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Relazioni

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Relazione francese – Firenze, 11 ottobre 2019

La participation des citoyens au processus de décision dans l’administration et les conséquences sur les rapports juge administratif/administration

Depuis une trentaine d’années, le modèle hiérarchique de l’action publique qui a prévalu en France, qui a été un pays très centralisé, est critiqué. L’objectif a été de démocratiser l’administration publique et le processus de décision publique. La notion de démocratie participative a alors émergé, qui a pour objectif de compléter la démocratie représentative traditionnelle. Cependant, ce type de démocratie est très exigeant car il oblige en permanence le pouvoir à s’expliquer, à rendre des comptes et à informer. Il contient des risques importants pour les acteurs, tels que le temps exigé pour organiser la participation, l’effort à consentir pour vulgariser l’information, la perte de contrôle sur l’enjeu discuté.

A été également développée la notion de démocratie délibérative, qui est une forme édulcorée de la démocratie participative : on considère alors que c’est l’existence d’un processus de délibération et de discussion qui est essentiel. D’où l’accent mis sur les procédures qui organisent la délibération.

Donc la France a par le passé eu pratiquement uniquement recours au modèle hiérarchique. Actuellement, c’est du modèle de la démocratie délibérative dont elle s’inspire dans certaines procédures, relatives à l’aménagement du territoire et l’urbanisme, puis plus récemment, l’environnement.

Pourquoi ce besoin d’évolution et d’introduction de la participation citoyenne dans la prise de décision ? A cause  sans doute des limites ressenties de la démocratie représentative.  On peut relever dans ce sens le désintérêt pour les élections, des majorités de 51% seulement qui ne suffisent pas à justifier une politique, alors que la question qui se pose à tout gouvernement et qui devient de plus en plus centrale est celle de la cohésion sociale. C’est dans cette perspective de recherche de cohésion que s’inscrivent les procédures visant à faire participer les citoyens au processus de décision de l’administration.

Quelles formes revêt la démocratie participative ? La participation à une décision peut prendre la forme d’une consultation, d’une concertation, d’une co-élaboration ou d’un référendum, j’y reviendrai dans la suite de mon exposé.

Je vais décrire les deux modes historiques d’association des citoyens à la prise de décision en France, l’enquête publique qui est la procédure la plus ancienne de consultation du public, et les procédures de concertation préalable dépendant de la commission du débat public, le débat public proprement  dit et la concertation préalable avec garants, plus récents, en analyser les limites ou les insuffisances, et enfin donner des indications sur des alternatives éventuelles. Ces deux modes de participation (enquêtes publiques et débats publics) concernent les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, et le domaine de l’environnement. D’autres formes de participation se sont développées récemment, j’en dirait un mot également, mais elles restent encore marginales jusqu’à présent.

 

  1. DESCRIPTION

 

La concertation en amont du processus de décision :  elle relève de la commission du débat public, il s’agit du débat public proprement dit, et de la concertation avec garant

On est uniquement du domaine de l’environnement. C’est une loi de 1995, dite loi Barnier, qui instaure le débat public en France. Il s’agit d’un processus spécifique,  de procédures de concertation qui interviennent alors que l’opportunité d’un projet est encore en débat, qu’il n’est donc pas encore arrêté, et qu’aucune décision n’est encore prise.

Le débat public

La commission nationale du débat public a vu depuis 1995 ses compétences diversifiées et renforcées, en 2002, 2016 et 2018 dans la perspective de se mettre en conformité avec les dispositions de la convention d’Aarhus.  Il s’agit d’une instance collégiale de 25 membres. Lorsque le coût d’un projet d’aménagement ou d’équipement se situe au-delà d’un certain seuil, défini par décret, la saisine de la commission est obligatoire pour le maître d’ouvrage. Il s’agit des plans et programme nationaux, il y en a une dizaine au total.   Par exemple   création d’autoroutes, de routes à 2 x 2 voies à chaussées séparées , de lignes ferroviaires, de pistes d’aérodromes, d’infrastructures portuaires, de lignes électriques, de gazoducs ou d’oléoducs, d’installations nucléaires, de barrages, d’équipements industriels. Lorsqu’elle est saisie, la CNDP dispose d’un délai de 2 mois pour décider ou non d’organiser un débat public. En cas de décision positive, elle met en place une commission particulière du débat public.

En deçà de ce seuil mais au-dessus d’un seuil plancher (qui est de plus de 5 M € de crédits publics), la saisine de la commission est facultative, c’est le maître d’ouvrage qui décide ou non de sa saisine. Il y a alors une procédure de concertation qui se met en place. Cette concertation n’est pas directement mise en œuvre par la commission mais par des garants qu’elle désigne.

Troisième possibilité : Le Gouvernement peut également saisir la commission d’un projet de réforme d’une politique publique qui a un effet important sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. Par exemple, la première saisine de ce type a concerné la programmation pluriannuelle de l’énergie. On peut également citer le plan de gestion des déchets nucléaires.

De plus, un droit d’initiative a été créé qui permet à 10 000 ressortissants de l’Union Européenne résidant en France de saisir la commission pour un grand projet (>150 M €), ou 500 000 ressortissants de l’Union Européenne résidant en France pour un projet de réforme d’une politique publique, ou 60 parlementaires également pour un projet de réforme d’une politique publique.

En 2018 par exemple il y a eu 4 débats publics, (une petite centaine depuis 1995) càd concernant les projets ayant un impact national, il s’est agi de la création de nouveaux bassins du port de Dunkerque, des aménagements du noeud ferroviaire lyonnais, d’un projet d’aménagement routier dans l’ile de la Réunion, et du projet de mine d’or en Guyanne. Il y a eu aussi  90 concertations préalables  avec garant ou post débat public.

En quoi consiste le débat public ? Il ne s’agit pas pour la CNDP de se prononcer sur le fond des projets qui lui sont soumis, mais de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets. Elle veille au respect de bonnes conditions d’information du public, elle conseille les maîtres d’ouvrage à leur demande sur les questions relatives à la concertation avec le public. Le débat porte notamment sur l’opportunité, les caractéristiques et les objectifs du projet, les modalités d’information et de participation du public post débat. Le maître d’ouvrage dispose d’un délai de 6 mois pour établir le dossier de débat et proposer des modalités d’organisation. Le débat se déroule pendant 4 mois, avec possibilité de prolongation de 2 mois ; à l’issue du débat, la commission particulière rédige un compte rendu, un bilan est également rédigé, et le maître d’ouvrage prend une décision motivée, indiquant le principe et les conditions de poursuite du projet. Après le débat et jusqu’à la phase d’enquête publique, la CNDP s’assure des bonnes conditions d’information et de participation du public, sous l’égide d’un garant.

Exemple récent: création d’un nouveau terminal portuaire à Dunkerque. Coût estimé de l’opération : entre 690 et 830 M€. La CNDP a été saisie en octobre 2016, la décision d’organiser un débat public date de décembre, le dossier du maître d’ouvrage, qui servira de support au débat public a été approuvé en juillet 2017, le débat a eu lieu du 18 septembre au 22 décembre 2017. Le compte rendu a été publié le 22 février 2018, et la décision du maître d’ouvrage est intervenue le 16 mars 2018.

Il y a eu 71 rencontres avec le public, 2 200 participants, 4 réunions publiques générales, 42 ateliers et auditions, 25 débats mobiles. Il y a eu 20 points de distribution de tracts, 3000 dossiers du maître d’ouvrage ont été distribués, 4600 synthèses de ce dossier, et 20 000 dépliants du débat public. On a compté 6050 connexions uniques sur le site du débat, 2700 avis écrits, 103 questions écrites, 25 commentaires, 253 abonnés facebook et 201 abonnés tweeter, le coût du débat a été de 649 390€.

Les concertations avec garant 

Pour faire bref, le garant remplit la même fonction qu’une commission particulière du débat public, mais dans un cadre plus informel et moins contraignant : Je rappelle qu’il s’agit d’une saisine facultative pour le maître d’ouvrage, et que la CNDP décide de nommer ou non un ou plusieurs garants. L’objectif du garant est de veiller au respect des principes découlant du droit à l’information et à la participation du public. Il proposera par exemple des évolutions de son dossier au maître d’ouvrage pour compléter ou rendre plus lisible le dossier de son projet, il devra s’assurer que l’expression de tous soit assurée, et que tous les arguments sont pris en compte. Mais le maître d’ouvrage n’a pas l’obligation de suivre ces prescriptions.

A titre d’exemple de concertation en 2018 on peut citer le projet de nouveau terminal à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle : 4 garants ont été désignés. Une des questions essentielles à résoudre pour eux a été de clarifier le périmètre de la concertation : le nombre de communes initialement couvertes par la concertation a été multiplié par trois à leur initiative.

Voilà les grands traits de la concertation préalable aux grands projets en France.

Je n’oublie pas que le thème de ce colloque portait également sur les rapports juge administratif/administration, dans le cadre de la participation du public aux décisions administratives. Le problème est qu’il n’y a finalement pas grand-chose à en dire ! En effet, il s’agit à chaque fois de procédures donnant lieu à des avis non contraignants, et ne donnant par conséquent pas lieu ou guère lieu à un contrôle du juge : il y a eu une vingtaine de recours depuis 1995 concernant des décisions de la CNDP. Ils ont permis de déterminer quelles décisions de la commission pouvaient faire l’objet d’un recours : C’est oui pour la décision de la CNDP d’organiser ou de ne pas organiser un débat public (décision du CE du 17 mai 2002 – association nature et environnement annulant une décision par laquelle la CNDP avait rejeté une demande d’organisation d’un débat public). C’et non pour les recours contre les mesures adoptées par la CNDP pour déterminer les modalités du déroulement du débat, par exemple refus de donner suite à une demande d’expertise complémentaire (CE 14 juin 2002 association pour garantir l’intégrité rurale restante) ou encore rejet d’une demande de report ou d’interruption du débat public (CE 5 avril 2004 association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d’aéroport de Notre Dame des Landes),  refus d’organiser une réunion de synthèse. Les recours ont également porté sur la saisine de la CNDP : le CE a précisé qu’elle n’avait pas de capacité d’autosaisine (13 décembre 2002 – association pour la sauvegarde de l’environnement et la promotion de Saint Léger en Bray). Sur le dossier de saisine, le CE a rappelé que la commission devait, pour décider de l’organisation ou non d’un débat, s’appuyer uniquement sur les éléments figurant dans le dossier qui lui est soumis, par exemple le coût du projet (28 décembre 2005 syndicat d’agglomération nouvelle ouest-Provence), le périmètre de sa saisine.

On le voit, il s’agit d’une jurisprudence relativement peu abondante, interprétant toujours les textes de façon restrictive. Une seule décision de refus d’organiser un débat public a été annulée

 

La concertation dite « aval » : l’enquête publique

C’est la plus ancienne procédure de consultation existant en France.

Avant l’intervention de la loi du 12 juillet 2010, le ministère chargé de l’écologie avait recensé quelque 180 types d’enquête publique qui obéissaient à des régimes juridiques  plus ou moins différents. Avec la loi portant engagement national pour l’environnement dite “loi Grenelle II », adoptée le 12 juillet 2010 ne subsistent que deux grandes catégories d’enquêtes, celles qui relèvent de la procédure du code de l’environnement , et celles qui relèvent de la procédure du code de l’expropriation (appelées également de droit commun).

Les enquêtes publiques interviennent lorsque le projet est arrêté, le cas échéant après débat public ou concertation préalable.

Les enquêtes imposées par « le code de l’environnement ».

Elles sont dites « enquêtes environnementales ». Elles concernent principalement les travaux d’investissement routier, les installations classées, les constructions d’immeuble à usage d’habitation ou encore la création d’équipements culturels, sportifs ou de loisirs…
D’autres opérations, en matière d’urbanisme cette fois, doivent également respecter la réglementation de l’enquête environnementale comme par exemple : les projets de Plan Local d’Urbanisme (PLU) ou les  Plans d’Aménagement de Zone (PAZ) …

Les enquêtes de droit commun

Elles concernent, par exemple, les enquêtes de déclaration d’utilité publique, les enquêtes relevant de la loi sur l’eau, les enquêtes en vue d’expropriation ou encore les enquêtes visant un plan de protection de risque naturel.

La durée d’une enquête publique ne peut être inférieure à un mois ni excéder deux mois.
Elle dure donc généralement un mois ; elle peut néanmoins bénéficier d’un délai supplémentaire de 15 jours sur demande du commissaire enquêteur.

Le rôle d’une Enquête Publique

L’enquête publique vise à

– informer le public sur la création de ces projets à venir.
– permettre à tout citoyen de s’exprimer en recueillant ses observations et ses remarques sur un registre.
– réunir toutes les informations nécessaires à la connaissance de l’autorité compétente pour sa prise de décision.

L’enquête publique est conduite par un commissaire enquêteur indépendant et impartial, nommé par le président du tribunal administratif, ou par une commission d’enquête. Il est chargé du bon déroulement de la procédure et établit un rapport dans lequel il relate le déroulement de l’enquête er fait part de ses conclusions qui doivent être motivées et qui peuvent être favorables, favorables avec réserves ou défavorables au projet.

Lorsque le commissaire-enquêteur assortit son avis d’une ou plusieurs réserves et qu’il s’avère que l’une au moins de ces réserves n’a pas été levée, son avis est alors regardé comme étant défavorable (CE 13 juillet 2007, société carrières et matériaux, rec. p. 972 ; CE 19 mars 2008, ministre des transports, rec. p. 852-973).

Cet avis ne s’impose toutefois pas à l’autorité compétente qui peut passer outre à un avis défavorable, sous certaines conditions.

  • Ainsi, en matière d’enquête publique environnementale, il oblige l’organe délibérant de la collectivité portant le projet à prendre une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique. On trouve une disposition similaire en matière d’expropriation.

A l’issue de l’enquête publique, l’autorité compétente prend une décision, qui peut faire l’objet d’un recours. Et à cette occasion, le processus de déroulement de l’enquête publique peut être attaqué : nombre insuffisant de réunions, publicité insuffisante, insuffisance du dossier soumis à l’enquête publique, ainsi que par exemple l’absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur, ou encore l’absence de réponse du commissaire enquêteur à certaines observations. Ces irrégularités de l’enquête publique, si elles sont suffisamment importantes pour avoir faussé le débat,  entraînent l’annulation de la décision finale d’autorisation du projet.

  1. Bilan

  

En ce qui concerne le débat public :

Il est indéniable que le débat public présente une utilité : sur environ 130 projets qui ont fait l’objet d’une concertation, plus d’une dizaine ont été abandonnés, d’autres ont été modifiés, ou significativement remaniés.

Mais la CNDP et la procédure de débat public font l’objet de critiques récurrentes :  on reproche à la CNDP de se borner à publier un bilan du débat public, sans donner un avis, on relève que  les résultats obtenus sont infimes par rapport au coût de l’institution, que cette commission n’est pas représentative,  et pour résumer, que le débat public est un artifice de démocratie. Et il est régulièrement question de la suppression de cette institution.

Une première difficulté est liée à au manque de culture participative des administrations et du public : les débats sont souvent très émotionnels et suscitent peu de propositions constructives, ou bien sont le miroir de l’inertie des participants.  Toutefois, il faut constater que les débats organisés par la CNDP ont fait office d’apprentissage. Ils ont notamment permis aux participants, sous l’influence des associations, de dépasser le syndrome dit NIMBY pour bâtir une opposition constructive et structurée.

Une deuxième difficulté tient au moment de la concertation : certes, au stade de la concertation préalable, on est censé discuter encore de l’opportunité du projet, mais dans les faits, compte tenu de la longueur et de la complexité des processus de décision en termes politiques, d’expertises de faisabilité, de programmation et d’arbitrages budgétaires, qui prennent plusieurs années, on peut dire que lorsqu’on arrive à la phase de concertation, la décision de principe est déjà prise.

Troisième difficulté : réussir à toucher et faire participer un public qui ne se sent  habituellement pas concerné ou en tout cas pas en mesure de s’exprimer. Notamment, en l’absence d’études de tracé, tout un pan de la population peut ne pas se sentir concerné.

Quatrième difficulté : la retranscription des débats à qui on reproche  d’édulcorer ou de minimiser les oppositions, sans aucun contrôle : on a pu parler à ce propos d’une logique d ’évacuation du débat : on s’attache à montrer que le débat a eu lieu, et on souligne l’importance du public touché en termes quantitatifs, sans s’attarder sur le contenu du débat.

 

En ce qui concerne les enquêtes publiques

Les critiques récurrentes tiennent à la façon dont elles sont menées, par des commissaires enquêteurs, qui sont souvent des anciens fonctionnaires retraités, (militaires, gendarmes, agents des services de l’environnement), à qui on reproche d’une part un manque de compétences dans les matières de l’environnement., d’autre part  une propension à considérer la puissance publique, et donc les projets qui en émanent,  comme légitimes Ensuite, on reproche à l’enquête publique son absence de pouvoir contraignant.  De fait, sur 5 000 enquêtes organisées chaque année en France, seulement 3 à 4% recueillent un avis défavorable. On lui reproche son coût : 5 à 6 000 € en moyenne. On lui reproche enfin de ralentir les projets.

Notre Dame des Landes

Un exemple vient résumer les ambiguïtés de la consultation du public à la française : il s’agit du projet d’aéroport du Grand Ouest, emblématique jusqu’à la caricature.

Il s’agit d’une opération lancée en 1963 et abandonnée en 2018, consistant à transférer l’aéroport de Nantes, dont on prévoyait la saturation, vers un site au nord-ouest de la ville. C’est à partir de 1972 que l’opposition au projet s’est organisée. Le projet a été mis en sommeil après la crise pétrolière de 1973 et 1979. Il a été relancé en 2000. Un débat public, organisé par la CNDP, a lieu du 15 décembre 2002 au 28 mai 2003.  Le compte rendu et le bilan  de ce débat ont été rendus publics en juillet 2003.

A la suite de cette concertation préalable, le projet étant cette fois suffisamment avancé, une enquête d’utilité publique qui s’est déroulée fin 2006 qui a donné lieu à un avis favorable de la commission d’enquête le 13 avril 2007. Le décret de déclaration d’utilité publique du projet est publié le 10 février 2008, il s’agit de la décision autorisant le projet.

Plusieurs recours en annulation contre cette DUP sont engagés, et le CE a confirmé à 3 reprises l’utilité publique de l’aéroport en 2009, en 2010, puis en 2013.

Les opposants au projet ont occupé depuis 2009 les terrains destinés au futur aéroport. Ils contestent et perturbent violemment la nouvelle commission d’enquête publique constituée en vue d’autoriser les aménagements fonciers liés au projet d’aéroport. Des opérations d’évacuation des terrains occupés commencent.

Cinq nouvelles enquêtes publiques sont lancées en 2012 concernant les autorisations de travaux d’aménagement. Les avis des commissions d’enquête sont tous favorables.  Des arrêtés d’autorisation de travaux sont pris en décembre 2013. Ils sont attaqués devant le tribunal administratif, puis devant la cour d’appel : les recours sont rejetés de même que les recours contre les décisions d’expulsion devant le TGI.

