juge doit respecter la procédure contradictoire. On reconnaîtra sur ce point notamment l’influence de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. L’article 6 de cette convention stipule : Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement [23]. Mais il faut dire aussi que le principe du contradictoire constitue le principe cardinal de la procédure civile, pénale et administrative en France. Il est d’ailleurs consacré par le Conseil constitutionnel.

Le juge est soumis au respect du principe du contradictoire, par exemple lorsqu’une partie communique avec un mémoire un élément de fait nouveau, l’autre partie doit avoir la possibilité de s’exprimer sur cette production.

Le caractère contradictoire de la procédure permet de s’assurer de la préservation des droits de chaque partie. Son non-respect est d’ailleurs sévèrement sanctionné : ainsi, le juge de première instance peut être sanctionné par le juge d’appel ou le juge de cassation pour avoir statué sur un élément produit par exemple par l’administration dans un mémoire en défense sans que le requérant ait eu la possibilité de répliquer.

Si l’instruction dans la procédure française a un caractère inquisitoire et est menée par le juge, la nécessité du respect de la procédure contradictoire restitue un rôle important aux parties.

CONCLUSION

 

Quel regard porter sur les pouvoirs d’instruction du juge administratif français au terme de cette étude ? Ils se sont développés dans un contexte historique donné. Face à une puissante administration d’origine napoléonienne (et non garibaldienne !) est apparu progressivement un juge dit administratif, qui paradoxalement est né au sein de cette administration, mais qui s’en est émancipé pour la contraindre au respect du droit et assurer la protection des citoyens contre l’arbitraire. A cette fin, le juge administratif a posé le principe d’une procédure de type inquisitoire, dans laquelle il dirige l’instruction. Aujourd’hui, devant la complexité et la technicité croissante de la société de la fin du XXème siècle et du début du XXIème, le juge administratif français se dote de techniques d’instruction toujours plus diversifiées. Il est sollicité afin de rechercher la vérité et la transparence par les citoyens et leurs avocats , de plus en plus impatients de faire valoir des droits de plus en plus étendus vis à vis d’une administration, dont l’autorité est de plus en plus contestée. Il reste, comme on l’a vu, que ces pouvoirs d’instruction trouvent certaines limites, qui tiennent soit à la nécessité de respecter la sphère privée des citoyens, la privacy, soit à la difficulté d’accéder aux divers secrets opposés par la puissance d’Etat, qui sont en quelque sorte le noyau dur de la puissance publique. C’est à ces points précis d’articulation qui sont aujourd’hui le lieu des litiges et des conflits de société que le juge administratif doit appliquer et adapter sa dialectique traditionnelle, qui consiste à concilier la protection des droits et la défense de l’intérêt général, ce qu’il fait avec le très grand pragmatisme qui l’a toujours caractérisé.

[1] processus qui est en grande partie actionné par le juge lui-même, certes initié par une partie, avec une requête, mais dans lequel  le demandeur, ensuite,  peut ne prendre plus aucune initiative, entre l’introduction de la requête et le jugement définitif.

[2] Rappelons les faits de cette espèce (di questa fattispecie) : Un ministre refuse cinq candidatures au concours d’entrée de la prestigieuse « Ecole nationale d’administration » (E.N.A.). Quelques jours plus tard, la presse publie un communiqué d’après lequel un membre du cabinet du ministre a déclaré que le gouvernement ne voulait accepter aucun candidat communiste à l’E.N.A. Les cinq intéressés saisissent le Conseil d’État d’un recours en annulation, en soutenant que l’autorisation de concourir leur a été refusée uniquement en raison de leurs opinions politiques. Le juge administratif français considérait traditionnellement que des candidats, même s’ils remplissaient les conditions législatives et réglementaires, n’avaient pas un droit à concourir, et qu’il appartenait au ministre d’écarter, dans l’intérêt du service, ceux qu’il estimait incapables de remplir la fonction. Par l’arrêt Barel, le Conseil d’État a jugé que le ministre ne sans méconnaître le principe de l’égalité d’accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics, écarter quelqu’un de la liste des candidats en se fondant exclusivement sur ses opinions politiques.

 

[3] La disciplina non puo essere definita come lacunosa, come in Italia. La disciplina non puo essere definita come lacunosa, come in Italia.

 

[4] le Livre VI.

[5] Je rappelle qu’en France, les juridictions administratives sont compétentes pour connaître des recours en indemnité en raison des actes médicaux intervenus dans des hôpitaux publics.

[6] Article R. 531-1 du code de justice administrative

[7] Il est établi un procès-verbal d’audition de témoins lesquels peuvent être indemnisés s’ils le demandent.

 

[8] soit l’ami de la cour, ossia l’amico della Corte, oder der Freund des Gerichts.

[9] Aux USA, l’Amicus curiae est désormais utilisé de manière systématique par des groupements d’intérêts pour donner leur avis sur une question en litige. Cette évolution, apparue devant la Cour suprême des États-Unis, se retrouve devant les mécanismes internationaux de règlement des différends sous l’impulsion des acteurs de la société civile dont l’ambition n’est pas de se mettre au service du tribunal, mais de s’imposer comme un nouvel acteur de la procédure.