L’affaire prend alors vraiment une ampleur nationale. C’est pourquoi en novembre 2012, le gouvernement suspend les expulsions et nomme ce qu’il a appelé une commission du dialogue, procédure ne répondant à aucun texte, qui conclut en avril 2013 à l’utilité publique du projet. Durant l’année 2013, les occupations se multiplient et de nombreux projets agricoles alternatifs voient le jour. Le 22 février, plusieurs dizaines de milliers de manifestants, appuyés par quelque 500 tracteurs, défilent dans le centre de Nantes. De violents incidents ponctuent la manifestation. La justice valide l’expulsion des agriculteurs et riverains vivant sur le site de l’aéroport. La contestation ne faiblit pas.

Début 2016  intervient une innovation : le gouvernement annonce un référendum local sur le projet : c’est une première, car une telle procédure n’existe pas : il n’existe qu’un référendum national, mais un projet d’aménagement n’entre pas dans son champ d’application, ou la possibilité d’un référendum local, mais là non plus ça n’est pas possible car le projet n’entre pas dans le champ de compétence d’une collectivité territoriale. Qu’à cela ne tienne : une nouvelle procédure est créée : « la consultation locale sur des projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement », et un décret ad hoc est publié le 24 avril 2016 : le périmètre choisi est le département de Loire Atlantique.  La consultation a lieu le 26 juin 2016, il fallait répondre oui ou non à la question : Etes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de N D des Landes ? La réponse est oui, à 55,17% avec un taux de participation de 51,08%. Bien sûr les habitants de Nantes, majoritaires en nombre, ont voté oui, mais ceux des communes concernées ont massivement voté non.

Arrive l’élection du nouveau président de la république et la nomination de Nicolas Hulot, opposant au projet, au ministère de l’environnement. Il nomme une commission de médiateurs, encore une procédure inédite, mais le rapport remis en décembre 2017 ne tranche pas. Enfin, le 17 janvier 2018, le Premier Ministre annonce que le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est abandonné après « 50 ans d’hésitations »

Cette affaire est emblématique de ce qu’il en est réellement des procédures de décision et de consultation de la population : malgré un débat public, plusieurs enquêtes publiques, la mise en place de commissions de consultation ou de médiation (j’en ai cité 2 mais il y en a eu plus), des recours juridictionnels tous rejetés, et même un référendum, selon une procédure inventée spécialement pour l’occasion,  le projet a été abandonné par une décision ministérielle face à la persistance et à la violence des oppositions. Mon propos n’est pas de savoir s’il fallait ou non construire ce nouvel aéroport, mais de souligner le décalage qui s’est révélé entre les multiples procédures de consultation et de concertation mises en place pour aboutir à des décisions, et entre les très nombreuses décisions de justice, qui sont toutes allées dans le même sens, et la décision finale qui a été une décision politique, prise face à la violence et à la détermination des opposants.

  • Quelles solutions ?

 En premier lieu, il fait savoir qu’il existe un fort courant de remise en cause de ces procédures de concertation : l’existence de la CNDP, au moins dans la forme actuelle, est contestée, le périmètre des enquêtes publiques s’est fortement rétréci : Il y avait 14 000 enquêtes par an dans les années 1990, il y en a 5 000 aujourd’hui : le champ des enquêtes est de plus en plus retreint, c’est-à-dire que de nombreuses décisions ne sont plus soumises à enquête publique. Par exemple, pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), c’est-à-dire les installations industrielles ou agricoles nécessitant une autorisation, 50% des installations d’élevage ne sont plus soumises à une enquête. Il en va de même de la création des plans d’eau ou des barrages, où l’obligation systématique de procéder à une enquête publique a disparu. Et dans certains cas, la durée de l’enquête publique a été réduite à 15 jours. Enfin une expérimentation vient d’être mise en place à l’été 2018 (loi ESSOC) dans deux régions pour remplacer pour les installations classées et les installations relevant de la loi sur l’eau l’enquête publique avec nomination d’un commissaire enquêteur et rédaction d’un rapport et de conclusions, par une simple consultation électronique avec désignation d’un garant, c’est-à-dire sans plus de prise de position sur le projet.

Par ailleurs, une polémique récente a mis en cause le rôle des commissaires enquêteurs, dans un projet pour lequel ils avaient donné un avis défavorable, le préfet du département ayant accusé le président de la commission d’enquête et la commission d’enquête d’avoir outrepassé leurs attributions en menant des investigations inappropriées. Le préfet a obtenu la radiation du commissaire enquêteur président de la commission d’enquête. Auparavant, le maitre d’ouvrage, qui est le président du conseil départemental, avait demandé en vain au président du TA de retirer le commissaire enquêteur estimé indésirable de l’enquête. Il a également fait un recours contre l’ordonnance de taxe qui allouait des indemnités de vacation à ce commissaire enquêteur, en exposant que le temps passé à diverses investigations était inutile. Mais le TA de Lyon a rejeté ce recours, validant ainsi les investigations menées par la commission d’enquête et son président.

Cette affaire qui a suscité un tollé dans le monde des commissaires enquêteurs, est symptomatique de l’agacement des autorités publiques face à des procédures qui allongent les délais de réalisation des projets, et remettent en cause, même si c’est peu fréquent, les projets qu’ils entendent mener à bien.

Alors, quelles solutions ?

On comprend aisément que le rôle du juge administratif est marginalisé : soit il rétablit le droit lorsque l’atteinte qui lui est portée est trop flagrante, comme dans l’exemple précédent, soit il est tenu par précisément l’état du droit, dont il donne une interprétation plutôt restrictive. C’est donc sur cet état du droit qu’il convient de s’interroger, et plus précisément sur le caractère facultatif ou purement consultatif des avis donnés, et sur le caractère inachevé de la consultation qi caractérise un système de démocratie délibérative. Puisque c’est la cohésion sociale qui est recherchée, il conviendrait sans aucun doute de parvenir à un système de co-élaboration ou de co-production des décisions, c’est-à-dire à un système de démocratie participative.

Cela existe parfois à l’échelon local, communal, par exemple pour l’élaboration de ce que l’on appelle les budgets participatifs. On peut citer la ville de Kingersheim dans la banlieue de Mulhouse, où le maire a institué des conseils participatifs pour toutes les grandes décisions de la commune. Ils sont composés à 40% de volontaires, de 20% de personnes directement concernées, et de 40% de citoyens tirés au sort.

On peut également citer le référendum local, les jurys citoyens, les conseils de quartier, toutes expériences qui trouvent à se réaliser lorsque l’enjeu est local.

Mais pour le reste, c’est à dire les grands projets, les décisions à impact national, que faire ?  Il existe bien ce qu’on appelle le référendum d’initiative partagée, prévu à l’article 11 de la constitution et instauré par la réforme constitutionnelle de 2008, qui associe le corps électoral à une proposition de loi. Mais les critiques de ce mécanisme sont très fortes, car il s’agit d’un mécanisme lent, complexe et lourd à mettre en œuvre. Depuis 2008 il y a eu une première tentative début 2018 par le parti socialiste pour rétablir l’ISF, qui n’a pas abouti faute d’avoir recueilli suffisamment de soutiens. Une deuxième initiative a été activée en avril 2019 pour empêcher la privation de l’aéroport de Paris, et on en est à la phase de recueil des soutiens ouverte jusqu’au 12 mars 2020.

Enfin pour terminer il faut dire un mot de la revendication essentielle du mouvement des gilets jaunes de mettre en place un référendum d’initiative populaire ou citoyenne, soit donc un instrument de démocratie directe. Il suffirait de recueillir un nombre donné de signatures pour que le référendum ait lieu, sans que soit nécessaire l’accord du parlement ou du président de la république. Ils revendiquent quatre formes de référendum, le référendum législatif, le référendum abrogatif, le référendum révocatoire qui consisterait à démettre un élu de son mandat, et enfin le référendum constitutionnel qui permettrait de modifier la constitution.

Une conséquence actuelle du mouvement des gilets jaunes : la mise en place pour octobre de cette année, donc maintenant, d’une convention citoyenne pour le climat, qui réunit 150 citoyens tirés au sort, qui bénéficiera d’un budget de 4 M €, la convention se réunira 6 WE toute les 3 semaines pour envisager des mesures de transition écologique dans tous les secteurs, notamment agriculture, logement, transports, fiscalité environnementale. Cette concertation est assortie d’un luxe de garanties en termes de qualité de l’information, sérénité des débats, indépendance. Un rapport et des propositions devront être remis en février 2020. Pour autant, une des conditions du débat est que ses participants ne s’érigent pas en décideurs de la chose publique à la place de ceux qui ont été élus ou à la place du peuple. Ensuite, le gouvernement élaborera ses propres propositions, qui feront l’objet soit d’un référendum, soit d’un projet de loi ou de textes réglementaires.

Il s’agit là de pistes dont on parlera sans aucun doute à l’avenir, qui vont dans le sens de la co-production, c’est-à-dire de l’association du public selon des modalités à définir à l’élaboration même de la décision. Mais cela implique d’une part que l’administration admette qu’il existe d’autres critères de choix que celui de l’efficacité économique, et soit prête à ne pas réaliser certains  projets qui pourtant présentent une cohérence économique et d’autre part que les citoyens disposent également d’une expertise, et qu’il  soient plus formés aux enjeux, nécessités et contraintes de l’action publique. Ceci est donc encore un long chemin, mais, je crois que le parcourir sera inévitable, et je trouve que c’est tant mieux.

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Relazione italiana del Cons. Pierpaolo Grauso – Firenze 11 ottobre 2019

La partecipazione ai processi decisionali dell’Amministrazione da parte dei cittadini  e i relativi rapporti tra PA e GA

Firenze, 11 ottobre 2019 – intervento del relatore italiano Cons. Pierpaolo Grauso

La partecipazione dei cittadini alle scelte amministrative che li riguardano come individui e come appartenenti a una determinata collettività, o gruppo di interessi, è un fenomeno variamente disciplinato dall’ordinamento giuridico italiano, che, come sapete, è caratterizzato da un’accentuata pluralità dei livelli di governo e di regolazione.

Le norme in materia di partecipazione costituiscono il nucleo della legge generale sul procedimento amministrativo (legge dello Stato 7 agosto 1990, n. 241), e, a suo tempo, ne hanno rappresentato uno degli elementi di maggiore novità, nella misura in cui, per la prima volta, i diritti partecipativi dei cittadini hanno trovato consacrazione in veri e propri istituti di diritto positivo.

Nella legge generale sul procedimento amministrativo, la partecipazione assume in primo luogo un significato di garanzia della posizione dei soggetti coinvolti dall’attività della pubblica amministrazione, nella prospettiva del conflitto tra la parte pubblica e la parte privata (si vedano l’art. 7 della legge n. 241/1990, in forza dei quali debbono obbligatoriamente partecipare al procedimento i soggetti “nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti”, ovvero i soggetti a carico dei quali il provvedimento finale possa produrre un pregiudizio; e il successivo art. 9, che dà facoltà di intervenire nel procedimento ai portatori di interessi pubblici o privati, nonché ai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, “cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento” finale).

Da questa prospettiva, la giurisprudenza ha sviluppato la nozione e il principio del “giusto procedimento”, secondo cui i soggetti privati destinatari di un provvedimento amministrativo limitativo dei loro diritti debbono essere messi in condizione di esporre le proprie ragioni prima che il provvedimento stesso venga adottato dalla pubblica amministrazione. Nessuno dubita che si tratti di un principio fondamentale dell’ordinamento italiano (sebbene non di rango costituzionale: Corte Cost. nn. 71/2015, 312, 210 e 57 del 1995, 103 del 1993 e 23 del 1978; ordinanza n. 503 del 1987), a maggior ragione, oggi, alla luce dell’art. 41 della Carta di Nizza.

Al di là del tenore testuale delle norme, negli istituti di partecipazione disciplinati dalla legge n. 241/1990 gli studiosi e la giurisprudenza ravvisano – accanto alla dimensione difensiva – una dimensione collaborativa, volta a consentire alla pubblica amministrazione di acquisire elementi e informazioni utili per arricchire le proprie conoscenze relativamente all’oggetto del procedimento in corso e per assumere una decisione più ponderata[1].

Nella legge generale italiana sul procedimento manca, invece, la terza dimensione che gli studiosi sono soliti attribuire alla partecipazione procedimentale, quella in chiave democratica. In questa ottica, la partecipazione si traduce nella possibilità per la società civile di esprimere la propria opinione all’interno del processo di formazione della decisione amministrativa: il corpo sociale viene coinvolto e concorre alla formazione della decisione, la quale viene così a non essere più calata dall’alto, ha una migliore “qualità e legittimazione democratica” e, pertanto, maggiori chance di risultare accettabile almeno alla maggioranza dei suoi destinatari, particolarmente nel caso delle grandi opere pubbliche, o delle attività aventi sensibile impatto ambientale.

Mi riferisco, evidentemente, a istituti come l’inchiesta pubblica o il dibattito pubblico, da tempo noti ad altri ordinamenti, ma che in Italia non sono oggetto di disposizioni di carattere generale e che a livello statale solo in tempi recentissimi hanno ricevuto una regolamentazione compiuta, nel settore delle opere pubbliche.

A dire il vero, lo schema originario della legge n. 241/1990 (predisposto dalla commissione presieduta dal prof. Mario Nigro”) prevedeva lo svolgimento di una “istruttoria pubblica” per l’adozione di strumenti urbanistici, piani commerciali e paesistici, localizzazione di centrali energetiche e per l’esecuzione di opere pubbliche, incidenti in modo rilevante sull’economia e sull’assetto del territorio interessato. Tale previsione non solo è stata eliminata dal testo finale della legge, ma questa stabilisce (art. 13 della legge n. 241/1990) che le garanzie partecipative di ordine generale non si applicano ai procedimenti “diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione”, vale a dire proprio in quei casi in cui l’esigenza di partecipazione diffusa dei cittadini sono oggi maggiormente avvertite. Per queste tipologie di procedimenti, la legge 241/1990 rinvia alle specifiche discipline di settore e, lo vedremo subito, nei settori sensibili dell’ambiente e del governo del territorio la legislazione statale e regionale conosce forme di partecipazione ampia, che riecheggiano il principio e il modello democratico.

Merita ancora di essere precisato che, nel sistema della legge generale sul procedimento amministrativo, gli istituti della partecipazione attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. m) della Costituzione. La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è riservata alla legge dello Stato, il che significa che le leggi regionali possono, se del caso, fornire livelli di garanzia maggiori, ma mai inferiori a quelli stabiliti dalla legge generale sul procedimento.

La dimensione democratica della partecipazione, assente nella legge generale dello Stato sul procedimento amministrativo, compare – accanto alla partecipazione che ho definito “difensiva” – in alcune leggi regionali sul procedimento amministrativo (si tratta di materia nella quale lo Stato e le Regioni/Province autonome esercitano una potestà legislativa concorrente), immediatamente successive alla legge n. 241/1990, che conoscono istituti quali l’istruttoria pubblica (art. 18 della legge regionale Sardegna n. 40/1990, che riproduce l’istituto a suo tempo elaborato dalla “commissione Nigro”; art. 15 l.r. Lazio n. 57/1993, per il caso in cui “la natura o la complessità della questione lo richiedano, in relazione all’ampiezza ed alla rilevanza degli interessi coinvolti”, dietro valutazione di opportunità del responsabile del procedimento), le audizioni  pubbliche (art. 15 l.r. Emilia-Romagna n. 32/1993, secondo cui l’audizione si svolge mediante “discussione in apposita riunione pubblicamente convocata alla quale possono prendere parte le Amministrazioni pubbliche, le organizzazioni sociali e di categoria, le associazioni ed i gruppi portatori di interessi collettivi o diffusi, che vi abbiano interesse”), l’inchiesta pubblica per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento che siano suscettibili di produrre rilevanti modificazioni degli assetti territoriali ed ambientali (art. 11 l.r. Abruzzo n. 11/1999: l’inchiesta “consiste nel fornire una completa informazione sul progetto al pubblico nelle forme più idonee al raggiungimento dello scopo e raccogliere osservazioni, proposte e controproposte al fine di acquisire tutti gli elementi necessari per una decisione ponderata sulla realizzazione dell’intervento”).

Di maggior rilievo, in termini operativi, sono tuttavia le previsioni dettate dai legislatori statale e regionali nelle specifiche materie dell’ambiente e dell’urbanistica/governo del territorio.

L’Italia ha ratificato con legge n. 108/2001 la Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, in materia di accesso all’informazione, partecipazione dei cittadini e accesso alla giustizia in materia ambientale.

Fra le misure adottate per assicurare l’attuazione dell’art. 6 della convenzione, che assicura appunto la partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale, vi è tutta la disciplina dettata dal Codice dell’ambiente (decreto legislativo n. 152/2006) per le procedure di valutazione ambientale strategica, valutazione di impatto ambientale e autorizzazione integrata ambientale, che prevedono meccanismi di consultazione di tutti i soggetti interessati.

In particolare, il Codice prevede una varietà di strumenti partecipativi, a partire dalla “consultazione” del pubblico su piani e programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, e che consente a chiunque di prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni in forma scritta, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi (artt. 14 e 24).

Ai fini della valutazione di impatto ambientale, la consultazione può (dunque facoltativamente) assumere la forma della vera e propria “inchiesta pubblica” (art. 24-bis, introdotto nel 2017), se così disposto dall’autorità competente. Gli oneri dell’inchiesta sono a carico del soggetto che presenta il progetto da approvare, si svolge nel termine di novanta giorni e si conclude con una relazione sui lavori svolti ed un giudizio sui risultati emersi, predisposti dall’autorità competente.

Anche il rilascio delle autorizzazioni integrate ambientali per l’esercizio di impianti soggetti al rispetto delle normativa europea IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control) deve essere preceduto dalla consultazione del pubblico nella forma della messa a disposizione di tutti i documenti e gli atti del procedimento e della presentazione di osservazioni scritte (contributi individuali), delle quali deve darsi conto in sede di rilascio dell’autorizzazione.

Nella materia ambientale, l’inchiesta pubblica era stata in effetti prevista sin dal primo recepimento della normativa europea sulla valutazione di impatto ambientale nel 1986 (art. 6 della legge n. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente), e il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 ne aveva dettato le regole di svolgimento nell’ambito della procedura di approvazione dei progetti di centrali termoelettriche e turbogas[2].

L’inchiesta pubblica compare anche in diverse legislazioni regionali che si sono occupate e si occupano di valutazione di impatto ambientale, che, ancora una volta, la prevedono come strumento facoltativo e non obbligatorio. In Toscana abbiamo avuto la legge n. 68/1995, seguita dalla legge n. 79/1998 e, ora, dalla legge 10/2010, il cui art. 53 è dedicato all’inchiesta pubblica, che disciplina dettagliatamente[3].

Venendo all’urbanistica, negli ultimi anni, la legislazione e, di conseguenza, la giurisprudenza hanno progressivamente riconosciuto all’urbanistica un ruolo che va molto oltre la suddivisione del territorio in zone cui attribuire funzioni d’uso e destinazioni (zoning). Nell’esercitare i propri poteri di governo del territorio, le amministrazioni debbono tenere conto delle esigenze abitative della comunità di riferimento e della concreta vocazione dei luoghi, senza però trascurare i valori ambientali e paesaggistici, le esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti, ma anche le esigenze economico-sociali della comunità radicata sul territorio. Si tratta, cioè, di un’attività e di scelte amministrative che attengono al modello di sviluppo in senso lato che si vuole imprimere a un determinato contesto territoriale.