 

[10] Source : code de justice administrative commenté par Daniel Chabanol, édition « Le Moniteur »

[11] Décret n°2010-164 du 22 février 2010

[12] Il y a néanmoins un problème de liaison entre le dossier de référé ainsi constitué et le dossier de fond, le code ne prévoyant pas la jonction systématique du dossier de référé et de fond et le versement systématique dans le dossier de fond des pièces produites en référé.

[13] giudice monocratico, Einzelrichter ?

[14] immobili pericolanti, aufbau bedrrohlichen Ruine ?

[15] Ancienneté requise de deux ans. En outre, il faut avoir atteint le grade de premier conseiller.

[16] Par exemple, un étranger qui sollicite un titre de séjour en France en faisant état de qui l’ont obligé à quitter son pays d’origine, peut se limiter à présenter au juge une argumentation écrite cohérente pour rendre son récit vraisemblable, sans avoir nécessairement à produire des preuves que bien souvent il n’a pas.

[17] Actori incumbit probatio

[18] C’est le cas du contentieux des travaux publics ou dans certains cas du contentieux fiscal.

[19] Pour remédier à ce déséquilibre entre les parties privées et les parties publiques quant à la production de documents administratifs, le législateur a introduit en droit français, depuis déjà assez longtemps puisque cela remonte à 1979, une procédure relative à la communication de documents administratifs.

 

 

[20] Voir CE 2 février 2010 Tremoule.

 

[21] Des enjeux nouveaux de protection de la vie privée et du droit à l’information et à l’expression sont apparus avec les nouveaux moyens de surveillance, collecte et analyse d’information. Ces enjeux ont pris encore plus d’importance dans les années 2000 à la suite d’une large diffusion des nouvelles technologies de l’information et de la communication et de l’Internet. De nombreuses questions éthiques restent posées pour l’exploitation des fichiers informatiques contenant des données personnelles, la motivation des actes administratifs, et la transparence de certaines transactions ou concernant le patrimoine des élus et hauts fonctionnaires.

 

[22] Articles L 2312-4 et suivants du code de la défense.

[23] (Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente) (Recht auf ein faires Verfahren).

Relazione italiana del prof. Carlo Emmanuele Gallo – Torino, 16/10/2015

L’ATTIVITA’ ISTRUTTORIA DEL GIUDICE AMMINISTRATIVO ITALIANO

 

  1. L’accertamento della situazione di fatto in relazione alla quale è richiesta la pronunzia del giudice è necessaria perché la sentenza possa essere giusta; la medesima, infatti, come è noto, deve risolvere la quaestio facti e la quaestio juris.

Può dirsi, perciò, che l’attività istruttoria è propria ed indispensabile, per qualunque giudizio, anche per quello in cui le parti non contestino il fatto: in questo caso, invero, semplicemente, l’accertamento istruttorio sarà più semplice.

Per le controversie nelle quali sia parte la pubblica amministrazione, a maggior ragione quando la medesima ha operato come autorità dotata di potere, l’accertamento del fatto comporta problemi particolari, dal momento che nell’adottare il provvedimento l’amministrazione ha individuato e definito una situazione di fatto, che spesso ha anche qualificato al fine di trarne elementi per la sua successiva determinazione.

L’assetto dei poteri istruttori del giudice quando valuta l’attività autoritativa della pubblica amministrazione è frutto, pertanto, di un’adeguata ponderazione dei vari interessi in gioco da parte del legislatore.

Quest’anno, si celebra il centocinquantenario delle leggi di unificazione amministrativa dell’Italia: tra queste leggi vi è una legge fondamentale sul nostro sistema di tutela giurisdizionale nei confronti della Pubblica Amministrazione che è la legge abolitrice del contenzioso amministrativo (legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E).

L’occasione è perciò propizia per una valutazione complessiva di questo arco temporale in relazione al problema che qui ci occupa.

  1. La legge abolitrice del contenzioso amministrativo ha previsto la soppressione dei precedenti giudici speciali che si occupavano delle controversie tra privato e amministrazione, per rimettere tutte le controversie relative a diritti al giudice ordinario, lasciando all’amministrazione, in sede di decisione dei ricorsi amministrativi, la soluzione delle altre questioni.

La legge non ha previsto alcuna limitazione in capo al giudice ordinario per quanto concerne i poteri istruttori, avendogli soltanto inibito di annullare i provvedimenti amministrativi, prescrivendo però che provvedimenti illegittimi non potessero essere applicati (il che ha dato luogo al fenomeno della disapplicazione).

Il legislatore del 1865 ha voluto, perciò, senz’altro ampliare la possibilità di tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, sottoponendo quest’ultima allo stesso giudice ordinario e non prescrivendo alcuna limitazione circa l’accesso al fatto da parte del giudice ordinario medesimo, che può utilizzare tutti i poteri istruttori previsti dal Codice di procedura civile.

Quando è in questione un diritto la realtà di fatto dev’essere accertata completamente.