Se è così, la partecipazione dei portatori dei diversi interessi coinvolti – individuali, collettivi, diffusi – diviene un momento ineliminabile di acquisizione delle conoscenze necessarie all’amministrazione pubblica onde conseguire il miglior assetto possibile del territorio di competenza, attraverso decisioni che in tal modo finiscono anche per ricevere una più piena legittimazione democratica. Dovrebbe dunque risultarne esaltata la partecipazione in funzione di ausilio della pubblica amministrazione (per accrescerne l’efficacia) e di coinvolgimento preventivo della comunità interessata, più che la partecipazione con finalità difensive di tutela degli interessi individuali incisi dalla pianificazione.

La legislazione statale non prevede forme di partecipazione democratica basate sulla consultazione del pubblico. Lo strumento principe per l’esercizio della partecipazione continua, infatti, ad essere costituito dalle osservazioni/opposizioni scritte, che intervengono però in una fase avanzata del procedimento, quando lo strumento di pianificazione o di governo del territorio è stato quantomeno già adottato. Esse nascono nella legge urbanistica fondamentale del 1942 e sono consentite a “chiunque”, ricevendo perciò una connotazione a cavallo tra la difesa di interessi individuali e l’apporto collaborativo, ma non si prestano a svolgere quel ruolo propulsivo e di legittimazione democratica che si vorrebbe riconoscere alla partecipazione nella fase programmatoria delle azioni di governo del territorio, in vista della realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici e di valori costituzionalmente garantiti (quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42, 44, 47, comma secondo, Cost.).

Sono alcune legislazioni regionali, ancora una volta, ad affiancare alla partecipazione di stampo oppositivo/difensivo forme di partecipazione diffusa e democratica. Va ricordato che, in termini generali, la Corte Costituzionale ha da tempo chiarito (sentenza n. 379/2004) come il ricorso a forme di consultazione del corpo sociale e dei suoi organismi rappresentativi (es. associazioni di cittadini) non costituisca un ostacolo alla funzionalità delle istituzioni regionali e che il riconoscimento dell’autonomia degli organi rappresentativi non venga affatto negato da un disciplina trasparente dei rapporti fra le istituzioni rappresentative e frazioni della cosiddetta società civile.

Nelle legislazioni regionali è presente una varietà di istituti partecipativi, che vanno dalla presentazione di osservazioni scritte da parte dei cittadini fin dalla fase iniziale di presentazione e formazione del piano da adottare (l.r. Lombardia n. 12/2005; l.r. Liguria n. 36/1997; l.r. Calabria n. 19/2002; l.r. Puglia n. 20/2001; l.r. Piemonte n. 36/1997; l.r. Umbria n. 1/2015), alle “udienze pubbliche” per illustrare alla cittadinanza il progetto del piano urbanistico comunale (art. l.r. Liguria n. 36/1997), ai “laboratori di partecipazione” (urbani, di quartiere, territoriali), che possono riguardare anche le opere pubbliche, oltre che i piani urbanistici (art. 11 l.r. Calabria n. 19/2002), alla creazione di apposite strutture che fanno capo ai “garanti” dell’informazione e della comunicazione, figure istituite con il compito di assicurare appunto la conoscenza da parte dei cittadini dei contenuti dei piani territoriali da approvare e dei relativi effetti anche paesaggistici. Questo è il caso, ad esempio, della Regione Toscana (l.r. n. 65/2014), che prevede l’istituzione di un “garante dell’informazione e della partecipazione”, che non può essere un componente delle assemblee elettive della Regione o degli enti locali (consigliere regionale, provinciale o comunale), né il progettista del piano territoriale da approvare, e neppure il responsabile del procedimento di approvazione del piano.

Nel rispetto del principio di proporzionalità, di derivazione europea, la legge toscana stabilisce che le forme e le modalità di informazione e partecipazione dei cittadini sono individuate dai Comuni interessati in ragione dell’entità e dei potenziali effetti degli interventi previsti.

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subappalto

Relazione sul convegno del 4 dicembre 2019 Assimprendil Ance / Agatif

RELAZIONE SUL CONVEGNO del 4 dicembre 2019 AGATIF – ASSIMPREDIL ANCE: “IL SUBAPPALTO DOPO LA SENTENZA DEL 26 SETTEMBRE 2019 DELLA CORTE DI GIUSTIZIA: QUALI SCENARI?”

Dopo una breve introduzione del dott. Angelo De Zotti, Presidente di AGATIF e Presidente del T.a.r. Lombardia, Milano, oltre che del Collegio che ha rimesso alla Corte di Giustizia la domanda di pronuncia pregiudiziale circa la compatibilità dell’art. 105, secondo comma del D. lgs. 50/2016 con la direttiva 2014/24, il dott. Oscar Marongiu, consigliere del Tar Lombardia, relatore della detta domanda ha illustrato i contenuti dell’ordinanza di rimessione e la dichiarazione di incompatibilità della sentenza per il cui commento è stato organizzato il convegno.

Il Vicepresidente ANCE, dott. Edoardo Bianchi, ha accennato al quadro generale di riferimento, nel cui ambito deve inserirsi la pronuncia di incompatibilità della CGCE, ovvero i contenuti di una messa in mora della Commissione UE nei confronti dell’Italia del 2017, avente per oggetto le medesime perplessità che l’Associazione aveva a suo tempo indicato nel corso delle audizioni governative, lamentando il mancato recepimento di tali suggerimenti.

Così completata l’introduzione del tema, il prof. avv. Alessandro Cortesi ha fornito un inquadramento storico delle limitazioni percentuali al subappalto pubblico, introdotte a scopo di prevenzione antimafia nell’ordinamento italiano sin dal 1990 e ripetute nel corso degli anni in numerosi successivi interventi.

Si è così passati ad esaminare le ricadute pratiche della pronuncia CGCE in commento, attraverso le relazioni del prof. avv. Guido Greco, che si è occupato della disapplicazione delle norme interne incompatibili con la direttiva UE ad opera delle pubbliche amministrazioni nell’esercizio del proprio potere di autotutela; dell’avv. Stefano Soncini che si è occupato della possibile estensione della portata della sentenza CGCE anche nei confronti delle norme del decreto c.d. sblocca-cantieri; nonché a due voci dall’avv. Soncini e dall’avv. Cortesi che hanno suggerito modalità pratiche di attuazione dei principi indicati dalla CGCE nella redazione dei nuovi bandi di gara.

Il dott. Jean-Michel Dubois-Verdier già presidente del Tribunale amministrativo di Tolone, ha chiarito come è stato recentemente riformulata la disciplina del subappalto pubblico in Francia e così ha fatto anche il dott. Andreas Middeke, presidente del Tribunale amministrativo di Munster, per quanto attiene alla disciplina tedesca (affidando la propria relazione, non potendo essere presente in Italia, alle parole del Presidente De Zotti).

Infine la prof. avv. Sara Valaguzza ha esposto schemi alternativi e più flessibili rispetto alle disposizioni richiamate dai precedenti relatori, in applicazione ad es. delle reti di imprese, di ispirazione anglosassone, potenzialmente in grado di rendere più efficiente il rapporto con le pubbliche amministrazioni e coi subappaltatori.

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Relazione francese del dott. Jean-Michel Dubois-Verdier – Online 10 dicembre 2020

La mediazione nel processo amministrativo: l’applicazione ai conflitti ambientali

Premessa: Il docente francese, che si occupa di diritto comparato sul tema che ci viene proposto per questo convegno on line, deve affrontare una questione complessa. Infatti, non esiste una procedura di mediazione in quanto tale dinanzi al giudice amministrativo italiano. Al contrario, dal 2015 esiste una procedura di mediazione prevista dal codice di giustizia amministrativo francese. Tuttavia e sempre in Francia, per quanto riguarda il tema specifico dell’ambiente, vi sono molte altre procedure che possono svolgersi anche prima che una controversia sia portata davanti al giudice amministrativo, e che tendono a mettere a fronte le autorità pubbliche, da un lato, e i gruppi di interesse o i singoli interessati alle questioni ambientali, dall’altro, al fine di produrre un accordo o un compromesso tra le parti attraverso l’intervento di un terzo esterno, che può essere chiamato mediatore o conciliatore o con qualche altro nome. Ciò rende difficile dare une definizione troppo restrittiva delle procedure di mediazione ambientale.
Un altro aspetto della situazione francese è il ruolo preponderante dello Stato in materia ambientale e, di conseguenza, il ruolo anche lui importante del giudice amministrativo, giudice della legalità degli atti amministrativi, nonché della responsabilità delle persone pubbliche. Il contenzioso amministrativo francese può dunque riguardare un numero molto elevato di controversie in materia ambientale.
Cercherò quindi di trattare l’argomento in modo relativamente empirico, esaminando la procedura di mediazione davanti al giudice amministrativo francese. Di tanto in tanto, parlerò tuttavia da un punto di vista più ampio, quello della mediazione ambientale in generale.
1. Per quanto riguarda il contesto storico del nostro tema, possiamo dire che tradizionalmente e fino ad anni recenti, il diritto amministrativo francese era dominato dall’idea centrale che le controversie dei cittadini con l’amministrazione fossero risolte principalmente e persino in modo esemplare davanti al giudice amministrativo, principalmente attraverso il “recours pour excès de pouvoir” . Certo, c’era da tempo una certa perplessità sull’efficacia pratica del ricorso davanti al giudice amministrativo, perché, da un lato, l’annullamento degli atti amministrativi poteva spesso avvenire a distanza di diversi anni dalla presentazione di un ricorso e, dall’altro, i tribunali amministrativi erano sempre più gravati negli anni da un aumento vertiginoso del numero di ricorsi.
Per ovviare a questa mancanza di efficienza pratica del contenzioso amministrativo e del sistema giudiziario nel suo complesso, alla fine del XX secolo sono emerse diverse soluzioni. Abbiamo così assistito, quasi ovunque nel mondo ma anche in Francia, alla nascita e allo sviluppo di questi “strumenti alternativi di risoluzione delle controversie” “Alternative Dispute Resolution (ADR) Environmental Dispute Resolution, EDR”, che ha dato vita ad una cultura della risoluzione alternativa delle controversie: l’idea di fondo per questi strumenti di risoluzione delle controversie era di offrire una “giustizia plurale”, che avrebbe dovuto portare un “vento di modernità” al sistema giudiziario.
Conviene sottolineare l’aggettivo “alternativo”, perché uno degli scopi essenziali di queste procedure è quello di limitare o addirittura escludere l’intervento del giudice, quale organo dello Stato, per incoraggiare le parti a negoziare, cosa che fino ad allora non era caratteristica della cultura francese e del suo sistema giuridico.
In Francia, è stata prima la giustizia civile e commerciale ad introdurre nella sua organizzazione questi strumenti alternativi di risoluzione delle controversie. In primo luogo, attraverso la riforma delle procedure di conciliazione e di arbitrato, che esistevano da tempo nel diritto civile o commerciale. Nel 1995 è stata così istituita una procedura di mediazione giudiziaria che è stata inserita nel nuovo codice di procedura civile: “Il giudice adito può, previo accordo delle parti, nominare un terzo per sentire le parti e confrontare i loro punti di vista al fine di consentire loro di trovare una soluzione al conflitto tra di loro. Tale potere spetta anche al giudice statuendo in sede cautelare “(articolo 131-1 del CPC francese).
Come si è adattato il diritto pubblico francese, dalla sua parte, in relazione allo sviluppo degli strumenti di risoluzione alternativi dei conflitti?
Per quanto riguarda il diritto amministrativo generale, va notato che già nel 1973 era stata creata un’istituzione esemplare per il nostro tema: il “Médiateur de la République” era un’autorità amministrativa indipendente incaricata di migliorare i rapporti dei cittadini con la pubblica amministrazione. Oggi questo mediatore è diventato il “Défenseur des droits”, che ha la responsabilità di assicurare la protezione dei diritti e delle libertà e di promuovere l’uguaglianza. Sul modello di questa istituzione, inoltre, sono stati creati dei “médiateurs” specializzati nei ministeri: esiste così, dal 1998, un médiateur nazionale per la pubblica istruzione ; un médiateur nei ministeri dell’economia e delle finanze è competente per aiutare a risolvere una controversia con l’amministrazione fiscale o doganale.
Comunque, per quanto riguarda la giurisdizione amministrativa, c’è stata una certa lentezza, fino al 2016, nell’adattarsi allo sviluppo di una vera e propria procedura di mediazione. La prospettiva di vedere uno sviluppo nel diritto pubblico di strumenti di risoluzione delle controversie che potessero scavalcare il giudice poteva forse suscitare diffidenza.
A dire il vero, non è che non ci sia stata prima del 2016 nessuna procedura di composizione in via amichevole nel contenzioso amministrativo.
Ad esempio, esistevano da molto tempo dei comitati consultivi per la composizione amichevole delle controversie relative agli appalti pubblici, (il primo comitato è stato istituito nel 1907!). Questi comitati continuano oggi a costituire un metodo di risoluzione delle controversie in materia di appalti pubblici.
Inoltre, nel gennaio 1986 era stato concesso un potere di conciliazione ai tribunali amministrativi, ma questa procedura è stata poco utilizzata.
Esisteva anche una procedura di mediazione per le controversie transfrontaliere, introdotta nel novembre 2011, a seguito di una direttiva europea del 2008, ma questa procedura ha avuto un impatto più che limitato.
A partire degli anni 2010 è iniziata una riflessione sulla possibilità di estendere il ricorso alla mediazione davanti al giudice amministrativo francese, alla luce delle prassi del giudice civile e del diritto comparato. Questa riflessione ha portato all’introduzione di un nuovo capo nel codice di giustizia amministrativa, interamente dedicato alla mediazione, in virtù di una legge del 18 novembre 2016, significativamente detta “modernizzazione della giustizia nel XXI secolo”.
Si tratta quindi di un’evoluzione diversa dall’Italia dove il legislatore, per il momento, ha deciso di limitare l’ambito di applicazione della mediazione alle sole controversie in materia civile e commerciale.
Con questa legge per la modernizzazione della giustizia e l’introduzione di una procedura di mediazione nel codice di giustizia amministrativa, l’idea generale non era tanto, come si potrebbe pensare, di ridurre il numero dei ricorsi davanti ai tribunali, anche se ci sono migliaia di controversie che possano essere oggetto di mediazione, quanto piuttosto di pacificare la risoluzione delle controversie e di dare priorità al dialogo . In altri termini, l’idea era di aiutare la giurisdizione amministrativa nel suo ruolo di regolatore sociale.

2. Questo procedimento di mediazione davanti al giudice amministrativo francese è definito come “un procedimento strutturato, qualunque sia la sua denominazione, con il quale due o più parti tentano di raggiungere un accordo in vista della risoluzione amichevole delle loro controversie, con l’aiuto di un terzo, il mediatore da loro scelto o nominato, con il loro accordo, dal tribunale”.
Vediamo che il legislatore francese ha scelto, per il giudice amministrativo, di dare una definizione estremamente ampia della mediazione, in quanto si tratta di un processo, suscettibile di comprendere diversi tipi di composizione delle controversie, abbandonando in particolare la distinzione tra conciliazione e mediazione fatta dal codice di procedura civile. Di conseguenza, chiunque abbia una controversia con la Pubblica Amministrazione può ricorrere alla mediazione.
L’unica restrizione è che la mediazione deve essere un processo “strutturato”, cioè deve avvenire all’interno di un quadro , essendo tuttavia questo quadro estremamente ampio. All’interno di tale quadro, il mediatore ha quindi il potere di conciliare, negoziare o anche arbitrare…
– Il codice determina il quadro della mediazione definendo delle regole generali:
i) in primo luogo, si applicano regole di deontologia. Il mediatore, o la mediatrice, che può essere una persona fisica o giuridica, deve svolgere la sua missione con imparzialità, diligenza e competenza. La competenza in materia ambientale può essere infatti essenziale: nella Carta etica del mediatore adottata dal Consiglio di Stato francese è previsto che il mediatore debba avere una significativa esperienza professionale nel campo della controversia ed essere qualificato nelle tecniche di mediazione. Secondo questa Carta, il mediatore deve quindi impegnarsi ad aggiornare e perfezionare le sue conoscenze teoriche e pratiche – ad esempio partecipando a eventi sui metodi alternativi di risoluzione delle controversie (colloqui, workshop, dibattiti, ecc.) . Un’altra regola etica fondamentale è che la mediazione è soggetta al principio di riservatezza. Le conclusioni del mediatore e le dichiarazioni raccolte durante la mediazione non possono essere divulgate a terzi o invocate nell’ambito di un procedimento giudiziario senza il consenso delle parti, con l’eccezione notevole di motivi imperativi attenenti all’ordine pubblico.
ii) Il codice di giustizia amministrativa prevede anche che le parti possano raggiungere un accordo: tale accordo non può pregiudicare gli eventuali diritti dei terzi. Questo accordo può anche essere omologato dal giudice amministrativo se le parti lo richiedono e quindi diventare vincolante
– Il codice distingue inoltre due tipi di mediazione:
i) La mediazione su iniziativa delle parti: le parti possono, al di fuori di qualsiasi procedura giudiziaria, organizzare la mediazione da sole e nominare il mediatore, oppure possono rivolgersi al giudice amministrativo per l’organizzazione della mediazione, a chi tocca in questo caso designare il responsabile della missione.
Nel caso di mediazione su iniziativa delle parti, i termini per il ricorso sono interrotti a partire dal giorno in cui le parti decidono di ricorrere alla mediazione.
(ii) La mediazione su iniziativa del giudice: la mediazione in questo caso è ordinata dal giudice, con l’accordo delle parti, nel caso in cui vi sia una controversia pendente dinanzi al giudice, al fine di consentire alle parti di raggiungere un accordo.
Ciò che deve quindi essere chiaramente compreso è che la mediazione così prevista dal codice di giustizia amministrativa è diversa da una controversia in contenzioso. La mediazione è diversa della procedura giudiziaria, puo avvenire sia prima della presentazione di un ricorso, sia dopo la presentazione di un ricorso e anche dopo un giudizio, in caso di appello ad esempio. L’obiettivo è che le parti cerchino di raggiungere un accordo.
3. Quattro anni dopo la riforma, quali conclusioni si possono trarre dell’esperienza di mediazione davanti al giudice amministrativo?
Nel corso della prima conferenza nazionale sulla mediazione amministrativa del 18 dicembre 2019, il Vicepresidente del Consiglio di Stato ha rilevato che nel 2018 sono state organizzate quasi 800 mediazioni dai tribunali amministrativi, sia su iniziativa delle parti prima della presentazione di un ricorso, sia dopo la presentazione di un ricorso, su iniziativa del giudice. Il 67% delle mediazioni effettuate ha portato a un accordo. Entro il 2019, la soglia dei 1.000 mediazioni stava per essere superata, con un tasso di accordo simile. Molto promettente si è rivelato anche il processo di mediazione preventiva obbligatoria iniziato il 1° aprile 2018 in alcune controversie sociali o concernenti i dipendenti pubblici: su quasi 1.400 mediazioni concluse nel primo anno di attuazione, l’82% aveva portato a un accordo con l’amministrazione o a una rinuncia al ricorso dopo l’accettazione della decisione.
Alcuni contenziosi, come il contenzioso dell’urbanistica, si prestano alla mediazione, in particolare nel caso delle controversie promosse da associazioni di tutela dell’ambiente o di quartiere, che sono controversie che riguardano la vita quotidiana e sono spesso un pretesto per risolvere un conflitto che ha poco a che vedere con la regolarità di un atto nel confronto della legislazione urbanistica .
Ma nel caso francese, c’è un paradosso per quanto riguarda la mediazione ambientale. Infatti, se guardiamo le cifre relative alle mediazioni nei tribunali amministrativi, sia su iniziativa delle parti che su iniziativa del giudice, nel 2020, su un totale di 1027 richieste di mediazione registrate a livello nazionale, sono state registrate solo 6 richieste di mediazione in materia ambientale, mentre in urbanistica la cifra è di 145! Per il 2020 le cifre sono ancora più basse, dato che sono state registrate solo 5 richieste di mediazione ambientale, tutte su iniziativa del giudice, rispetto alle 132 richieste nella materia urbanistica. Inoltre, in termini di mediazioni completate nel 2019, i dati indicano che sono state completate 3 mediazioni su iniziativa delle parti, ma nessuna di esse ha avuto un esito positivo.
Questa debolezza o insufficienza nella mediazione ambientale non sembra essere particolare alla Francia. Se ci riferiamo allo sviluppo della mediazione a partire dalla metà degli anni Settanta, sembra che l’ambiente sia il “parente povero” della famiglia della mediazione, in particolare nei paesi francofoni (ad eccezione del Quebec).
Quali sono le cause che sono all’origine di questa bassa percentuale nei casi in cui viene usata la procedura di mediazione in materia ambientale davanti i tribunali amministrativi francesi?
In primo luogo, ci sono delle cause generali, legate alla particolare natura delle controversie ambientali:
(i) La natura pubblica del conflitto: molte controversie relative ad atti o provvedimenti dell’amministrazione riguardanti la gestione dell’ambiente per il futuro mettono di fronte attori i cui interessi non possono convergere: in una parola, l’interesse pubblico difeso dall’amministrazione si oppone agli interessi privati e non può essere riconciliato con essi. Inoltre, questi interessi privati possono essere essi stessi in opposizione.
ii) l’assenza di interessi da risolvere attraverso la mediazione di conflitti relativi ad atti dell’amministrazione finalizzati alla riparazione o alla riparazione del danno ambientale che comunque si sono ad ogni modo già verificati a seguito di comportamenti privati o di atti amministrativi errati.

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Relazione italiana dell’avv. Veronica Dini – Online 10 dicembre 2020

LA MEDIAZIONE NEI CONFLITTI AMBIENTALI

I conflitti ambientali: caratteristiche e peculiarità – in ottica preventiva

1. Per comprendere le ragioni per cui si è ritenuto opportuno e interessante sperimentare l’applicazione dei procedimenti di mediazione ai conflitti ambientali, occorre innanzitutto comprendere di che cosa parliamo quando parliamo di conflitti ambientali.
Ebbene, innanzitutto, parliamo di istanze di giustizia ambientale. Tra i casi più emblematici che vengono sottoposti all’attenzione dei tribunali, vi sono quelli che riguardano i rapporti fra uomo e natura, l’accesso alle risorse, la preservazione del paesaggio e dei beni culturali, della biodiversità. Ma anche le controversie in materia di agricoltura sostenibile, inquinamento da allevamenti intensivi.
Oggi, anche le questioni più strettamente connesse all’urbanistica e al governo del territorio, laddove attengono anche a questioni di impatti ambientali, connessi ad esempio, a nuovi insediamenti o alla presenza di aree verdi, generano istanze di giustizia ambientale, riconosciute come tali.
Ancora, numerosissimi e rilevantissimi sono i casi di conflitti ambientali che riguardano la gestione e il traffico dei rifiuti, le discariche abusive, oltre che le contaminazioni che ne derivano a terreni e corsi d’acqua.
Anche il settore dell’energia è un fronte amplissimo di contenzioso ambientale, non solo laddove si osteggiano modelli fondati sull’energia fossile, ma anche quando si dibatte sulla compatibilità paesaggistica e sulla reale sostenibilità degli impianti di energia prodotta da fonti alternative.
Ancora, pensate al conflitto in materia di sicurezza alimentare e diritto al cibo. Per non parlare, naturalmente, del conflitto in materia di trasporti e di emissioni inquinanti connesse.
Oggi, naturalmente, a questa casistica già amplissima e complessa, si deve aggiungere quella relativa ai danni connessi cambiamento climatico, che abbraccia e interessi e questioni globali di grande rilevanza e urgenza.

2. Cosa possiamo dire innanzitutto di questi di questi conflitti?
Certamente che coinvolgono e ci interpellano sui rapporti tra uomo e natura ma anche tra uomo e uomo. Che riguardano l’accesso, la fruizione, l’uso e la proprietà delle risorse ambientali, che sono non solo esauribili, come ci insegna la letteratura scientifica e l’esperienza ormai di tutti i giorni, ma in gran parte già esaurite o gravemente compromesse.
Più in generale, dunque, possiamo dire che questi contenziosi riguardano la distribuzione equa e sostenibile (in orizzontale in verticale) dei rischi ambientali e dei benefici connessi all’attività umana, alla sostenibilità del modello di sviluppo attuale.
Ma, ancor di più e ancor prima, i conflitti ambientali oggi riguardano la partecipazione alle politiche ambientali, l’accesso alle informazioni ambientali e agli organi giurisdizionali, alla Giustizia ambientale: prima e più ancora che una richiesta di tutela ambientale in senso stretto, in molti casi questi conflitti contengono una domanda di partecipazione e di coinvolgimento dei cittadini nelle politiche che riguardano l’ambiente e nell’assunzione di decisioni che hanno ripercussioni in materia ambientale.
Non si tratta quindi più di conflitti locali esclusivamente circoscrivibili alle sindromi NIMBY (not my back yard) o NIABY (not in anyone’s back yard). Si tratta di conflitti la cui rilevanza è ben più ampia, nei contenuti, nelle istanze, nell’urgenza, oltre che nella estensione geografica.

3. In questo senso, dunque, quando parliamo di giustizia ambientale oggi non possiamo non parlare anche di giustizia sociale. Le connessioni sono state indagate ormai da molti anni.
Risale agli anni ‘60, negli Stati Uniti, la declinazione del concetto di razzismo ambientale, in occasione delle lotte della popolazione nera, contro l’insediamento di discariche e impianti inquinanti nei ghetti periferici delle grandi città.
Ma la situazione non è migliorata, col tempo: pensate alle favelas delle megalopoli del Sudamerica, nelle quali, accanto a quartieri poveri e disagiati in cui privazioni di carattere sociale ed economico si accompagnano a condizioni di vita igieniche e ambientali assolutamente intollerabili, sopravvivono e crescono quartieri borghesi nei quali la qualità della vita è di gran lunga più elevata, anche sotto il profilo ambientale.
Non si tratta, peraltro, di fenomeni cui il nostro Paese è esente. Se pensate ai casi eclatanti dei conflitti ambientali legati all’Ilva di Taranto, agli impianti di Casale Monferrato, ai petrolchimici italiani, ebbene è chiaro in tutti questi casi non si discute solo di questioni ambientali, ma anche del rapporto tra le condizioni di lavoro, le esigenze di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, e il sistema economico, il rapporto fra comunità, imprenditoria e istituzioni. In questi casi, si dibatte della sostenibilità – ambientale, sanitaria, sociale, economica, del nostro modello di sviluppo.
La questione è ancora più evidente quando si tratta dei conflitti, cui si è già accennato, connessi al cambiamento climatico: è noto dagli studi che ormai sono diffusi in tutto il mondo che, a fronte di una fetta relativamente limitata di popolazione che negli anni ha prodotto emissioni inquinanti rilevantissime e che continua a farlo, esiste un’altra parte del mondo che, tendenzialmente, ha una responsabilità storica minore e che, nonostante questo, è quella che subirà e subisce la maggior parte delle dei danni connessi al cambiamento climatico o che non sarà in grado d affrontarli.READ MORE

Relazione tedesca del dott. Werner Neumann – Lipsia – 15/05/2009

Die Verwaltungsgerichte und das Prinzip der religiösen Neutralität des Staates – Die Situation in Deutschland

Vorsitzender Richter am Bundesverwaltungsgericht Werner Neumann

Kaum ein anderer Bereich ist auch heute noch so sehr von weit zurückreichenden geschichtlichen Entwicklungen geprägt wie das Verhältnis des Staates zu den Religionsgemeinschaften. Nirgendwo sonst haben rechtliche Regelungen ein solches Beharrungsvermögen entwickelt. Die geltende Rechtslage versteht nur, wer diese geschichtliche Entwicklung kennt.

Seit dem Ausgang des Mittelalters ist die Entwicklung geprägt durch ein Auseinandertreten von Staat und Kirche. Grob vereinfacht gesagt: Der Staat löst sich aus religiösen und kirchlichen Bindungen. Die Kirche erlangt ihre Selbständigkeit von staatlicher Aufsicht. Sie wird zu einer eigenständigen gesellschaftlichen Kraft. Diese Entwicklung hat sich spätestens mit dem ausgehenden 18. und dem beginnenden 19. Jahrhundert nochmals erheblich beschleunigt. In Deutschland hat sie mit dem Ende der Monarchie 1918 und der ersten republikanischen Verfassung von 1919 einen (vorläufigen?) Abschluss gefunden. Die Verfassung von 1919 hat für das Verhältnis von Staat und Religionsgemeinschaften rechtliche Regelungen und Grund­sätze aufgestellt, die noch heute gültig sind und das Verhältnis von Staat und Religionsgemeinschaften bestimmen. Diese Regelungen beruhen zwar auf einer Trennung von Staat und Kirche, sehen aber gleichwohl eine enge und weithin vertrauensvolle Kooperation zwischen beiden Einrichtungen vor.

Ein Ergebnis der geschichtlichen Entwicklung ist, dass der Staat in erheblichem Umfang finanzielle Leistungen an die großen christlichen Kirchen erbringt. Es ist bisher nicht gelungen, die historisch gewachsenen finanziellen Beziehungen zwischen Staat und Kirche zu entflechten.

Kennzeichnend für den Verbund von Kirche und Staat war im alten Deutschen Reich, dass zahlreiche Bistümer und Abteien schon im frühen Mittelalter mit politischen Herrschaftsrechten ausgestattet worden waren. Sie hatten sich zu geistlichen Fürstentümern entwickelt. Der Bischof hatte ein geistliches Amt inne und war zugleich weltlicher Herrscher. Als weltlicher Herrscher regierte er ein Territorium, das häufig nicht mit dem Territorium des Bistums übereinstimmte. Diese Stellung zahlreicher Bischöfe und Äbte als Reichsfürsten wurde erst zu Beginn des neunzehnten Jahrhunderts beseitigt, nämlich durch ein Reichsgesetz vom 25. Februar 1803. Die geistlichen Fürstentümer wurden aufgehoben (säkularisiert), ihr Territorium den umliegenden Landesherrschaften eingegliedert. Damit erhielten diese Länder zugleich die Möglichkeit in großem Umfang Kirchengut zu säkularisieren, das heißt sich anzueignen. Dies war alles aber nicht ohne Entschädigung möglich. Aus dem Vorgang der Säkularisation von 1803 resultieren noch heute zahlreiche finanzielle Ansprüche der Kirche. Sie richten sich gegen die Bundesländer, die heute als Rechtsnachfolger an Stelle der damals begünstigten Länder bestehen. Diese Ansprüche aus dem Reichsgesetz von 1803 sind in den späteren Verfassungen der Länder, der Verfassung des Deutschen Reiches und dem Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland anerkannt und bestätigt, teilweise zusätzlich in Verträgen mit den Kirchen festgeschrieben worden. Ein Beispiel: Das Land Nordrhein-Westfalen kommt finanziell für die Besoldung des Bischofs von Münster auf. Das Land Nordrhein-Westfalen ist einer der Rechtsnachfolger des Landes Preußen. 1803 wurde das Territorium des aufgehobenen Fürstbistums Münster in das Land Preußen eingegliedert. Das Land Preußen übernahm im Zuge dieser Säkularisierung Grundstücke, aus deren Erträgnissen bis dahin der Unterhalt der Bischöfe bestritten wurde. Als Entschädigung aus dieser Säkularisierung hat das Land Nordrhein-Westfalen noch heute die finanziellen Lasten für die Besoldung des Bischofs zu tragen.

Teilweise noch tiefer in die Vergangenheit zurück reichen finanzielle Leistungspflichten, die die Städte treffen. Im Zuge der Trennung von politischer Gemeinde und Kirchengemeinde übernahmen die politischen Gemeinden in vielen Fällen die Pflicht, die Kirchengebäude, teilweise auch die Pfarrhäuser zu unterhalten. Die Entstehungsgründe solcher Pflichten liegen oft im Dunkel der Zeit. Rechtstitel für die Ansprüche der Kirche ist häufig ein Gewohnheitsrecht.

Diese Ansprüche der Kirchen sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Grundsatz verfassungsrechtlich abgesichert: Das Grundgesetz verbietet finanzielle Leistungen der politischen Gemeinden an Kirchengemeinden nicht. Das Verbot der Staatskirche untersagt zwar jede institutionelle Verbindung von Staat und Kirche. Die institutionelle Trennung verbietet die Wahrnehmung von Staatsaufgaben durch religiöse Organisationen und die Wahrnehmung von religiösen Aufgaben durch staatliche Organisationen. Der Grundsatz der Trennung von Staat und Kirche schließt aber eine – auch finanzielle – Förderung von Religion und Religionsgemeinschaften nicht aus. Eine Gemeinde kann die in ihr tätigen Religionsgemeinschaften fördern. Ebenso wie sie die kulturellen Bedürfnisse ihrer Einwohner etwa durch Förderung privater kultureller Einrichtungen unterstützen kann, kann sie auch die religiösen Bedürfnisse ihrer Einwohner etwa durch Leistungen an die Kirchengemeinde unterstützen.

Leistungen der öffentlichen Hand an die Kirchen unterliegen allerdings Einschränkungen. Es sind dies der Grundsatz der weltanschaulichen und religiösen Neutralität des Staates sowie der Grundsatz der Parität. Der Grundsatz der religiösen und weltanschaulichen Neutralität des Staates verbietet dem Staat, sich mit einer Religion, einer Kirche oder einer Religionsgemeinschaft inhaltlich zu identifizieren. An einer solchen Identifikation mit einer bestimmten Religion fehlt es, wenn die öffentliche Hand vorkonstitutionell begründete Rechtspflichten erfüllt. In derartigen Leistungen verwirklicht sich kein Engagement der öffentlichen Hand zu Gunsten einer bestimmten Religion. Der Grundsatz der Parität bedeutet den Anspruch der Bekenntnisse auf gleiche Behandlung. Er ist die staatskirchenrechtliche Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes. Jedoch verlangt das Grundgesetz nicht, dass der Staat alle Religionsgemeinschaften schematisch gleich behandelt. Vielmehr sind Differenzierungen zulässig. Sie müssen durch tatsächliche Verschiedenheiten der einzelnen Religionsgemeinschaften bedingt sein. Deshalb ist der Staat nicht gehalten, alle Religionsgemeinschaften ohne Unterschied zu fördern, wenn sachliche Gesichtspunkte für eine differenzierende Behandlung vorhanden sind. Zu den zulässigen Differenzierungskriterien bei der Gewährung staatlicher Vergünstigungen zählen: die äußere Größe und Verbreitung einer Religionsgesellschaft, der Grad ihrer öffentlichen Wirksamkeit oder ihre kultur- und sozialpolitische Stellung in der Gesellschaft. Eine entsprechende Differenzierung ist daher auch den Gemeinden bezogen auf die örtlichen Verhältnisse erlaubt. Dies kann eine nur einseitige Förderung einer Kirchengemeinde durch Beiträge zu den Lasten der Kirchenunterhaltung erlauben, wenn dies der örtlichen Bedeutung der Kirchengemeinde entspricht.

Andererseits fallen kommunale Kirchenbaulasten zwar unter den verfassungsrechtlichen Schutz der Kirchengutsgarantie. Die Rechtsordnung reagiert aber auf grundlegende Veränderungen der Verhältnisse, auf denen ein Recht beruht. Verträge etwa können gekündigt werden oder müssen angepasst werden, wenn die Geschäftsgrundlage wegfällt. Gewohnheitsrecht kann untergehen, wenn sich die Verhältnisse grundlegend ändern, auf deren Grundlage es entstanden ist. Vor solchen Rechtsfolgen werden auch verfassungsrechtlich garantierte Leistungen an die Kirchen nicht geschützt. Soweit kommunale Kirchenbaulasten auf Gewohnheitsrecht beruhen, können sie deshalb wegen grundsätzlicher Veränderung der Verhältnisse untergehen.

Dabei wird vor allem eine Möglichkeit diskutiert: Aus welchen Gründen gemeindliche Kirchenbaulastpflichten auch im Einzelnen ursprünglich begründet sein mögen, haben sie doch einen Hintergrund gemeinsam: Die Einwohner der Gemeinde waren zumeist identisch mit den Mitgliedern der Kirchengemeinde. Es gab regelmäßig keine oder nur äußerst wenige konfessionsfremde Einwohner. Sie mussten zwar die Lasten für die politische Gemeinde wie jeder Einwohner mittragen. Sie mussten damit mittelbar Gotteshäuser finanzieren, die aus ihrer Sicht einer fremden Konfession dienten. Das war zu vernachlässigen, solange es sich um einige wenige Betroffene handelte. Insoweit haben sich die Verhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland verändert. In den Gemeinden hat, bedingt durch die allgemeine Mobilität nach dem Ende des 2. Weltkriegs, aber insbesondere auch durch Flucht und Vertreibung aus dem Osten, eine konfessionelle Mischung stattgefunden.

Die Rechtsprechung, auch des Bundesverwaltungsgerichts, hat jedoch angenommen, wenn eine Verpflichtung zur Unterhaltung der Kirchengebäude durch Gewohnheitsrecht begründet sei, entfalle sie nicht bereits dann, wenn heute 25 % aller Einwohner einer anderen Konfession angehörten. Das Bundesverwaltungsgericht hat es als unschädlich angesehen, wenn sich der Anteil der Einwohner, die einer anderen Konfession angehören, von früher 10 % aller Einwohner auf 25 % gesteigert hat.

Zurück in die Zeit einer engen Verbindung von Staat und Kirche reicht auch der rechtliche Status, den gerade die großen Religionsgemeinschaften (die römisch-katholische Kirche und die protestantischen Kirchen) noch heute haben. Sie sind nicht gezwungen, sich bürgerlich-rechtlicher Organisationsformen zu bedienen, etwa sich als Verein zu organisieren. Sie sind vielmehr öffentlich-rechtliche Körperschaften. Mit diesem Status als öffentlich-rechtlicher Körperschaft sind bestimmte öffentlich-rechtliche Befugnisse verbunden.

Den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts hatten ursprünglich nur die großen christlichen Kirchen und die jüdischen Gemeinden. Nach der Reichsverfassung von 1919 behielten die Religionsgesellschaften diesen Status, wenn sie bereits vor Erlass dieser Verfassung Körperschaften des öffentlichen Rechts waren. Anderen Religionsgesellschaften konnte nach der Reichsverfassung von 1919 dieser Status auf ihren Antrag hin verliehen werden. Sie müssen hierfür durch ihre Verfassung und die Zahl ihrer Mitglieder die Gewähr der Dauer bieten. Das Grundgesetz hat diese Regelung übernommen.