  1. L’istituzione di un giudice che potesse annullare i provvedimenti amministrativi, risale, invece, alla legge 31 marzo 1889, n. 5992, che ha istituito a questo scopo la IV Sezione del Consiglio di Stato.

Si tratta, in realtà, della evoluzione del sistema di tutela già previsto nel 1865, nel senso che, pur con una modificazione rilevante per ciò che concerne l’istituzione di un giudice amministrativo, il legislatore ha completato la tutela  riconosciuta al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione anche per quanto concerne posizioni soggettive diverse dal diritto soggettivo. Queste posizioni, in precedenza lasciate alla valutazione esclusivamente dell’amministrazione, vuoi in sede di decisione di ricorsi gerarchici vuoi in sede di decisione del ricorso straordinario al re, sono state, infatti, assegnate a un giudice.

Il progressivo ampliamento della tutela del cittadino aveva provocato, in precedenza, l’approvazione della legge 31 marzo 1877, n. 3761, che aveva attribuito alla Corte di Cassazione romana la valutazione delle questioni di giurisdizione in precedenza assegnate al Consiglio di Stato, e avrà un successivo completamento nel 1890 con l’istituzione delle Giunte provinciali amministrative e nel 1907 con l’approvazione di una legge migliorativa della legge del 1889 e del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, contenente il regolamento di procedura.

La legge del 1889 configura il Consiglio di Stato come un giudice sostanzialmente corrispondente alla Corte di Cassazione, attribuendo il ruolo delle sentenze di merito vuoi alle decisioni delle Giunte provinciali amministrative, per quanto concerne il contenzioso degli enti locali, vuoi alle decisioni sui ricorsi gerarchici, per quanto concerne il contenzioso nei confronti dello Stato.

L’ampliamento della tutela nei confronti del cittadino, sconta, dal punto di vista dei poteri istruttori, una differenziazione significativa rispetto a quanto stabilito nel Codice di procedura civile.

Se, infatti, le Giunte provinciali e amministrative utilizzavano il più ampio accesso al fatto, il giudice amministrativo d’appello, o talvolta in unico grado, e cioè il Consiglio di Stato, si veniva conferito uno strumentario a livello di istruzione probatoria diverso da quello proprio del giudice civile ed indubbiamente più limitato: non era prevista la possibilità, per esempio, si assumere testimoni, né la possibilità di disporre perizie o consulenze tecniche d’ufficio che dir si voglia (la consapevolezza di avere istituto un sistema istruttorio più limitato emerge dal fatto che lo stesso Regolamento di procedura, all’art. 27, per la giurisdizione di merito ammetteva l’utilizzazione di tutti i mezzi istruttori previsti dal Codice di procedura civile).

La limitazione dei mezzi istruttori è dipesa non tanto dalla configurazione del Consiglio di Stato come giudice di legittimità in senso proprio, quasi fosse una Corte di Cassazione, quanto dalla volontà di lasciare indenne l’amministrazione rispetto al controllo del giudice amministrativo sulla ricostruzione del fatto da questa compiuto (si pensi, per esempio, alla rilevanza del fatto nei procedimenti disciplinari, del quale il giudice non ha mai conosciuto).

Questo tipo di atteggiamento era frutto dell’applicazione rigorosa del principio di separazione dei poteri, da un lato, e, dall’altro, del riconoscimento di un ruolo sempre più significativo all’amministrazione pubblica quale soggetto che regola l’attività dei cittadini.

In quegli anni, infatti, aveva cominciato a diffondersi una funzione più incisiva dell’amministrazione nell’attività economica, a fronte dell’affermarsi di un inizio di stato sociale e comunque di rivolgimenti anche tecnologici rilevanti (la generalizzazione della rivoluzione industriale e le prime forme di intensa urbanizzazione).

  1. La tendenza inaugurata nel 1889 è proseguita nei decenni successivi, aiutata, dal punto di vista della ricostruzione degli istituti giuridici, dalla qualificazione dell’attività dell’amministrazione come di un’attività diversa da quella dei privati e della generalizzazione del provvedimento amministrativo come espressione di autorità.

Il provvedimento amministrativo come espressione di autorità non era certamente estraneo alla sistematica accolta dal legislatore del 1865, come è confermato dal fatto che in quello stesso anno (con la legge n. 2359) era stata approvata la legge che disciplinava l’espropriazione per pubblica utilità, distinguendo tra controversie di carattere indennitario, affidate al giudice ordinario, e controversie diverse, relative all’individuazione dell’opera da realizzare e alla sua localizzazione, non attribuite ad alcun giudice.

E’ però a partire dalla fine dell’800 che si afferma in modo più netto il ruolo del provvedimento amministrativo come espressione di un potere diverso da quello attribuito dai privati, e del quale deve giudicare un giudice particolare, appunto il Consiglio di Stato, che incontra nei confronti della valutazione di questo provvedimento dei limiti, derivanti dalla necessità di utilizzare soltanto i criteri di legittimità.