Kleinere Religionsgemeinschaften haben den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts angestrebt. Das hat zu auch rechtlichen Streitigkeiten geführt, nämlich als die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas beantragte, ihr den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zu verleihen.

Dieser Antrag wurde von der zuständigen Behörde abgelehnt. Als Begründung wurde hierfür angeführt: Die Anerkennung als Körperschaft des öffentlichen Rechts setze voraus, dass die Religionsgemeinschaft ein positives Grundverhältnis zum Staat einnehme. Sie dürfe dem Staat jedenfalls nicht distanziert bis ablehnend gegenüberstehen. Die Religionsgemeinschaft müsse das Demokratieprinzip und den Grundsatz der religiösen Toleranz bejahen. Sie zählten zum Kernbestand des Grundgesetzes. Den Zeugen Jehovas wurde vorgehalten: Sie ließen sich im Verhältnis zu anderen Religionsgemeinschaften von einem religiös begründeten Ausschließlichkeitsanspruch leiten. Sie lehnten deshalb jede Form des Miteinanders ab. Entscheidend sei, dass die Zeugen Jehovas das aktive wie das passive Wahlrecht ablehnten. Es gehöre zu den elementaren Prinzipien der demokratischen Grundordnung, an der politischen Willensbildung durch Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts teilzunehmen. Wer eine Mitwirkung am Prozess der politischen Willensbildung generell ablehne, könne nicht den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts erhalten.

Das Bundesverwaltungsgericht stellte sich auf denselben Standpunkt: Beantrage eine Religionsgemeinschaft, ihr den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts mit den damit verbundenen Rechten zu verleihen, suche sie die Nähe zum Staat. Sie wolle dessen spezifische rechtliche Gestaltungsformen und Machtmittel für ihre Zwecke in Anspruch nehmen. Von ihr könne deshalb erwartet werden, dass sie die Grundlagen der staatlichen Existenz nicht prinzipiell in Frage stelle. Die Ablehnung an staatlichen Wahlen teilzunehmen sei – ebenso wie die Ablehnung des Wehr- und des Ersatzdienstes – Ausdruck eines strikt zu befolgenden Glaubensgebots. Ein Zeuge Jehovas, der auf der Teilnahme an staatlichen Wahlen beharre, könne nicht in der Glaubensgemeinschaft verbleiben. Indem die Gemeinschaft der Zeugen Jehovas ihren Mitgliedern die Teilnahme an Wahlen verböten, setzte sich die Gemeinschaft in einen Widerspruch zum Demokratieprinzip, das für die staatliche Ordnung im Bund und in den Ländern konstitutiv sei und das zum unantastbaren Kernbestand der Verfassung gehöre.

Das Bundesverfassungsgericht hat das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgehoben. Die Entscheidung spiegelt in weiten Teilen ihrer Begründung das Verständnis wider, das nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts das Verhältnis von Staat und Religionsgemeinschaften aus verfassungsrechtlicher Sicht prägt: Der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts sei für die Religionsgemeinschaften ein Mittel, die Religionsfreiheit zu entfalten. Dieser Status solle die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Religionsgemeinschaften unterstützen. Sie stünden dem Staat als Teile der Gesellschaft gegenüber. Sie könnten ihre Tätigkeit frei von staatlicher Bevormundung und Einflussnahme entfalten. Mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts seien aber Vergünstigungen verbunden. Sie bewirkten erhöhte Möglichkeiten, Einfluss in der Gesellschaft zu nehmen. Damit gehe aber auch die erhöhte Gefahr einher, den Einfluss zu missbrauchen, und zwar zum Nachteil der Religionsfreiheit der Mitglieder oder zum Nachteil anderer Verfassungsgüter. Der Staat trage die Verantwortung für die Achtung und den Schutz der Menschenwürde. Dieser Verantwortung müsse er auch gerecht werden, wenn er einer Religionsgemeinschaft den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts verleihe. Wolle eine Religionsgemeinschaft Körperschaft des öffentlichen Rechts werden, müsse sie rechtstreu sein. Sie müsse die Gewähr dafür bieten, dass sie das geltende Recht beachte, dass sie die ihr übertragene Hoheitsgewalt nur in Einklang mit den verfassungsrechtlichen und den sonstigen gesetzlichen Bindungen ausüben werde. Jede Vereinigung habe, wie jeder Bürger, die staatsbürgerliche Pflicht zur Beachtung der Gesetze. Wolle eine Religionsgemeinschaft den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts erwerben, müsse sie insbesondere die Gewähr dafür bieten, dass ihr künftiges Verhalten die fundamentalen Verfassungsprinzipien, die Grundrechte Dritter sowie die Grundprinzipien des freiheitlichen Religions- und Staatskirchenrechts des Grundgesetzes nicht gefährde. Das Grundgesetz verbiete die Verleihung des Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts an eine Religionsgemeinschaft, die nicht die Gewähr dafür biete, dass das Verbot einer Staatskirche sowie die Prinzipien von Neutralität und Parität unangetastet blieben. Von einer Religionsgemeinschaft mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts dürfe aber nicht verlangt werden, dass sie eine demokratische Binnenstruktur aufweise oder dass sie bei ihren Äußerungen über andere Religionen und Religionsgemeinschaften das Gebot der Neutralität wahre. Solche Forderungen widersprächen der Religionsfreiheit und dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften.

Wie schon erwähnt sind mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zahlreiche öffentlich-rechtliche Befugnisse verbunden. Dazu gehört beispielsweise das Recht, von den Mitgliedern der Religionsgemeinschaft Steuern zu erheben. Die Kirchensteuer ist für die großen Religionsgemeinschaften die Quelle, aus der ihre Einnahmen hauptsächlich fließen. Sie finanzieren sich zu rund 90 % aus den Einnahmen der Kirchensteuer. Die Kirchensteuer unterscheidet sich von Beiträgen, die die Religionsgesellschaften von ihren Mitgliedern erheben können. Die Kirchen legen durch eigene Vorschriften fest, ob überhaupt und welche Art von Kirchensteuern erhoben werden sollen. Die staatlichen Finanzbehörden ziehen die Kirchensteuern bei den Kirchenmitgliedern ein und treiben sie notfalls durch Zwangsmaßnahmen bei. Zu den weiteren Befugnissen der Religionsgemeinschaften mit Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts gehört die Möglichkeit, das Verhältnis zu ihren Amtsträgern öffentlich-rechtlich auszugestalten. Sie können das Rechtsverhältnis zu ihren Pfarrern und den (meist höheren) Mitarbeitern in der Kirchenverwaltung entsprechend den Regelungen des staatlichen Beamtenrechts einseitig hoheitlich regeln. Sie sind insoweit nicht auf das bürgerliche Arbeitsrecht verwiesen.

Das hat Auswirkungen auch auf den Rechtsschutz vor den staatlichen Gerichten. Der staatliche Beamte kann sich gegen Maßnahmen seines Dienstherrn selbstverständlich vor den staatlichen Verwaltungsgerichten wehren, etwa wenn er gegen seinen Willen in den Ruhestand versetzt wird. Der Pfarrer und Kirchenbeamte soll eine solche Möglichkeit nicht haben, so jedenfalls der bisherige Stand der Rechtsprechung. Derartige Klagen seien unzulässig. Nach der Verfassung ordnet und verwaltet jede Religionsgesellschaft ihre Angelegenheiten selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Sie verleiht ihre Ämter ohne Mitwirkung des Staates oder der bürgerlichen Gemeinde. Hierdurch wird den Kirchen das Recht zur eigenständigen Ordnung und Gestaltung ihrer inneren Angelegenheiten verfassungsrechtlich gewährleistet. Diese Gewährleistung fügt der Religionsfreiheit die Freiheit der Kirchen hinzu, über Organisation, Normsetzung und Verwaltung selbst zu bestimmen. Das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften ist neben der Religionsfreiheit und der Trennung von Staat und Kirche Grundprinzip der staatskirchenrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes. Dort, wo die Kirchen über das Recht zur Selbstbestimmung verfügen, unterliegen sie auch nicht der staatlichen Gerichtsbarkeit. Kirchliche Gewalt ist zwar öffentliche Gewalt, eben wegen der öffentlichen Rechtsstellung und öffentlichen Wirksamkeit der Kirchen, die sie aus ihrem besonderen Auftrag herleiten und durch die sie sich von anderen gesellschaftlichen Gebilden prinzipiell unterscheiden. Kirchliche Gewalt ist aber nicht staatliche Gewalt. Wird über Maßnahmen gestritten, welche die Kirche in Ausübung ihres Selbstbestimmungsrechts getroffen hat, sind diese Streitigkeiten keine öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten im Sinne der Verwaltungsgerichtsordnung, und zwar auch dann nicht, wenn die Religionsgesellschaft den Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts besitzt. Bei rein “innerkirchlichen” Maßnahmen steht den Religionsgemeinschaften ein Selbstbestimmungsrecht zu, das vor jeder staatlichen Einflussnahme geschützt ist. Das sind Maßnahmen, die materiell, der Natur der Sache oder Zweckbeziehung nach als eigene Angelegenheiten der Kirchen oder Religionsgemeinschaften anzusehen sind. Auch wenn die Maßnahme “hinübergreift” in den Bereich des Öffentlichen, des Gesellschaftspolitischen und dort mittelbar wirkt, beseitigt das nicht ihren Charakter als kircheninterne Maßnahme. Erst für kirchliche Maßnahmen, die unmittelbare Wirkung in dem vom Staat zu ordnenden Bereich haben, gilt das uneingeschränkte Selbstbestimmungsrecht der Kirchen nicht. Zwar garantiert die Verfassung das Selbstbestimmungsrecht der Religionsgemeinschaften nur “innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes”. Damit ist die Garantie der kirchlichen Selbstverwaltung nicht unter einen allgemeinen Gesetzesvorbehalt gestellt. Gesetze, die für alle und damit auch für die Religionsgemeinschaften bei der Ordnung ihrer eigenen Angelegenheiten gelten, sind nur solche Rechtsnormen, die für die Kirche dieselbe Bedeutung haben wie für jedermann. Trifft das Gesetz die Kirche in ihrer Besonderheit als Kirche, weil nämlich ihr Selbstverständnis, insbesondere ihren geistlich-religiösen Auftrag beschränkend, und damit anders als den normalen Adressaten, bildet es insoweit keine Schranke. Jede den kircheninternen Bereich ergreifende Reglementierung durch staatliches Gesetz hat diese Wirkung. Eine solche Regelung trifft die Kirche in ihrer ureigenen Funktion, den Glauben zu verkünden, Seelsorge zu betreiben und karitativ tätig zu sein. Die Art und Weise, wie die Kirche diesen geistig-religiösen Auftrag auffasst und erfüllt, ist staatlicher Reglementierung nicht zugänglich. Dies gilt auch für die verfassungsrechtlich garantierte Autonomie, die Ämter im Bereich der Seelsorge zu verleihen und zu entziehen. Das Dienstrecht der Geistlichen gehört zum Kernbereich der innergemeinschaftlichen Angelegenheiten der Kirchen. Die Entscheidungen der Kirchen hierzu sind von den staatlichen Gerichten hinzunehmen. Wenn staatliche Gerichte in der Sache über kirchliche Angelegenheiten zu entscheiden haben, bestimmen sie in diesen Angelegenheiten mit, und zwar selbst dann, wenn sie sich bemühen, der kirchlichen Eigenständigkeit bei der materiellen Entscheidung gerecht zu werden. Die konkrete Betrachtung der konfligierenden Interessen und Rechte im Einzelfall kann erfahrungsgemäß zu einer allmählichen Steigerung der richterlichen Kontrolldichte führen und birgt so die Gefahr, dass die religiöse Legitimation kirchenrechtlicher Normen verkannt und damit gegen den Grundsatz der Neutralität des Staates in religiösen Dingen verstoßen wird.

Ein weiteres wichtiges Beispiel für die enge Kooperation zwischen Staat und Kirche bieten die theologischen Fakultäten. Einerseits ist Theologie ordentliches Lehrfach an einer staatlichen Hochschule, nimmt für sich Wissenschaftsrang und die entsprechende Freiheit (Art. 5 GG) in Anspruch und wird von staatlich angestellten und besoldeten, beamteten Hochschullehrern gelehrt. Andererseits ist das Fach – im Wesentlichen als katholische oder evangelische Theologie – konfessionsgebunden; es kann deshalb nur von konfessionsgebundenen und bekenntnistreuen Professoren vertreten werden. Die besondere Stellung der theologischen Fakultäten kommt darin zum Ausdruck, dass die Kirchen die an ihnen vermittelten Kenntnisse und die von ihnen abgenommenen Prüfungen für die Ausbildung des eigenen Nachwuchses an Geistlichen anerkennen. Die Kirchen bedienen sich sozusagen der staatlichen Fakultäten, um an ihnen ihren eigenen Nachwuchs bekenntnistreu und zugleich wissenschaftlich ausbilden zu lassen (daneben betreiben die Kirchen teilweise eigene Hochschulen). Die an staatlichen theologischen Fakultäten erworbenen Bildungsabschlüsse werden von den Kirchen anerkannt und sind Zugangsvoraussetzung zu kirchlichen Ämtern. Die genuin kirchliche Aufgabe, Geistliche der eigenen Konfession auszubilden, wird durch die Universität erfüllt. Die Kirchen haben somit ein elementares Interesse daran, dass die theologischen Fakultäten staatlicher Hochschulen mit kompetenten und bekenntnistreuen Professoren besetzt sind.

Umgekehrt betreibt der Staat theologische Fakultäten keineswegs uneigennützig im bloßen Interesse der Kirchen. Abgesehen von der historischen Entwicklung – die theologische Fakultät gehörte von jeher zu den klassischen Fakultäten, wie die für Medizin und Jura – hat der Staat wegen der großen Bedeutung, die die Kirchen in Staat und Gesellschaft spielen, ein legitimes Interesse daran, dass der theologische Nachwuchs von staatlich bestellten oder zumindest anerkannten Hochschullehrern auf wissenschaftlichem Niveau, unter Aufsicht des Staates und in akademischer Freiheit im Austausch mit anderen Wissenschaften ausgebildet wird.

Die theologischen Fakultäten (Fachbereiche) gehören zu den sog. “gemeinsamen Angelegenheiten” zwischen Staat und Kirche, womit beschrieben wird, dass beide zusammenwirken müssen, um die von beiden verfolgten Ziele durchzusetzen. Spezifisch kirchlich in diesem Sinne ist das Anliegen, dass die Theologieausbildung an staatlichen Hochschulen bekenntnisgemäß durchgeführt wird. Ob dies der Fall ist, kann nicht der weltanschaulich neutrale Staat entscheiden, sondern allein die Kirche selbst. Die Einwirkungsbefugnisse der Kirchen auf die staatlichen theologischen Fakultäten (Fachbereiche) und auf sonstige theologische Einrichtungen an den staatlichen Universitäten gehen daher genau so weit (aber auch nicht weiter), wie erforderlich ist, um die Bekenntnisgemäßheit (Kirchlichkeit) von Lehre, Forschung und Ausbildung an diesen Einrichtungen zu gewährleisten. Insoweit unterliegt auch die Personalhoheit von Staat und Universität Einschränkungen. Der Kirche dürfen gegen ihren Willen keine konfessionsfremden Hochschullehrer aufgezwungen werden. Im Übrigen gilt aber das staatliche Dienstrecht.

Aus der beschriebenen Doppelstellung der theologischen Fakultät leitet sich auch die Rolle des an ihr tätigen Hochschullehrers ab. Der Theologe ist gleichzeitig Wis­senschaftler und Amtsträger der Kirchen. So wie Theologie als Fach glaubensgebunden ist, ist auch der Begriff des Theologen der eines glaubensgebundenen Wissenschaftlers. Wer nicht mehr glaubensgebunden ist, ist nicht Theologe, sondern Religionswissenschaftler. Glaubensbindung ist damit ein echtes Eignungsmerkmal.

Vor diesem Hintergrund hatte das Bundesverwaltungsgericht zwei bemerkens­wer­te Fälle zu entscheiden.

1. Gegenstand eines 1996 entschiedenen Verfahrens war die Einrichtung eines Diplomstudienganges Katholische Theologie im Fachbereich Katholische Theologie der Universität zu Frankfurt am Main. Hiergegen hatte sich die katholische Kirche ausgesprochen, weil sie sich außerstande sah, den Lehrstuhl angemessen zu besetzen. Das Bundesverwaltungsgericht hat ihre Auffassung bestätigt.

Die Einführung des Diplomstudienganges verletze das der Kirche verfassungs­rechtlich gewährleistete Selbstbestimmungsrecht, das unter den hier gegebenen Umständen auch gegenüber der staatlich zu schützenden Wissenschaftsfreiheit und dem staatlichen Auftrag zur Bildungsförderung Vorrang habe. Der Studiengang, der auf die Ausbildung zum “Katholischen Volltheologen” abziele und mit einem theologischen Diplom abschließe, sei eine gemeinsame Angelegenheit von staatlicher Universität und Kirche. Zwar sei der den Studiengang begründende Organisationsakt, d.h. seine Errichtung, ausschließlich staatlicher Hoheitsakt, bei dem die staatlichen Belange im Vordergrund stünden. Ebenso aber treffe es zu, dass die bekenntnisgebundene Ausbildung von Theologen in diesem Studien­gang inhaltlich allein von der Kirche zu verantworten sei. Des­halb seien die Fragen der Besetzung von Stellen und der glaubenskonformen Inhalte der Lehre wie auch die Studien- und Prüfungsordnungen dem kirchlichen Einflussbereich vorbehalten. Denn schon die Errichtung des Diplomstudienganges könne Vorwirkungen darauf haben, wie die Kirche die bekenntnisgebundene Ausbildung von Volltheologen in ihrer Gesamtheit – an kirchlichen und staatlichen Hochschulen – ordne und verwalte. Es sei nämlich ihr ureigenes legitimes Interesse, Stellen in bekenntnisgebundenen Studiengängen mit entsprechend qualifizierten Personen zu besetzen, welche die Lehre der Kirche auf wissenschaftlichem Niveau repräsentierten, und solche Studiengänge unter Berücksichtigung ihrer personellen Ressourcen in ihrem Wirkungsbereich angemessen zu verteilen.

Das öffentliche Interesse an der Einrichtung des Studienganges werde von der verfassungsrechtlichen Garantie der Wissenschaftsfreiheit erfasst. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG gewährleiste nicht nur dem Wissenschaftler einen gegen staatliche Eingriffe geschützten Freiraum, sondern sei zugleich eine Wert­entscheidung für eine freie Wissenschaft. Sie schließe die Mitwirkung des Staates an ihrer Verwirklichung ein und verpflichte ihn, sein Handeln positiv danach einzurichten. Der Staat habe die Aufgabe, die personellen, finanziellen und auch die organisatorischen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass wissenschaftliche Forschung und Lehre in angemessenem Umfang und mit dem ihrem Charakter entsprechenden Niveau stattfinden. Der zur Neutralität verpflichtete Staat habe ein legitimes Interesse daran, etwa mit Hilfe bekenntnisgebundener Studiengänge – deren Inhalte freilich allein in der Verantwortung der Religionsgesellschaften stehen – menschliche Wertorientierung zu fördern.

Die Probleme in dem aufgezeigten Spannungsverhältnis zwischen Staat und Kirche seien durch eine konkrete Güterabwägung zu lösen, indem der Studiengang, der der Ausbildung von Volltheologen diene, hier nicht ohne Einverständnis der Kirche eingerichtet werden dürfe. Insoweit sei ausschlag­ge­bend, dass die bekenntnisgebundene Theologenausbildung nach dem Selbst­verständnis der katholischen Kirche ein zentrales Anliegen dieser Bekenntnisgemeinschaft sei.

Die Errichtung eines Diplomstudiengangs Katholische Theologie an einer staatlichen Universität habe schwerwiegende Auswirkungen auf die bekenntnisgebundene Volltheologenausbildung. Sie müsse zu einer weiteren Verknap­pung der Personalressourcen auch im kirchlichen Lehrbetrieb führen. Je geringer die Personalkapazitäten seien, desto größer sei die Gefahr, dass in einzelnen, nach kirchlichem Recht unverzichtbaren Fächern Forschung und Lehre vernachlässigt werden müssten. Es sei nicht nur der Sache nach einleuchtend, sondern staatlicherseits hinzunehmen, dass die Kirche in einer qualifizierten bekenntnisgebundenen Theologenausbildung ein zentrales Anliegen sehe.

In einer weiteren Entscheidung hatte sich das Bundesverwaltungsgericht 2005 mit dem Fall eines als Universitätsprofessor an der theologischen Fakultät einer staatlichen Hochschule tätigen Theologen zu befassen, der erklärtermaßen seinen christlichen Glauben aufgegeben hatte. Die Konföderation evangelischer Kirchen hielt ihn daraufhin in der Ausbildung des für den kirchlichen Dienst vorgesehenen Theologennachwuchses für nicht mehr tragbar. Die Universität reagierte hierauf, indem sie den Hochschullehrer zwar in der Theologischen Fakultät beließ, ihm aber die Vertretung des ihm ursprünglich übertragenen Faches “Neues Testament” entzog und ihm stattdessen das religionswissenschaftliche Fach “Geschichte und Literatur des frühen Christentums” übertrug.

Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Entscheidung gebilligt. Indem er sich vom christlichen Glauben im Verständnis der Evangelischen Kirchen gelöst habe, habe der Hochschullehrer eine Lage geschaffen, die den Eingriff der Universität in die durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG geschützten Rechte an seinem Lehrstuhl (Freiheit der Forschung und Lehre) erforderlich mache und rechtfertige. Die beamteten Hochschullehrer der Theologischen Fakultät übten ein konfessionsgebundenes Amt aus, dessen Bindung sich aus der ebenfalls konfessionsgebundenen Stellung dieser Fakultät ergebe. Die Fakultät sei einerseits in den wissenschaftlichen Betrieb der Hochschule eingebunden und betreibe ihren Gegenstand im Schutze der allgemeinen Lehr- und Forschungsfreiheit als Wissenschaft und mit wissenschaftlichen Methoden. Andererseits sei ihr Lehrgegenstand “Theologie” nur als glaubensgebundenes, konfessionell ausgerichtetes Fach denkbar. Im Unterschied zu den Lehrgegenständen anderer Fakultäten sei der konfessionell ausgerichtete Glaube für die Theologie nicht nur Gegen­stand, sondern auch Voraussetzung, Fundament und Ziel ihrer Erkenntnisbemühungen. Dementsprechend sei es Aufgabe der Theologischen Fakultät, den Glauben nicht nur mit wissenschaftlichen Mitteln zu durchdringen, sondern auch ihn zu entfalten. Sofern die Theologie sich von dieser Voraussetzung löse, sei sie nicht mehr Theologie, sondern Religionswissenschaft. Als glaubensgebundene Einrichtung sei die Theologische Fakultät der Universität selbst Teil und Funktion der evangelischen Kirche. Ihr Auftrag und gleichzeitig ihr Zweck sei die theologische Vorbildung des geistlichen Nachwuchses. Dieser Bindung unterlägen auch die an ihr tätigen Theologieprofessoren; sie müssten persönlich geeignet sein, die Vorbildung der Geistlichen zu gewährleisten. Dies erfordere als Eignungsmerkmal ihre Konfessionsbindung und Bekenntnistreue. Jedenfalls unter den besonderen Umständen des “nicht mehr glaubenden” Hochschullehrers sei die Universität befugt, den offenkundig gewordenen Eignungsmangel aufzugreifen und Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet und erforderlich seien, um die an ihrer Theologischen Fakultät vertretene Lehre auch hinsichtlich der bekenntnismäßigen Bindung des Hochschullehrers in Übereinstimmung mit ihrem Auftrag zu halten. Aus diesem Verständnis der Theologischen Fakultät folge die Befugnis der Universität – und in Evidenzfällen wie hier sogar ihre Verpflichtung -, kirchlichen Bedenken Rechnung zu tragen.

In ihrer Doppelfunktion als staatliche wissenschaftliche Einrichtung einerseits und als konfessionsgebundene Einrichtung des kirchlichen Lehr- und Ausbildungsbetriebes andererseits sei die Theologische Fakultät eine “gemeinsame Angelegenheit” zwischen Staat und Kirche. Hierbei habe der Staat das Recht, die laufbahnrechtlichen Voraussetzungen des Personals festzulegen, während der Kirche das alleinige Recht zustehe, ihre Maßstäbe bei der inhaltlichen Festlegung der Lehre, bei der Auswahl des Lehrpersonals und bei der Ausgestaltung und Abnahme der auch von ihr anerkannten Prüfungen durchzusetzen. Soweit danach die Kirche befugt sei, auf den Inhalt der an der Theologischen Fakultät vertretenen Lehren Einfluss zu nehmen, träten entgegenstehende Grundrechte des Lehrstuhlinhabers zurück. Dies betreffe das Recht auf die freie Verbreitung seiner Meinung, auf seine Wissenschaftsfreiheit, seine Glaubensfreiheit und seinen Anspruch, dass ihm aus seinem Bekenntnis weder allgemein noch beim Zugang zu einem öffentlichen Amt ein Nachteil entsteht. Der bei der Kollision einander widersprechender Grundrechtspositionen erforderliche schonende Ausgleich im Wege praktischer Konkordanz werde erzielt, indem der in weltanschaulicher Hinsicht neutrale Staat darauf verzichte, aus dem Wegfall eines aus den spezifischen kirchlichen Belangen erwachsenden Eignungsmerkmals auch statusrechtliche Konsequenzen zu ziehen. Der Hochschullehrer bleibe somit weiterhin Professor an der Theologischen Fakultät und als solcher befugt, seine religiösen und weltanschaulichen Ansichten ebenso wie seine wissenschaftlichen Lehren und Erkenntnisse ohne Zensur und ohne Nachteil für seinen Status als Hochschullehrer zu vertreten und zu verbreiten. Die Kirche müsse es aber nicht hinnehmen, dass er sich weiterhin an der Ausbildung des kirchlichen Nachwuchses beteilige.

Relazione francese – Lipsia – 15/05/2009

JUGE ADMINISTRATIF ET RELIGION ; LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES ET LE PRINCIPE DE LAÏCITE

 LA SPECIFICITE FRANÇAISE

 À première vue, la France ne se distingue pas des autres pays européens en ce qui concerne la dualité des pouvoirs, politique et religieux, fondée sur la théorie des deux glaives, qui découle de la formule évangélique « Rendez à César ce qui est à César, à Dieu ce qui est à Dieu ». Mais elle est la seule à avoir radicalisé cette séparation, ce que traduit le terme de laïcité. Alors que l’anglais utilise to secularize pour dire laïciser, secularism  pour désigner le système politique, tandis que l’allemand parle simplement de « séparation » (Trennung von Kirche und Staat), le substantif français « laïcité », apparu en 1871, désigne certes le principe de séparation mais aussi l’une des « valeurs de la République », voire la première de toutes. C’est pourquoi on dit couramment de la laïcité qu’elle est « une passion française », au point que parler de « laïcité française » frise le pléonasme. Par rapport à la sécularisation, qui désigne un processus objectif, un mode d’organisation, la laïcité à la française est une sorte d’idéal sacro-saint, quasiment une idéologie. C’est ce qui la distingue de la laïcité démocratique ou pluraliste à l’américaine, toute imprégnée de religiosité, au moins civique. En France, on oppose couramment la « démocratie » à la « République ».

Le fond historique

Cette spécificité s’explique par l’histoire, la Révolution française marquant un tournant majeur.

La France d’Ancien Régime se caractérisait par « l’alliance du trône et de l’autel ». Pour jeter bas l’absolutisme royal et éliminer les privilèges de l’aristocratie et de l’Eglise, les révolutionnaires devaient adopter des positions anticléricales voire antireligieuses. Proclamant l’égalité abstraite de tous les individus, contre toutes les appartenances particulières, l’esprit jacobin devient une composante essentielle de l’esprit républicain. Un exemple éloquent : en 1902, on interdit en même temps les congrégations religieuses, omniprésentes en Bretagne, et l’utilisation du breton à l’église.

Dans ses formes extrêmes, la laïcité à la française peut se résumer en trois mots : anticléricalisme, jacobinisme, républicanisme, ce dernier englobant les deux autres. La France n’est plus la « fille aînée de l’Eglise » mais celle de la Révolution, devenue « notre mère à sous ».

Ce fond historique a si bien imprégné l’imaginaire et l’esprit républicain qu’il a engendré un discours « politiquement correct » sur la laïcité. On en use comme d’une arme, souvent avec violence, à la moindre occasion. Ainsi les polémiques se sont-elles déchaînées à propos du 1500ème anniversaire du baptême de Clovis, opposant les tenants de la « France historique » à ceux de la « France républicaine ». Le conflit entre les deux France s’est également rallumé lors du vif débat sur les origines chrétiennes de l’Europe à inscrire ou pas dans la Charte des droits fondamentaux ou dans le « traité constitutionnel » de l’Union européenne. Autre exemple : à la suite de la visite du Pape Benoît XVI en France, des militants laïques ont protesté avec véhémence contre la diffusion par la radio publique des discours du Pape et l’absence de droit de réponse d’une durée équivalente pour les athées et libres-penseurs. Enfin, tout récemment, Alain Juppé, ancien Premier ministre, n’a pas hésité à parler à la télévision « d’atteinte à la laïcité » à propos d’un projet de statistiques jugées « ethniques », comme si la laïcité était synonyme de non discrimination et exigeait de neutraliser toutes les différences.

Pourtant, entre le principe vigoureusement affiché et la réalité, il y a un grand fossé, déjà patent dans les textes fondateurs. La France actuelle vit à la fois de laïcité close (« laïciste ») et de laïcité ouverte.

 

  1. LES TEXTES FONDATEURS

 

Ils sont de deux types: les textes constitutionnels, qui s’appliquent sur tout le territoire français, et la loi de 1905, qui n’est pas applicable en Alsace-Moselle et dans des territoires éloignés (Guyane, Polynésie, Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre et Miquelon). Et ils ne recouvrent pas la même notion de laïcité.

Au niveau constitutionnel est affirmé le principe de la liberté religieuse énoncé dès 1789 dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu qu’elles ne troublent pas l’ordre public établi par la loi ». Quant à la laïcité, on la trouve dans la Constitution de 1958 qui dispose que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ».

Comme principe constitutionnel, la laïcité signifie la séparation des Eglises et de l’Etat et la neutralité de l’Etat en matière religieuse, ainsi qu’un traitement égal des religions. Mais elle n’exclut pas nécessairement les aides publiques aux activités religieuses si celles-ci présentent un intérêt général, qu’il revient au juge d’apprécier, du moins dans les cas où la loi de 1905 ne s’applique pas puisque cette loi au contraire exclut de telles aides.

La sacro-sainte loi de 1905, dite de séparation des Eglises et de l’État ‑ en fait de « l’Eglise catholique  ‑, constitue le texte clef de la laïcité française. Elle a été votée dans un contexte d’affrontement extrême entre les deux camps, catholique et républicain. Son paroxysme a été atteint avec la politique anticléricale très violente menée tout spécialement contre les congrégations religieuses. Celles-ci se voient essentiellement reprocher de menacer la République par l’enseignement réputé anti-républicain qu’elle dispensent à la jeunesse ; accessoirement, elles portent atteinte à l’ordre public par les vœux perpétuels que doivent prononcer leurs membres, le couvent étant une forme de servitude volontaire par essence anti-sociale.

Les collègues présents au colloque de Grenoble de 2008 et qui ont visité la Grande Chartreuse se souviennent sans doute de l’expulsion des Chartreux par la force armée. Elle a été décidée par le président du Conseil, Emile Combes, pourtant ancien séminariste, auteur d’une thèse sur St Thomas d’Aquin, et amoureux sur le tard d’une jeune princesse carmélite contemplative… Les voies du Seigneur sont impénétrables !

En dépit de la violence des échanges et du climat de passion dans lequel elle a été débattue, la loi de 1905 est une loi de compromis. La position des pacificateurs, favorables à la neutralité confessionnelle de l’État et à la liberté de l’Eglise de s’organiser selon ses propres moyens, l’a emporté sur celle des extrémistes : l’Eglise ne doit pas être protégée, mais il ne faut pas non plus la détruire.

Concrètement, et synthétiquement, la loi de 1905 comporte deux volets, l’un libéral, exprimé dans l’article 1er, « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes. », l’autre « laïc à la française », exprimé à l’article 2 : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». C’est donc la fin du système des cultes reconnus, issu du concordat de 1801, dans lequel les prêtres sont fonctionnaires et les évêques nommés par l’Etat, la fin d’une protection particulière pour certains cultes (catholique, protestant, israélite), la suppression des budgets consacrés à l’exercice des cultes et au traitement du clergé, la fin de l’enseignement religieux dispensé à l’école. Ce n’est plus simplement une séparation de l’Eglise et de l’Etat mais une expulsion de la religion de la sphère publique. Car, à la différence du principe constitutionnel de laïcité, la loi de 1905 institue une discrimination au détriment du fait religieux, privé, par principe, du soutien public qui est accordé à toute autre activité (sportive, culturelle ou philosophique) pourvu qu’elle serve l’intérêt général. La loi récuse donc a priori le rôle positif que peuvent jouer les religions dans la société en termes d’intégration ou de solidarité.

Cette loi, vieille d’un gros siècle, fait consensus aujourd’hui. Mieux, elle est tabou : «  un pilier de notre identité collective » (D. de Villepin), « au cœur de notre pacte républicain ». Il est donc très difficile d’y toucher, ne serait-ce que pour l’amender et la moderniser, sous peine de casus belli. Elle recèle cependant des archaïsmes et des incohérences, d’autant plus flagrantes que le paysage religieux a profondément changé.

D’où nombre de difficultés pour le juge administratif français.

III LA REGULATION PAR LE JUGE : trois thèmes

 

  1. La liberté religieuse face à la neutralité de l’Etat

Ni anti-religieux, ni athée, l’Etat connaît et respecte le fait religieux, il laisse chacun libre de pratiquer ou pas une « religion », terme qui n’est pas défini et ne figure même pas dans les textes.

Il s’ensuit notamment le libre choix de l’éducation des enfants par les parents : il y a en France un important enseignement privé, généralement confessionnel, aidé par l’État depuis une loi de 1959, dont les élèves ont droit aux bourses publiques. Dès l’origine, une journée est chômée pour le catéchisme et du poisson est servi le vendredi dans les écoles publiques. Mieux : pour que soit assuré le libre exercice des cultes dans les établissements publics « fermés » (internats, hôpitaux, prisons), la loi de 1905 permet de déroger à l’interdit de subventionner les cultes en permettant aux collectivités publiques de prendre en charge les dépenses d’aumônerie de ces établissements ou d’y autoriser par exemple l’édification d’un bâtiment cultuel (Conseil d’Etat, 1969, 70734).

Mais d’un autre côté, le principe de neutralité philosophique et religieuse, corollaire du principe de laïcité, pèse lourd, notamment dans l’éducation. Par exemple, alors que le calendrier scolaire épouse toujours le calendrier liturgique chrétien (même si l’on assiste à une laïcisation terminologique rampante : vacances de printemps et non plus de Pâques, souhait de « bonne fêtes de fin d’année » et non plus de « joyeux Noël »), les enfants de maternelle reviennent avec des Père Noël mais surtout pas une crèche, ils se déguisent pour Halloween mais surtout pas pour Mardi gras et ignorent la Toussaint… La question d’un enseignement des religions est souvent débattue (cf. R. Debray) et toujours remise à plus tard, alors qu’un tel enseignement existe en Alsace-Moselle dans les écoles publiques, pour chacun des quatre cultes reconnus.

La question du respect du principe de neutralité s’est aussi posée à l’école à propos de l’éducation sexuelle. Selon le Conseil d’Etat, une campagne d’information sur la contraception destinée aux élèves de troisième ne portait pas atteinte aux convictions religieuses ou philosophiques des élèves, de leurs parents et des enseignants, information qui incluait pourtant la « contraception d’urgence », c’est-à-dire la « pilule du lendemain », que les élèves mineures peuvent se voir délivrer par l’infirmière scolaire, ce qui n’est pas « neutre ».

Quant aux agents publics, leur liberté religieuse exclut toute discrimination au niveau de leur recrutement et de leur carrière. Le Conseil d’Etat vient d’annuler un concours d’officiers de police en raison des questions que le jury avait posées à un candidat sur son origine et sur ses pratiques confessionnelles ainsi que sur celles de son épouse (Conseil d’Etat, n°311888, 10 avril 2009).

La liberté religieuse des agents est toutefois limitée dans son expression non par une ou des lois mais par le devoir de réserve, notion jurisprudentielle, ou par le fonctionnement du service, qui rend légitime le refus opposé à un agent de s’absenter le vendredi de 14h à 15h pour se rendre à la mosquée (Conseil d’Etat, 2004, n° 264314), ou encore spécifiquement par le principe de neutralité, particulièrement strict dans le service public de l’enseignement, dont les agents, enseignants ou pas, ne disposent pas du droit de manifester leurs croyances religieuses (Conseil d’Etat, 2000, avis n°217017).

  1. Le libre exercice du culte religieux

La garantie du libre exercice des cultes passe notamment par la reconnaissance d’associations dites cultuelles, formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public d’un culte. L’État doit donc déterminer ce qui est un culte et ce qui ne l’est pas alors qu’il prétend ne reconnaître aucun culte. De même il distingue ce qui est « religieux » ou ne l’est pas, quand il reconnaît qu’une communauté est une « congrégation », ou quand il qualifie un mouvement de « sectaire » selon les critères fixés par une loi de 2001. En fait, comme l’écrit J.M. Woerhling, dans son introduction à l’ouvrage collectif Etat et religion en Europe[1], la loi de 1905, sans le dire, met en place un système à deux niveaux, en instaurant une discrimination entre d’une part les religions favorisées par le biais des associations cultuelles et des congrégations, auxquelles sont attachés des avantages, d’autre part les autres religions organisées sous forme d’associations ordinaires sans avantages.