Il giudice amministrativo, nei decenni successivi, ha svolto la sua attività nell’ambito di quanto affidatogli in modo efficace, attraverso una elaborazione sempre più articolata dei vizi di legittimità, segnatamente dell’eccesso di potere, e attraverso una dissezione sempre più precisa del provvedimento amministrativo al fine di esaminarne attentamente la conformità alla legge sia pure spesso dal punto di vista formale.

Il legislatore non è più intervenuto in merito, pur avendo istituto alcune ipotesi di giurisdizione esclusiva, e cioè di giurisdizione anche su diritti affidata al giudice amministrativo (quale per esempio la materia del pubblico impiego, affidata tutta al giudice amministrativo con il risultato, anche, di sottrarla al giudice ordinario).

I successivi decenni della prima metà del ‘900 sono da questo punto di vista dei decenni nei quali l’incremento della tutela giurisdizionale del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione non si è avuto se non attraverso l’opera della giurisprudenza; il legislatore è rimasto sostanzialmente inerte in tutto questo periodo, cosicchè l’intervento della giurisprudenza, anche laddove audace, per esempio con l’estensione del giudizio di ottemperanza alle sentenze del giudice amministrativo o con il riconoscimento della possibilità di contestazione entro il termine di prescrizione dell’atto paritetico, non ha potuto fare molto.

  1. La situazione è mutata in relazione al nuovo clima provocato prima dall’entrata in vigore della Costituzione del 1948 poi dall’affermazione, a livello politico, di un nuovo orientamento, costituito dai governi di centro sinistra, cioè dai governi nei quali oltre alla democrazia cristiana e al partito repubblicano era presente il partito socialista.

Dopo una lunga riflessione della comunità scientifica e professionale, alla quale non ha fatto seguito una partecipazione così consapevole da parte del mondo politico, è stata approvata la legge 6 dicembre 1971, n. 1034 che ha istituto in ogni regione i Tribunali Amministrativi Regionali quali giudici di primo grado, con competenza generalizzata su tutti gli atti amministrativi sia dello Stato che delle altre autorità pubbliche.

Al giudice il legislatore non ha attribuito poteri particolari, e, in materia istruttoria, non ha attribuito la possibilità di disporre di nuovi mezzi di prova; pure a fronte degli interventi della letteratura che aveva proposto in più occasioni l’istituzione di un giudice istruttore, il legislatore così non ha disposto, dichiaratamente per evitare le lungaggini che il giudice istruttore aveva provocato nel processo civile, assegnando la competenza istruttoria, quale organo monocratico, al presidente (generalizzando così un sistema che era già stato previsto avanti il Consiglio di Stato ma soltanto in ipotesi particolari o sull’accordo delle parti).

Il contenzioso, dopo il 1971, è esploso, dal punto di vista numerico, ma l’attività istruttoria non è stata poi così innovativa come ci si poteva aspettare.

Soltanto con la legge 28 gennaio 1977, n. 10, il legislatore ha previsto che il giudice amministrativo potesse disporre perizie, ma unicamente in materia edilizia.

La Corte Costituzionale, a sua volta, con la sentenza n. 146 del 1987 ha consentito, in materia di pubblico impiego, l’assunzione di tutti i mezzi di prova ammessi dal processo del lavoro.

Il giudice amministrativo, però, non ha mai utilizzato le nuove possibilità (per il vero nemmeno troppo stimolato dagli avvocati) un po’ per abitudine mentale, un po’ perché questo avrebbe costretto ad altri ritmi nella conduzione degli uffici.

  1. Un’ulteriore evoluzione della giustizia amministrativa si è avuta alla fine del ‘900, a seguito della crisi dei rapporti tra politica e amministrazione conseguenti alle indagini penali sulla corruzione ed all’affermazione di un nuovo ruolo della dirigenza amministrativa, in linea, addirittura, con un’ipotesi di revisione costituzionale.

E così da un lato è stato incrementato il ruolo del giudice amministrativo, con l’aumento del numero delle materie di giurisdizione esclusiva, dall’altro è stato previsto un incremento dei poteri istruttori con la legge n. 205 del 2000.

Questa legge ha infatti previsto in via generale la possibilità per il giudice amministrativo di disporre consulenze tecniche d’ufficio, di disporre cioè di uno strumento che poteva consentire di fare compiere da parte di un soggetto esterno quelle valutazioni nella realtà anche di fatto che altrimenti erano rimaste appannaggio esclusivo dell’amministrazione. Ma in concreto poco è mutato.

  1. Una profonda modificazione dell’ordinamento complessivo si è avuta con l’approvazione del Codice del processo amministrativo, nel 2010, nel quale i poteri istruttori del giudice amministrativo, in tutte le ipotesi in cui ha giurisdizione, sono stati equiparati a quelli del giudice civile.

Le uniche limitazioni sono state l’una introdotta su richiesta del Consiglio di Stato e cioè la limitazione della testimonianza all’assunzione  per iscritto, l’altra, su richiesta viceversa del Governo, alla limitazione della possibilità di ricorrere alla consulenza tecnica d’ufficio, ammessa soltanto “se indispensabile”.