Les associations cultuelles

La loi de 1905 prévoyait le transfert des biens immobiliers et mobiliers servant au culte, biens qui avaient été nationalisés en 1789, à des associations cultuelles. Celles-ci doivent avoir exclusivement pour objet l’exercice d’un culte, ce qui englobe la construction et l’entretien d’édifices cultuels. Elles peuvent recevoir des dons et legs et bénéficient d’avantages en matière fiscale. Ce statut avantageux sur le plan matériel est bien sûr convoité par les religions dites nouvelles ou les sectes, auxquelles elle procure en outre un « brevet d’honorabilité ». Il reviendra au juge de vérifier, en cas de refus par l’administration d’un avantage fiscal, si l’association requérante a bien le culte pour objet exclusif et si elle n’a aucune activité contraire à l’ordre public. Le juge doit donc d’abord s’assurer qu’il y a « culte », c’est-à-dire selon le Conseil d’Etat (avis du 1997 n°187122), « célébration de cérémonies organisées en vue de l’accomplissement, par des personnes réunies par une même croyance religieuse, de certains rites ou de certaines pratiques ». C’est donc une question d’appréciation laissée à l’administration et contrôlée par le juge. Ainsi le culte de Krisna a-t-il été reconnu par le Conseil d’Etat (1982, n° 21102). Mais pas la secte du « Vajra triomphant », en raison de l’atteinte que celle-ci portait à l’ordre public.

Les congrégations

 

La France s’enorgueillit d’une loi de 1901, très libérale, qui instaure la liberté d’association en distinguant associations ordinaires et associations d’utilité publique dotées avantages fiscaux. Mais cette même loi a instauré un régime très sévère, maintenu par la loi de 1905, pour les « congrégations », qu’elle ne définit d’ailleurs pas. Celles-ci ne peuvent être autorisées que par une loi ! Ce régime a été assoupli depuis 1942, mais les congrégations ne peuvent aujourd’hui encore obtenir leur reconnaissance légale, donc une capacité juridique, que par décret rendu sur avis conforme du Conseil d’Etat. Or les critères à remplir sont restés ceux d’un décret de 1901, jamais modifié depuis, qui ont été taillés sur mesure pour des congrégations catholiques. au surplus dans un contexte gallican. Ainsi une congrégation doit-elle être soumise à l’autorité de l’évêque du diocèse, ce qui, pris à la lettre, interdit toute congrégation non catholique. Une autre condition est prévue par un décret de février 1790, toujours en vigueur : l’interdiction des vœux perpétuels.

Face à de tels archaïsmes, le Conseil d’Etat, quand il est saisi pour avis sur le statut des congrégations, a fait preuve d’une très grande souplesse en  « tirant» les textes pour qu’ils s’adaptent au nouveau contexte. Ainsi, il interprète le texte de 1790 comme prohibant non pas la réalité des vœux perpétuels mais leur seule mention dans les statuts soumis à son approbation (Conseil d’État, avis 15 juin 1988 n°344185 ou 9 juillet 1997 n° 359972). Ce contrôle purement formel a permis de ménager la liberté religieuse, consistant à s’engager pour la vie, et le respect, fictif, de normes caduques. Ont ainsi été reconnues des congrégations protestantes, orthodoxes, bouddhistes et hindouiste.

Le Conseil d’Etat ne s’est pas encore prononcé au contentieux sur la question. La cour administrative d’appel de Paris l’a fait à propos d’une secte délirante, dite du « Vajra triomphant ». Le motif qui avait fondé le refus du ministre de reconnaître la secte comme congrégation, à savoir qu’elle n’appartenait pas à une religion « historique », a été sanctionné par la Cour comme non prévu par les textes et constituant une discrimination. La Cour lui a substitué un motif d’ordre public, en l’espèce le refus réitéré de la secte de détruire la statue monumentale du gourou édifiée de son vivant sans autorisation[2].

Les textes applicables sont donc désuets et les critères de 1901 devenus trop formalistes pour être vraiment opérationnels.

Pourquoi ne pas prendre en compte, comme le fait l’Autriche, le nombre de membres d’une communauté, une ancienneté minimale de la religion dont elle se réclame, le nombre de ses adeptes, autrement dit sa représentativité ?

Pourquoi maintenir un régime dérogatoire pour les congrégations, alors que celles qui sont « reconnues » bénéficient désormais d’avantages pratiquement équivalents à ceux des associations reconnues d’utilité publique ?

Et la distinction opérée en droit français entre d’une part les associations ordinaires et d’autre part les associations cultuelles ainsi que les congrégations est-elle valide au regard de la convention européenne des droits de l’homme ? L’affaire de l’Union des athées[3] à qui le Conseil d’Etat avait refusé le statut d’association cultuelle au motif que ce groupement ne se propose pas de subvenir à un culte permet d’en douter : il n’y a, selon la Commission européenne des droits de l’homme, « aucune justification objective et raisonnable de maintenir un tel système qui défavorise à un tel degré les associations non cultuelles ».

Les bâtiments cultuels

La création d’associations cultuelles à qui devaient être transférés les édifices cultuels pour leur prise en charge fut interdite par le Pape Pie X. Pour que l’exercice du culte catholique ne soit pas interrompu, le gouvernement fit voter une loi en 1907 prévoyant que les pouvoirs publics, propriétaires des bâtiments cultuels, assument la charge de ceux construits avant 1905 et les laissent gratuitement à la disposition des fidèles et des prêtres.

On aboutit ainsi à une inégalité de traitement assez paradoxale : ce qui a été vécu comme une confiscation se transforme en privilège pour l’Eglise catholique dont les églises construites avant 1905, fort nombreuses, sont entretenues par les pouvoirs publics, alors que les juifs et les protestants, qui ont créé des associations cultuelles, sont responsables de l’entretien de leurs lieux de culte, et que les musulmans, nouveaux dans le paysage religieux, ne peuvent s’offrir des mosquées : le financement public est interdit et les fidèles sont souvent socialement défavorisés (immigrés). On a le choix entre le financement par des puissances étrangères (Arabie saoudite) ou bien le contournement de la loi.

Comment ? Les subventions publiques sont certes interdites aux associations qui ont, exclusivement ou non, des activités cultuelles (Conseil d’Etat, Section, 1992 n°94455 à propos d’une association de culte hindou). Néanmoins, la loi n’interdit pas aux communes de leur louer au prix réel un bien communal (terrain ou local) pour l’exercice d’activités cultuelles. Certaines tenteront d’aider à la construction de mosquées par le biais de locations quasi-fictives, c’est-à-dire d’un montant dérisoire, que le juge sanctionnera au motif qu’il s’agit d’une subvention déguisée (Conseil d’Etat, 2009 n°0704171).

Ainsi, un bail emphytéotique (de 99 ans), conclu entre une commune et une association pour un terrain destiné à la construction d’une mosquée, à raison d’un euro par an, constitue selon le juge une subvention illégale accordée pour favoriser le culte musulman car le montant ne couvre ni le coût d’acquisition du terrain par la commune (130 000 €) ni le coût de la privation de jouissance de celui-ci, même si le bâtiment revient à la commune à l’expiration du bail et peut alors être cédé au prix réel (tribunal administratif de Lille, 2007, n°0401078). Une solution identique d’un autre tribunal (Cergy-Pontoise) a été annulée en appel pour une affaire très similaire (cour administrative d’appel de Versailles, 2008, n°07VE01824). De manière générale, le juge d’appel semble un peu moins raide que le juge de première instance.

La question est plus délicate à trancher quand la demande porte sur la construction d’un centre culturel islamique : le centre n’a t-il pas une fonction religieuse malgré son habillage culturel ? (Conseil d’Etat, Section, 1988, n°38765).

Bien sûr, cette problématique est plus simple en Alsace-Moselle : le droit local maintenu en vigueur non seulement autorise les subventions aux cultes reconnus mais il n’interdit pas de subventionner les cultes non reconnus, tel le culte musulman, dès lors qu’il y a un but d’intérêt général. Ainsi pour la création d’une mosquée à Strasbourg (Conseil d’Etat, 2006 n°0002734).

Se pose aussi le problème de l’utilisation par les communes des bâtiments cultuels dont elles sont propriétaires. Tant qu’il n’y a pas désaffectation, elles ne peuvent en faire un usage culturel (expositions ou concerts), sauf accord de l’affectataire, le prêtre (Conseil d’Etat, 2005, n° 284307).

Question annexe : une commune peut-elle contribuer à l’installation d’un orgue dans une église édifiée avant 1905 ? Non, juge le tribunal de Lyon (2001 n°9604883), car l’association qui demandait la subvention avait des activités cultuelles même si elle avait aussi des activités culturelles. Une commune peut-elle, dans une église semblable, installer un orgue à ses seuls frais pour un projet d’animation communal ? Non, juge le tribunal de Nantes (n°023956, 2005) confirmé en appel (cour administrative d’appel de Nantes, 2007). Car l’orgue n’existait pas jusque là, ce n’est donc pas une dépense de réparation ou de conservation de l’édifice incombant aux communes. Ensuite, un orgue est un meuble, et comme tel, « laissé à la disposition des fidèles et des prêtres » en vertu de la loi de 1907. Donc les frais d’installation de l’orgue constituent une subvention à un culte.

 

 

 

  1. La libre expression et manifestation des convictions religieuses

L’atteinte à nos valeurs : le cas exemplaire de l’islam :

L’expression extérieure des convictions paraît particulièrement problématique à propos de l’islam. C’est ce qu’a révélé en 1989 l’affaire du foulard islamique porté par des élèves dans une école publique, qui va conduire à une loi votée en 2004 interdisant le port de signes religieux dans les écoles, collèges et lycées publics.

Sous couvert d’une loi très générale, c’est bien le voile islamique qui est visé (on l’appelle d’ailleurs communément « loi sur le voile »). Il y a peu de Sikhs en France, donc pas de problèmes de turbans, mais beaucoup de musulmans. Il est clair aussi que les jeunes filles voilées ont été très largement instrumentalisées par les mouvements islamistes radicaux. Enfin l’islam radical heurte nos valeurs : confusion du religieux et du politique (la charia), polygamie, répudiation de l’épouse par simple déclaration du mari, soumission des femmes…

La loi de 2004 est plus raide que la jurisprudence qui prévalait antérieurement, et qui cherchait à concilier le principe du respect de la liberté religieuse, donc le droit de porter des signes religieux, et l’interdiction de certains excès (le prosélytisme, la propagande, la perturbation des activités d’enseignement dans les cours de gymnastique ou de chimie). Les signes d’appartenance religieuse ne devaient donc pas présenter un caractère « ostentatoire » ou « revendicatif » (Conseil d’Etat, 1992, n°130394).

Mais devant les difficultés rencontrées par les responsables contraints de se livrer à une appréciation au cas par cas, sous le contrôle du juge, la solution typiquement française du recours a la loi a prévalu. La France aime mieux les lois que le juge et sa subtilité casuistique, estimée peu prévisible… Désormais, en vertu de la loi, sont interdits tous les signes (foulard islamique, kippa ou grande croix) dont le port, par lui-même ou en raison du comportement de l’élève, manifeste ostensiblement une appartenance religieuse. A ainsi été confirmée par le juge l’expulsion d’une élève qui avait remplacé le foulard par d’autres couvre-chefs (bandana), compte tenu des conditions dans lesquelles elle portait ces coiffures (Conseil d’Etat, 2009, n° 307764).

L’adhésion manifestée aux principes ou pratiques islamiques peut également faire obstacle à l’acquisition de la nationalité française pour « défaut d’assimilation ». Est légal le refus opposé à un Algérien qui avait tenu à plusieurs reprises des propos hostiles à la laïcité et à la tolérance envers les minorités révélant un rejet des valeurs essentielles de la société française. L’intéressé critiquait violemment la France, coupable selon lui d’islamophobie en tentant de lui imposer la laïcité, et en refusant de lui accorder la nationalité française alors qu’elle l’accorde bien « aux homosexuels, aux bouddhistes, aux punks et aux rabbins » (Conseil d’Etat, 2007, n°297355). Même refus à une femme qui était voilée des pieds à la tête et vivait recluse chez elle. Motif : elle a « adopté une pratique radicale de sa religion, incompatible avec les valeurs essentielles de la communauté française, notamment avec le principe d’égalité des sexes » (Conseil d’Etat, 2008, n° 286798).

Les sectes et l’atteinte à l’ordre public

 

On connaît la définition de V. Hugo : une religion, c’est une secte qui a réussi ! Certaines, telles celle du « Vajra triomphant », sont proprement délirantes. Mais la France est aussi en délicatesse avec d’autres, plus « présentables », comme les Témoins de Jéhovah, dont les convictions selon le juge portent atteinte à l’ordre public entendu au sens large.

Ainsi, l’adoption d’un enfant est refusée à un couple témoin de Jéhovah (CE 1992, n° 11078, conclusions Hubert) parce qu’il refuse les transfusions sanguines, ce qui peut mettre en péril la santé de l’enfant : « cette attitude heurte directement la conception de la protection de la santé, et tout simplement le droit à la vie des enfants. Elle méconnaît dès lors un élément de notre ordre public social » (conclusions sous Conseil d’Etat, 1985, n° 45488).

C’est encore au nom d’un ordre public préventif, c’est-à-dire la protection de la santé et de la sécurité des personnes, que le juge valide la décision d’une administration en charge de la veille et de la lutte contre les dérives sectaires de signaler sur son site Internet les références d’un livre intitulé « Nicolas, 25 ans, rescapé des témoins de Jéhovah » (Conseil d’Etat, 2008, 310220). Le juge administratif semble ainsi abandonner l’attitude répressive a posteriori, normalement seule de mise quand est en cause une liberté fondamentale comme l’est la liberté de religion.

Mais inversement, la liberté l’emporte si ce n’est plus la vie d’autrui qui est en jeu mais celle de l’adepte lui-même : le médecin qui connaît parfaitement la volonté du patient de refuser les transfusions sanguines doit s’interdire de les pratiquer même si la vie du patient en dépens (Conseil d’Etat, Assemblée, 2001, n° 198546, infirmant la cour administrative d’appel de Paris).

De même, une ville porte une atteinte illégale à la liberté de réunion en refusant de louer à une association pour le culte des Témoins de Jéhovah, au prix normal, une salle municipale au seul motif du caractère sectaire de l’association sans qu’il soit fait état d’une menace à l’ordre public (Conseil d’Etat, 2007, n° 304053).

 

 

En guise de conclusion

La France est parvenue à une sorte d’équilibre instable, mais de plus en plus problématique. Sous couvert de neutralité, notamment à l’école, on procède en réalité à une occultation tant des religions que la dimension religieuse qui, quelle que soit la religion, est constitutive de la personnalité des individus.

Il se pourrait donc que la « France de l’intérieur » ait quelque chose à apprendre de la « laïcité à l’Alsacienne », qui ne confond pas la neutralité avec la neutralisation. Il n’est pas sûr que la France, toujours hantée par ses vieux démons, soit mûre pour cela. En témoignent les polémiques qui ont accompagné les déclarations du  président de la République en faveur d’une laïcité plus ouverte aux valeurs religieuses. Et la spécificité alsacienne n’est-elle pas elle-même en voie de disparition ? La question se pose à la lecture d’un arrêt récent de la cour administrative d’appel de Nancy (6 mars 2008 n°07NC0008) que je laisse à J.M. Woehrling le soin de commenter…

[1] Etat et religion en Europe, les systèmes de reconnaissance, Revue de droit canonique n° 54, Strasbourg, 2004

[2] CAA. Paris, 9 juin 2006, n° 04PA01642, cf. AJDA 2006 p. 2067 à 2079, conclusions B. Folscheid

[3] Rapport de la Commission, 6 juillet 1994, Union des athées c/ France, req. 14635/89, in Traité de droit français des religions p. 345.

Relazione italiana del dott. Marco Bignami – Lipsia – 15/05/2009

Principio di laicità e neutralità religiosa: l’esperienza del giudice amministrativo italiano.
di Marco Bignami