Il Codice, nonostante la legge delega avesse previsto l’istituzione del giudice istruttore, non ha seguito quest’orientamento, continuando ad attribuire il potere istruttorio al Collegio oppure, in alternativa, soltanto al Presidente.

Questo modo di procedere ha condotto, in realtà, salve limitate esperienze, all’intervento istruttorio soltanto del Collegio in sede d’udienza.

  1. Fin dal 1889, la difficoltà del ricorrente di acquisire gli elementi istruttori a sostegno delle sue domande e la posizione di disparità esistente sul terreno sostanziale per il ricorrente e l’amministrazione, titolare del potere, ha condotto il giudice amministrativo ad individuare, sulla scorta di una conforme opinione della letteratura, una particolare regola di giudizio, che limita l’onere della prova a carico del ricorrente all’onere di un principio di prova, e cioè di una credibile rappresentazione della realtà, attribuendo viceversa al giudice la possibilità di disporre d’ufficio i mezzi di prova che reputi necessari per l’accertamento della verità, sia pure, ovviamente, nell’ambito di quanto il ricorrente ha contestato.

Il Codice non ha modificato questa regola, che vale sempre quando l’amministrazione è titolare di un potere e che non vale invece quando il cittadino dispone di un diritto soggettivo, poiché, in questo caso, si ritiene che l’accesso al fatto gli sia più agevole (la regola non vale neppure quando il cittadino sollevi delle eccezioni o delle questioni preliminari, rispetto alle quali non abbia difficoltà alla acquisizione del materia occorrente per sostenere la propria testi).

  1. Alla luce del percorso compiuto dal legislatore, dalla giurisprudenza e dalla letteratura, i problemi attualmente sul tappeto possono essere individuati: 1) nella effettiva possibilità per il giudice di compiere gli accertamenti in fatto occorrenti per la definizione di questioni complesse; 2) nella aderenza dei mezzi istruttori disponibili alla esigenza indicata; 3) nella sussistenza di un apparato organizzativo che consenta una tempestiva verifica della situazione di fatto.

Quanto alla prima esigenza, l’assetto dei poteri istruttori consente al giudice una effettiva possibilità di accertamento della situazione di fatto: il giudice dispone invero di tutti i mezzi di prova previsti dal Codice di procedura civile, che sono quelli che, normalmente, permettono a questo giudice di verificare quella che è la realtà sulla quale deve decidere.

Il giudice amministrativo, generalmente interpreta in modo ampio la sua possibilità di intervento a mezzo di verificazioni e di consulenze e da questo punto di vista il fatto è diventato un elemento sul quale l’amministrazione non può sperare di sottrarsi alla verifica in sede giurisdizionale, anche quando disponga di poteri discrezionali. Questo vale sia per l’amministrazione in genere che per le amministrazioni che sono dotate di particolari competenze in materia tecnica, quali le autorità indipendenti, posto che rispetto ad esse il giudice amministrativo è molto spesso particolarmente incisivo. Non mancano, ovviamente, situazioni in relazione alle quali il giudice individua una limitazione alla possibilità di sindacato che può essere più o meno condivisa: può essere richiamata a questo proposito una recente sentenza del Consiglio di Stato che ha ritenuto di non poter sindacare una valutazione dell’Autorità antitrust laddove individuava il concetto di mercato rilevante, ritenendola valutazione spettante al potere discrezionale di questa autorità. Non pare che sia così, posto che la definizione di mercato rilevante è una definizione che può essere compiuta sulla base dell’utilizzazione delle scienze economiche ed aziendalistiche, e che perciò può essere ripercorsa in sede giurisdizionale, pur con la doverosa prudenza che occorre allorché alle valutazioni di un apparato amministrativo appositamente dedicato vengono contrapposti i giudizi di un singolo tecnico, pur qualificato.

Piuttosto, il Giudice amministrativo appare poco incline a conoscere direttamente la realtà di fatto, attraverso, per esempio, i chiarimenti, che potrebbero consentire l’interrogatorio libero delle parti (e chiarimenti in forma orale sono stati da sempre assunto anche dal Consiglio di Stato), o mediante l’audizione delle parti nei riti speciali (per esempio nel rito sull’attività anche sindacale della P.A.). La stessa assunzione dei testimoni in forma scritta non può essere intesa come una regola rigida, essendo evidente che siffatto modo di assunzione non rende immediata l’efficacia della prova; deve perciò ammettersi l’assunzione in altra forma nel caso in cui questo sia considerato utile. In via interpretativa, la disposizione secondo la quale la prova testimoniale è sempre assunta in forma scritta a’ sensi del Codice di procedura civile può essere intesa nel senso che l’assunzione in forma scritta dev’essere disciplinata a’ sensi del Codice civile, non che l’assunzione non possa essere effettuata se non in forma scritta.

È pur vero che l’assunzione diretta dei fatti in giudizio non è detto che soddisfi del tutto l’esigenza di genuinità, ma un approccio non meramente cartaceo alle circostanza è sicuramente utile.

Il Giudice può poi disporre di tutti i mezzi di acquisizione istruttoria documentale che ritiene utili, in quanto l’art. 64, al terzo comma, non limita il potere di acquisizione alla Pubblica Amministrazione, dal momento che un potere di acquisizione ben più ampio è stabilito al secondo comma dell’art. 63, anche d’ufficio.

Quanto alla seconda questione, i mezzi che il Codice predispone sono adeguati alle esigenze istruttorie del giudice amministrativo, purché il medesimo li utilizzi facendo tesoro dell’esperienza del giudice ordinario. Il problema si pone soprattutto per l’utilizzazione delle verificazioni e delle consulenze tecniche d’ufficio. Il giudice amministrativo dev’essere attento nel disporre di questi mezzi istruttori sia per quanto concerne la formulazione dei quesiti da porre al verificatore e al consulente, sia per quanto concerne l’individuazione del verificatore e del consulente.

La formulazione dei quesiti infatti è indispensabile perché la risposta dell’esperto sia adeguata e la scelta dell’esperto medesimo è indispensabile perché la risposta sia imparziale. Il giudice amministrativo, viceversa, molto spesso in questa materia si esprime con affermazioni di carattere generale che non sono corrispondenti all’esigenza istruttoria. Significativo è che la legge Madia (e cioè la legge di riforma della pubblica amministrazione 7 agosto 2015, n. 124) preveda per il giudizio avanti la Corte dei Conti, per esempio, che i consulenti tecnici d’ufficio debbano essere individuati in albi appositamente predisposti. In questo modo, vi potrà essere una maggiore oculatezza nella scelta del consulente.

Per quanto concerne la terza questione, l’attribuzione sempre e comunque al Collegio del potere istruttorio se è garanzia di una maggiore ponderazione è certamente ostacolo a una tempestiva disposizione del mezzo istruttorio ed ostacolo anche ad un controllo più puntuale dell’attività, per esempio, del verificatore e del consulente che viceversa è indispensabile per la corretta assunzione del fatto.

Mentre le decisioni sulle questioni di diritto possono essere affrontate sul Collegio o possono essere anche assunte rapidamente sulla scorta delle cognizioni tecniche delle quali il giudice amministrativo indubbiamente dispone, l’accertamento del fatto richiede soprattutto scrupolo ed attenzione nonché approfondimento; richiede perciò tempo e vicinanza alla realtà. Il Collegio non può disporre né del tempo né della vicinanza dalla realtà necessaria, a meno che non si voglia impegnare ben più di quanto ora non succede nello svolgimento della funzione giurisdizionale. La scelta di istituzione di un giudice istruttore, prevista dalla legge delega, sarebbe stata, perciò, da questo punto di vista opportuna. Poiché il Codice non l’ha voluta compiere, l’alternativa è quella di ricorrere alla possibilità, che dal Codice viceversa è prevista, che il Presidente deleghi uno dei componenti del Tribunale (o della Sezione, anche del Consiglio di Stato) all’attività istruttoria. Il Presidente dovrebbe, perciò, o nominare uno o più magistrati delegati stabilmente allo svolgimento dell’attività istruttoria, per esempio per gruppi di materie (suddivisione suggerita dal Consiglio di presidenza per quanto concerne l’assegnazione delle cause) oppure nominare con molto anticipo il giudice relatore ed affidare al medesimo l’attività istruttoria occorrente, in modo che vi possa essere quell’attenzione, quell’approfondimento e quella cura che sono indispensabili perché il fatto venga compiutamente acquisito in giudizio. Purtroppo non è questo l’atteggiamento che viene normalmente seguito ed è questa, invece, una esigenza che dovrebbe essere tenuta presente.

Così procedendo, la causa giungerebbe all’udienza comunque istruita e non vi sarebbe alcuna ragione di critica alla previsione contenuta nell’art. 65, secondo comma, del Codice, che nello stabilire che quando l’istruttoria è disposta dal Collegio questi provveda con ordinanza con la quale contestualmente fissa la data della successiva udienza di trattazione del ricorso, sembra ipotizzare che la causa giunga in udienza non istruita. In questo caso, invece, il differimento dell’udienza sarebbe tutto sommato eccezionale, e si verificherebbe soltanto nell’ipotesi in cui si debba disporre una consulenza tecnica o una verificazione: anche in questo caso, però, gli adempimenti specifici relativi a questo mezzo di prova ben potrebbero essere delegati dal Collegio ad uno dei giudici, segnatamente al relatore).

  1. Confrontando gli aspetti positivi con gli aspetti negativi dell’esperienza istruttoria del giudice amministrativo è evidente che i primi sono nettamente prevalenti, soprattutto alla luce dell’evoluzione più recente: e ciò comporta che la garanzia di tutela giurisdizionale che il giudice amministrativo appresta ai cittadini non possa che essere considerata soddisfacente quanto alla qualità. Per quanto concerne la quantità, tenuto conto del carico presente, evidentemente uno sforzo eccezionale da parte dei giudici attualmente in servizio, al di là di quanto non prescriva il Consiglio di Presidenza, è senz’altro auspicabile!

(Relazione predisposta per il Convegno AGATIF del 16 ottobre 2015, in Torino)

 

squillace

Relazione tedesca della dott.ssa Nadeschda Willkitzki – Catanzaro 26/06/2017

 

Traduzione italiana
Das Verursacherprinzip im Umweltrecht in Deutschland

Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen,

Ich referiere heute für Sie über das Verursacherprinzip im Umweltrecht in Deutschland. Am Rande werden auch europarechtliche Bezüge eine Rolle spielen. Der Vortrag will insbesondere einen Überblick geben über das im Umweltrecht geltende grundlegende Prinzip und seine Einbettung in das Umweltrecht insgesamt sowie seine Ausgestaltung in den verschiedenen Teilgebieten des Umweltrechts.

Das Verursacherprinzip ist neben dem Vorsorgeprinzip und dem Kooperationsprinzip eines von drei grundlegenden Prinzipien im Umweltrecht.

Zunächst zum Vorsorgeprinzip: Das Vorsorgeprinzip als materielles Leitprinzip fordert, dass umweltpolitische Maßnahmen derart zu gestalten sind, dass Gefahren für die Umwelt vermieden und damit die natürlichen Grundlagen schonend in Anspruch genommen werden. Es sollen drohende Gefahren abgewehrt und bereits bestehende Schäden beseitigt werden. Entwicklungen, die zu Umweltbelastungen führen können, sollen durch vorausschauendes Handeln verhindert werden. Ein frühzeitiges behördliches Einschreiten ist gerade bezweckt, so dass die behördliche Befugnisschwelle vorverlagert wird. Man spricht insoweit auch von einer „gefahrenunabhängigen Risikovorsorge“[1].

Das Vorsorgeprinzip will bewirken, dass die Gesundheit des Menschen gesichert ist, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts erhalten bleibt, Fortschritt und Produktivität langfristig gewährleistet sind, Schäden an Kultur- und Wirtschaftsgütern vermieden werden und die Vielfalt von Landschaft, Pflanzen und Tierwelt bewahrt wird. Es ist im primären Gemeinschaftsrecht verankert, Art. 191 AEUV, und kommt in vielen Planungsvorschriften zum Ausdruck. Ein Beispiel hierfür sind die §§ 13 ff. und 22 ff. des Bundesnaturschutzgesetzes. Es findet sich auch im Rahmen der Zweckbestimmungen vieler Umweltschutzgesetze wie § 1 Bundesimmissionsschutzgesetz und § 6 Wasserhaushaltsgesetz.

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squillace

Relazione francese del dott. Dubois – Verdier – Catanzaro 26/05/2017

Traduzione italiana

LE PRINCIPE DU POLLUEUR PAYEUR EN FRANCE

PRELIMINAIRES :

Care colleghe e cari colleghi,

Liebe Kolleginnen und Kollegen

Chères collègues,

1. A l’origine : un principe économique

Le principe du pollueur-payeur est apparu dans l’histoire au XIXème siècle comme un principe économique, qui consiste à faire prendre en compte par chaque acteur économique les externalités négatives de son activité. Son principe a été développé par l’économiste libéral Arthur Cecil Pigou au début des années 1920.

Ce n’est qu’un principe économique, qui signifie simplement que l’entrepreneur/pollueur doit prendre en compte, dans son calcul économique, le coût de la pollution, qui reste supporté par la collectivité. Les économistes parlent d’internalisation.

2. La consécration du principe au niveau international au XXème siècle

Le principe du pollueur-payeur va devenir au fil du temps un des principes essentiels qui fondent les politiques environnementales dans les pays développés.

– Une étape essentielle est, en juin 1992, à Rio de Janeiro (Brésil), la Conférence des Nations Unies connue sous le nom de Sommet “planète Terre”, qui a adopté une déclaration dans le domaine de l’environnement. L‘accent est mis sur deux principes  fondamentaux : le principe de précaution et le principe pollueur-payeur.

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parigi

Relazione austriaca del dott. Zenz – Parigi 30/09/2016

Die Regulierungsfunktion der obersten Verwaltungsgerichte

Dr. Heinrich Zens

1./ Kurze Begrüßung

Messieurs le Présidents, chers collègues,

A l’occasion de notre conférence de l’association des tribunaux administratifs allemands, italiens et français il me fait grand plaisir et honneur de réfléchir sur le thème choisi par le point de vue Autrichien dans ce cadre prestigieux du Palais Royal. Mais avant que je commence avec mes pensées, je voudrais profiter de cette occasion à remercier de tout coeur pour l’honneur d’assister à la réunion en cours et pour l’extraordinaire hospitalité que nous avons reçu par M. le Vice-Président du conseil d’Etat et par tous nos collègues francais. Permettez-moi de continuer en Allemand.
2./ Zum gestellten Thema

a./ Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (VwGH) als Ersatz der regulatorischen Funktion, welche eigentlich dem Gesetzgeber oder einer verordnungserlassenden Behörde obläge;
b./ Rechtsprechung des VwGH als Leitfunktion für die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte erster Instanz (VG) und für das Agieren der Verwaltung

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parigi

Relazione lussemburghese del dott. Schockweiler – Parigi 30/09/2016

Carlo SCHOCKWEILER, Premier vice- président du Tribunal Administratif du Grand-Duché

La fonction régulatrice des Cours administratives suprêmes : le point de vue d’un juge luxembourgeois de première instance

 

Monsieur le vice-président du Conseil d’Etat

Monsieur le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat

Monsieur le président de l’association des juges administratifs français, italiens et allemands (AJAFIA),

Messieurs les vice-présidents de l’AJAFIA,

Chers collègues,

Mesdames, Messieurs,

Je remercie l’AJAFIA de m’avoir invité à poser un regard luxembourgeois sur le thème de la fonction régulatrice des Cours administratives suprêmes et j’essaierai partant de me concentrer sur les spécificités luxembourgeoises, tout en essayant de formuler quelques remarques d’ordre plus général, en y incluant mon point de vue de juge de première instance. Ainsi, il ne faudra pas s’étonner qu’en ma qualité de juge de première instance, je puisse avoir un regard quelque peu critique vis-à-vis du rôle et du travail d’une Cour administrative suprême dont les arrêts ne concernent pas seulement les parties à l’instance, mais s’adressent également aux juges d’une instance inférieure, en ce que ceux-ci sont tenus de s’y conformer, en cas de réformation ou d’annulation de leur jugement, en contenant le cas échéant des lignes directrices ou des principes à suivre lors d’instances contentieuses ultérieures portées devant ces derniers. Il échet dans ce contexte de relever qu’une Cour administrative suprême, comme d’ailleurs toute juridiction suprême, porte une responsabilité particulière, dans la mesure où les décisions prises par elle ne sont soumises en principe à aucun contrôle, à l’exception le cas échéant d’un recours porté devant la Cour européenne des droits de l’homme.

Mais revenons tout d’abord sur le thème que nous avons à traiter aujourd’hui, à savoir celui de la régulation qui serait l’une des missions d’une Cour administrative suprême, pour nous interroger sur le sens dudit terme. Alors qu’une définition juridique de cette notion ne semble pas exister et qu’elle ne serait de toute façon pas facile à énoncer, on peut d’emblée constater qu’il existe une incertitude quant au contenu de cette notion. On peut toutefois estimer que les Cours administratives suprêmes aient également un rôle de régulateur à jouer, mais se pose alors la question de savoir dans quels domaines elles pourraient être amenées à fixer des règles voire, de manière moins contraignante, des lignes directrices.

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parigi

Relazione francese del dott. Bacchini – Parigi 30/09/2016

LES LIBERTES ET DROITS FONDAMENTAUX APRES LE TRAITE DE LISBONNE

Contrairement à ce qui pourrait peut-être, si j’ai bien compris, se passer prochainement en Italie, la signature du Traité de Lisbonne à la fin de l’année 2007, suivie de sa ratification par le parlement français en février 2008, n’a pas eu, en France, d’incidence majeure sur les conditions et l’effectivité de la garantie des libertés fondamentales par le juge administratif, notamment en ce qui concerne l’application des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

L’explication en est simple : la juridiction administrative française a déjà accompli « sa révolution » dans ce domaine, depuis plus de 20 ans, avec la jurisprudence « Nicolo » adoptée par le Conseil d’Etat en 1989. Après avoir longtemps hésité à franchir le pas, le juge administratif suprême français a, en effet, décidé, par cet arrêt de principe, de tirer pleinement les conséquences du caractère moniste de la constitution de la Vème République et notamment de son article 55, lequel dispose que : « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Le Conseil Etat est ainsi revenu, par cette décision de 1989, sur sa jurisprudence antérieure en estimant que le respect de ces dispositions de l’article 55 de la Constitution exigeait que toute loi contraire à un traité applicable en droit interne soit systématiquement écartée par le juge administratif national, y compris lorsque cette loi est postérieure au traité.

La juridiction administrative française est, dès lors, amenée, depuis cette date, à exercer un contrôle dit de « conventionalité » qui consiste à contrôler, à chaque fois que le moyen est soulevé devant elle, la compatibilité des actes réglementaires et législatifs de droit interne avec les normes supranationales issues des traités, au premier rang desquels figure, bien évidemment, la convention européenne des droits de l’homme, notamment les stipulations de ses articles 6-1 et 13 garantissant le droit à un procès équitable et à un recours effectif, mais aussi les stipulations de l’article 8 garantissant le droit à mener une vie privée et familiale normale, celles de l’article 3 prohibant les traitements inhumains ou dégradants ou encore celles de l’article 14 consacrant le principe de non discrimination dans la jouissance des droits et libertés reconnus par la convention. Et, plus de 20 ans après cette « révolution copernicienne » qu’a constitué, en son temps, la jurisprudence « Nicolo », on ne peut que constater que le droit public français a été régulièrement irrigué et enrichi par cette application directe des stipulations de la convention européenne des droits de l’homme en droit interne, le juge national ayant progressivement développé sa propre jurisprudence en la matière, parallèlement à celle de la cour européenne des droits de l’homme, suivant un dialogue que je qualifierai volontiers d’exigeant et stimulant.

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