1.Il tema che mi è stato affidato richiede una duplice premessa. La prima è di carattere metodologico: l’oggetto della presente relazione si intende circoscritto all’applicazione che il giudice amministrativo italiano ha compiuto del principio di laicità, nell’ambito di una produzione giurisprudenziale non particolarmente fitta, ma che pare destinata ad incrementarsi nel prossimo futuro: si tratterà di segnalare le ragioni di tale fenomeno, senza limitarsi a dare conto dei soli filoni di intervento finora esplorati, ma cercando al contempo di immaginare quale risposta tale plesso giurisdizionale possa dare, se chiamatovi, ad ulteriori, delicati quesiti.
La seconda premessa è di natura terminologica, e si impone nei confronti di un auditorio la cui lingua d’origine, per una parte di esso, non conosce l’espressione “laicità”, che invece connota la posizione della Repubblica nei confronti del fenomeno religioso, avendo invece confidenza con il sostantivo “neutralità”.
Occorre domandarsi, per tale ragione, quale rapporto possa intercorrere tra tali espressioni linguistiche, ed in particolare se esse possano ritenersi nella sostanza coincidenti: non si nutrono, su questo piano, ambizioni che eccedano il solo scopo di dar conto del differente campo di applicazione che i corrispondenti principi hanno rivestito nel dibattito italiano.
Per neutralità (rinviando all’accezione polisemantica del termine, segnalata da C. Schmitt) potrebbe in primo luogo intendersi l’assunzione da parte dello Stato di una posizione di assoluta indifferenza nei confronti della religione e dell’esercizio del culto da parte degli individui e delle comunità alle quali questi ultimi aderiscono, al punto che i primi e le seconde rinverranno la fonte ed i limiti delle proprie condotte di ispirazione religiosa nel solo diritto comune: ciò non significa, ovviamente, che tali condotte restino prive di tutela, ma comporta, piuttosto, che esse siano assunte secondo l’apprezzamento valoriale che l’ordinamento riserva all’esercizio delle libertà riconosciute dalla Costituzione, con particolare riguardo alla libertà di manifestazione del pensiero ed al diritto di associazione.
Bisogna riconoscere che una simile prospettiva agevolerebbe enormemente il compito degli operatori giuridici, e dei giudici in primo luogo, poiché essi sarebbero chiamati a risolvere controversie sulla base dei principi e delle regole comunemente applicabili a casi analoghi, depurati, per cosi’ dire, dal tratto religioso che sociologicamente (ma non giuridicamente) tali casi possano in concreto rivestire (parafrasando Grozio, etsi religio non daretur).
Tuttavia, temo che tale semplificazione non possa intervenire a sgravare il giudice italiano dai propri doveri; può restare sullo sfondo, a tale proposito, il rilievo per il quale essa apparirebbe in ultima analisi contraria alle ragioni della Storia, che ci insegna invece come la religione abbia da sempre agito quale predominante elemento identitario degli individui e persino delle organizzazioni statuali, operando energicamente nel campo stesso delle libertà fondamentali quale fattore di discriminazione, ora in danno, ora a vantaggio di coloro che professassero un particolare credo: le buone tavole costituzionali non sono astratta elaborazione di principi metafisici, ma concreta risposta alla direzione, talora perversa, imboccata dalle vicende umane che le precedono.
Piuttosto, sul piano del diritto positivo, è stato ampiamente osservato che la Costituzione repubblicana ha compiuto una scelta di campo in senso contrario alla propria neutralità religiosa, se intesa nei termini assoluti prima indicati: non solo l’art 19 riconosce espressamente ad ogni individuo la libertà religiosa, ma gli artt. 7 ed 8 assegnano una particolare collocazione, rispetto all’ordinamento giuridico nazionale, sia alla Chiesa cattolica (i cui rapporti con lo Stato sono regolati dai Patti lateranensi e dalle successive modifiche), sia alle altre confessioni religiose, le quali, volendo, possono definire a tale scopo un’”intesa” che serva da base per un successivo intervento regolatore da parte della legge. Per tale via, la Costituzione ammette una qualche forma di differenziazione, nei rapporti con lo Stato, tra le stesse confessioni religiose, sia pure entro i soli margini consentiti dal fondamentale principio di uguale libertà davanti alla legge enunciato dall’art. 8, primo comma (Casuscelli).
Vi è stato chi, sulla base di tale premessa, ha concluso recentemente negando il carattere imparziale della Repubblica nei confronti delle religioni e con esso l’effettiva vigenza nel nostro Paese del principio di laicità (Di Giovine) e chi, più moderatamente, ha auspicato un ritorno al criterio dell’indifferenza quale unica soluzione atta a governare i conflitti innescati dalla mescolanza religiosa che connota la società multietnica (Rimoli): a ben vedere, nessuna di tali asserzioni pare del tutto convincente a fronte delle considerazioni sopra svolte.
Tuttavia, ciò non toglie che vi sia un secondo significato della nozione di neutralità statuale in materia religiosa, in cui l’esperienza della Repubblica può, e anzi deve certamente riconoscersi. Superare la dottrina dell’indifferenza religiosa dello Stato non significa infatti comprometterne irrimediabilmente la neutralità, se intesa con la necessità, imposta dalla Costituzione, che esso sia equidistante dalle religioni, nonostante, ed anzi proprio per il fatto che queste ultime assumono uno specifico rilievo nell’ordito costituzionale; al contrario, si potrebbe ipotizzare che la proclamazione del principio di laicità, in modo espresso oppure in forma mediata dall’intervento del giudice costituzionale (come nell’esperienza italiana) sia di bruciante urgenza proprio nell’ambito di quegli ordinamenti che, prendendo posizione sul fenomeno religioso, debbono per tale ragione venire indirizzati, quanto all’azione del legislatore, dei giudici e della pubblica amministrazione, verso l’osservanza, anche in tale settore, del principio di uguaglianza.
Entro tali coordinate si può forse definire il rapporto tra laicità e neutralità nella vicenda italiana: la prima, sulla base della celebre qualificazione che ne ha fornito la Corte costituzionale (sentenza n. 203 del 1989) “è uno dei profili della forma di Stato delineata nella Carta costituzionale della Repubblica (…) quale emerge dagli artt. 2, 3, 7, 8, 19 e 20 della Costituzione, (e ) implica non indifferenza dello Stato dinanzi alle religioni ma garanzia dello Stato per la salvaguardia della libertà di religione, in regime di pluralismo confessionale e culturale” (si tratta di un principio supremo dell’ordine costituzionale, che non tollera deroga alcuna); la seconda agisce come “tecnica dell’eguaglianza”, che impone di tollerare, secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, le sole differenziazioni giustificate dall’obiettivo di assicurare a ciascuna religione gli “spazi identitari” che le peculiari esigenze di quel culto reclamano (si pensi, ad esempio, alla modulazione dei turni elettorali in forma compatibile con l’astensione da ogni attività, imposta ai fedeli da talune religioni in certi, e differenti, giorni della settimana), pur nell’ambito di una cornice comune di libertà.
Può forse essere utile osservare, a tale proposito, che un percorso non dissimile pare alimentare gli interventi della Corte di Strasburgo, le cui sentenze valgono ad interpretare le disposizioni della CEDU con forza prevalente, in Italia, rispetto alle norme nazionali aventi valore di legge: tale giurisprudenza assegna infatti allo Stato il ruolo di organizzatore neutrale ed imparziale del fenomeno religioso, giacchè “ce rôle contribue à assurer l’ordre public, la paix religieuse et la tolérance dans une société démocratique” (Grande Chambre, Refah Partisi vs Turchia, n. 41340/98): dalla proclamazione della libertà religiosa individuale (art. 9 CEDU) si mutuano le condizioni e le finalità dell’intervento pubblico di organizzazione del contesto ordinamentale ove si colloca l’esercizio di tale libertà.
Nell’esperienza del giudice amministrativo si possono cogliere segnali che convincono della profondità con cui è penetrata nel nostro ordinamento la convinzione che il fenomeno religioso non possa venire confinato nell’area dell’irrilevanza giuridica, ma sia invece oggetto di un apprezzamento positivo da parte dello Stato: sono segnali tanto più importanti, quanto più nascosti nelle pieghe dell’ordinaria risoluzione di controversie all’apparenza di scarso significato.
Penso, a tale proposito, alle pronunce intervenute sul terreno, ben familiare, dell’edilizia e dell’urbanistica, con riguardo alle condizioni di edificabilità di edifici religiosi o comunque destinati a finalità religiose, ove si è trattato di decidere, in difetto di esplicite previsioni regolamentari, quale rapporto ravvisare tra tali finalità e l’interesse pubblico.
Sul punto, il giudice amministrativo non ha esitato fin da epoca risalente ad assegnare alle manifestazioni della libertà religiosa una peculiare connotazione nella ponderazione dell’interesse pubblico: per tale via le norme urbanistiche che destinavano a “servizio pubblico” talune aree del territorio comunale sono state legittimamente destinate alla realizzazione, da parte di “soggetti non pubblici” di una moschea islamica volta a soddisfare gli essenziali bisogni religiosi di quella comunità (Tar Lazio, sentenza n. 432 del 1980). Parimenti, si è ritenuto che un “centro religioso”, per quanto aperto per intrinseca vocazione ai soli fedeli del culto, non potesse per tale ragione vedersi negata la propria corrispondenza ad un “interesse collettivo”, trattandosi di circostanza inevitabile “nella moderna società pluralista” (Tar Milano, sentenza n. 708 del 1991); è rimarchevole che tali decisioni non siano mai arretrate innanzi all’ingresso nel nostro Paese di nuove religioni (si pensi all’analoga decisione assunta dal Tar Veneto, con riguardo ai Testimoni di Geova: sentenza n. 401 del 1987). Tale approccio si è spinto fino a riconoscere che “enti istituzionalmente competenti” ad edificare “strutture di carattere religioso destinate ad uso pubblico” debbano ritenersi “non tanto enti pubblici (…) quanto piuttosto, ordinariamente, enti religiosi”, con godimento dell’esenzione dal contributo di concessione usualmente dovuto (Tar Trento, sentenza n. 153 del 2007).
Nella direzione specularmente opposta, il giudice amministrativo ha ribadito la peculiare connotazione ordinamentale del fenomeno religioso, negando che esso possa venire integralmente equiparato, sul piano del diritto positivo, all’espressione di una welthanshaung laica, con particolare riguardo all’ateismo o all’agnosticismo.
Tale genere di problema si è posto per la prima volta al Consiglio di Stato in sede consultiva (Cons. Stato, parere n. 3048/96). Si trattava del parere richiesto a tale organo, ai fini della decisione di un ricorso straordinario al Capo dello Stato contro la decisione ministeriale di escludere un’associazione di ateismo militante dalle intese con le confessioni religiose previste dall’art. 8 della Costituzione: in questa occasione l’atto fu annullato per un vizio di incompetenza, anche se in seguito l’intesa non venne stipulata. Più recentemente, il Tar Lazio(sentenza n. 4637 del 2004) si è trovato a giudicare su un’istanza di accesso proposta da un’associazione di “atei ed agnostici razionalisti” con riguardo alla apertura, da parte del servizio radio-televisivo pubblico, di un sito internet dedicato alla religione cattolica: al fine di negare l’interesse alla domanda in capo all’associazione istante, il Tribunale ha osservato che “le associazioni agnostiche da un lato e le associazioni religiose dall’altro sono (…) portatrici di interessi specularmene contrapposti, per cui non possono assolutamente considerarsi omologhe”, trovando le prime tutela costituzionale non già nell’art. 19 Cost. sulla libertà religiosa, ma nell’art. 21 Cost. sulla libertà di manifestazione del pensiero.
Fino a questo punto, la citata giurisprudenza amministrativa si è limitata a riconoscere lo specifico rilievo giuridico che spetta alle manifestazioni della libertà religiosa, disattendendo implicitamente la contraria dottrina della indifferenza (la prima accezione di neutralità, cui si è accennato in precedenza).
Ben più arduo il compito affidato ai giudici comuni, con riguardo alla seconda nozione di neutralità di cui si è detto: essa non è incompatibile con un intervento pubblico, oltre che di tutela, anche di promozione della libertà religiosa (in altri termini, non implica la sussistenza di un divieto costituzionale ad operare in tale direzione), ma esige che tale intervento sia realizzato nel rispetto del principio di uguaglianza.
I giudici comuni dovranno perciò rendersi garanti del tasso ugualitario delle religioni, sapendo distinguere ciò che legittimamente differenzia situazioni diseguali, da ciò che illegittimamente diversifica situazioni identiche; tale attività andrà compiuta in collaborazione con la Corte costituzionale, ove la fonte della discriminazione abbia carattere legislativo, ma talvolta invece nella solitudine della propria aula, quando essa si rinvenga in una norma regolamentare, ovvero nella sola condotta della pubblica amministrazione.
Nel contempo, il giudice non può trascurare che la proiezione della religione da esercizio atomistico del proprio credo a fenomeno collettivo verso cui lo Stato agisce propositivamente porta con sé il rischio di ombreggiare la sfera più intima ed individuale della libertà religiosa (che include, ovviamente, il diritto di non professare alcun credo), e se ne dovrà ben guardare. In nessun caso, infatti, l’intervento pubblico di disciplina, tutela e promozione del fenomeno religioso potrà scalfire la libera formazione e manifestazione della coscienza di ciascuna persona: essa è un valore non negoziabile, che sfugge a differenziazione secondo test di verifica ugualitaria, imponendosi invece incondizionatamente.
Vi è dunque un settore dell’ordinamento irriducibile nei confronti di qualsivoglia politica promozionale delle religioni, che si identifica con l’area di esercizio delle libertà fondamentali della persona umana e si pone “a fondamento dell’intero ordinamento repubblicano” (sent. n. 1 del 1969 della Corte costituzionale): condizione di legittimità dell’azione pubblica in materia religiosa sarà il rispetto di esso.
Il giudice, pertanto, sarà chiamato senza dubbio ad una funzione propositiva, agendo affinchè i privilegi di cui eventualmente possa godere una particolare confessione, se ragionevolmente confacenti alla tutela del fenomeno religioso (in caso contrario, essi andrebbero eliminati, nelle forme previste dall’ordinamento) perdano tale carattere odioso, tramite una progressiva estensione a tutte le altre confessioni; ma, nel contempo ed anzi prima di ciò, dovrà impegnarsi in una funzione oppositiva, con la quale impedire che essi si ritorcano in danno di ciascun individuo, credente o non credente che sia.
L’area delle interferenze tra funzione propositiva e funzione oppositiva è più vasta di quanto possa sembrare a prima vista, e si sviluppa criticamente proprio innanzi al giudice amministrativo, potenzialmente chiamato in causa nell’esercizio del proprio sindacato di legittimità sugli atti organizzativi e promozionali della pubblica amministrazione: se ne dirà più ampiamente in seguito, in relazione al recente caso relativo all’esposizione del crocefisso nelle aule scolastiche.
Quanto alla funzione propositiva, in particolare, un ruolo importante potrebbe spettare al giudice nella propria qualità di promotore dell’incidente di legittimità costituzionale, specie a fronte della più volte deprecata inerzia con cui lo Stato provvede a perfezionare il procedimento di intesa previsto dall’art. 8 della Costituzione con le numerose confessioni religiose, che pure vantano un diritto (frustrato) in tal senso: vi sarebbe infatti da chiedersi se il difetto di un’unica cornice legislativa relativo allo status delle confessioni non possa venire parzialmente colmato dalla Corte costituzionale, tramite sentenze additive che selezionino il contenuto comune alle intese fino ad oggi approvate in via legislativa, per renderne partecipi le confessioni escluse.
Se, invece, il trattamento di favore dovesse poggiare su norme regolamentari, il giudice le potrebbe annullare, o comunque disapplicare, non già in toto, ma per la sola parte in cui esse restringono indebitamente il novero dei beneficiari: a parziale esempio di tale tecnica (ma, in questo caso, vi era anche un’espressa previsione normativa nella legge regolatrice dei rapporti tra Stato e Assemblee di Dio) si puo ricordare che il Tar Lazio (sentenza n. 11400 del 2000) ha già avuto occasione di rilevare l’illegittimità delle disposizioni secondarie sull’ordinamento penitenziario che obbligavano i ministri di tale culto a munirsi di un’autorizzazione per accedere al carcere ai fini dell’assistenza spirituale, garantendo loro l’accesso diretto spettante al clero cattolico.
Fino ad oggi, più modestamente rispetto all’ipotesi dell’estensione del contenuto delle intese, si può rammentare l’intervento relativo alle legislazioni regionali che stabiliscono l’erogazione di contributi pubblici, ai fini dell’edificazione di edifici di culto, a vantaggio delle sole confessioni religiose i cui rapporti con lo Stato siano regolate dalla legge assunta sulla base dell’intesa prevista dall’art. 8 della Costituzione. Si devono all’iniziativa del Tar Abruzzo e successivamente del Tar Lombardia le sentenze nn. 195 del 1993 e 346 del 2002 con cui la Corte costituzionale ha potuto ritenere tali disposizioni lesive del principio costituzionale di uguale libertà di tutte le confessioni religiose (ivi comprese quelle che non hanno voluto o potuto siglare l’intesa).
Al solito, il giudice amministrativo non ha difficoltà a percepire il profilo ordinamentale dell’eguaglianza delle confessioni religiose, in rapporto alla necessità di rapportarne la dimensione organizzativa e le esigenze funzionali alla ricezione di finanziamenti pubblici: nel caso di specie, l’effetto più significativo, ai fini del giudizio amministrativo, dell’orientamento accolto dal giudice costituzionale consiste nell’imporre ai Tribunali di verificare, in assenza di intese ex art. 8 Cost., se la comunità che aspira al contributo abbia oppure no un effettivo carattere religioso, sulla base dei criteri, di difficile applicazione, elaborati in questa occasione dalla stessa giurisprudenza costituzionale (pregressi riconoscimenti pubblici, la comune considerazione, lo statuto).
Per partecipare alle politiche promozionali e di sostegno dell’amministrazione pubblica sarà certo necessario che la confessione religiosa si articoli intorno ad una sia pure basilare comunità di fedeli che ne condividono il culto, giacchè, per quanto si è finora sostenuto, la sfera individuale della libertà religiosa, se incomprimibile anche dinnanzi alle opposte esigenze religiose di una maggioranza, per altro verso non pare avere titolo per divenire essa stessa oggetto di “azioni positive” da parte dello Stato; tuttavia, una volta accertata la sussistenza di tale presupposto, il giudice dovrà nuovamente esercitare la propria funzione oppositiva, per evitare che esso sia impropriamente impiegato alla scopo di consentire l’esercizio della libertà individuale (di accertata natura religiosa) nelle sole forme e alle sole condizioni praticate dalla confessione cui il credente aderisce; per tale ragione, può sollevare qualche dubbio la decisione del Tar Puglia (sentenza del 9 gennaio 2003) di escludere che una cappella realizzata da una piccola comunità locale di cattolici possa ritenersi opera di urbanizzazione secondaria (come previsto dall’art. 4 della legge n. 847 del 1964 per le “chiese e gli altri edifici religiosi”), poiché essa non è stata dichiarata tale “dai competenti organi istituzionalmente rappresentativi della stessa confessione religiosa”, ciò che sarebbe di ostacolo a ritenere tale cappella di interesse pubblico.
Un altro fattispecie che ha coinvolto il giudice amministrativo nella (domanda di) tutela della libertà individuale in ambito religioso è il celebre caso Cordero, il docente universitario rimosso dall’insegnamento presso l’Università cattolica di Milano, in ragione dell’intervenuto ritiro del nulla osta delle autorità ecclesiastiche, a tal fine richiesto dai Patti lateranensi. Fu infatti il Consiglio di Stato a dubitare che in tal modo fosse compromesso, tra l’altro, il supremo principio di laicità dello Stato, conseguendo tuttavia una risposta negativa da parte della Corte costituzionale (sentenza n.198 del 1972), giacchè “la libertà dei cattolici sarebbe gravemente compromessa” ove un’Università a vocazione confessionale fosse obbligata a mantenere in essere un rapporto con un docente che ha cessato di condividerne le fondamentali finalità. Più recentemente, il Tar Lombardia (sentenza n. 7027 del 2001, confermata dalla sentenza n. 1762/05 del giudice di appello) ha aggiunto, decidendo un’analoga fattispecie, che non competa al giudice nazionale neppure il sindacato esterno sul procedimento di formazione del gradimento ( e del suo ritiro) da parte delle autorità ecclesiastiche, quand’anche se ne deduca il difetto di motivazione, l’illogicità, la carenza di istruttoria, trattandosi di atto non sindacabile da parte della Repubblica (su tale caso si è in attesa di una pronuncia della Corte di Strasburgo, chiamata in causa alla luce degli artt. 6, 9, 10 e 14 della Convenzione nel ricorso 39120 del 2005).
Si tratta senza dubbio di decisioni che comprimo fortemente i diritti individuali del docente, specie se si considera che il carattere immotivato della decisione assunta dall’autorità ecclesiastica comporta il rischio che quest’ultimo possa essere colpito a ragione non già di un insegnamento non conforme al magistero cattolico (ciò che soltanto dovrebbe comportare l’incompatibilità segnalata dal giudice costituzionale), ma a causa di condotte prive di rilievo ai fini della docenza, quand’anche espressive di libertà fondamentali. Vi sarebbero allora da chiedersi se davvero siano incensurabili da parte del giudice amministrativo le modalità di formazione del gradimento ecclesiastico, non già in sé, ma quale presupposto, sia pure proveniente da altro ordinamento, al quale è condizionata l’adozione di un atto nazionale di costituzione o dissoluzione del rapporto di impiego, quest’ultimo certamente soggetto a controllo giurisdizionale. Forse solo attraverso un simile correttivo le disposizioni pattizie tra Stato e Chiesa sul punto in questione possono interpretarsi in un senso davvero conforme ai principi supremi dell’ordine costituzionale, che su di esse prevalgono incondizionatamente (e, si noti, si tratterebbe di un correttivo tutto affidato alla sensibilità sui diritti fondamentali del giudice amministrativo).
Peraltro, la giurisprudenza amministrativa ha sempre escluso di poter esercitare un sindacato di tal genere (ad esempio, Tar Basilicata, sentenza n. 42 del 1981; Tar Liguria, sentenza n. 559 del 1978).
La questione ha potenzialmente un largo campo di applicazione, nonostante sia venuta meno (ma non con riguardo ai docenti universitari) il carattere esclusivo della giurisdizione amministrativa sul pubblico impiego; infatti il giudice amministrativo conserva giurisdizione sulle procedure concorsuali per l’assunzione dei pubblici dipendenti: la legge n. 186 del 2003 stabilisce l’immissione in ruolo degli insegnanti di religione nelle scuole pubbliche (si tratta di insegnamento facoltativo) a seguito di concorso per titoli ed esami, condizionato dal rilascio dell’idoneità da parte dell’autorità ecclesiastica.
Giudicando sulla legittimità di analoga disciplina normativa alla luce dei Patti lateranensi e delle successive modifiche, il Tar di Trento (sentenza n. 391/03) ha ritenuto inconferente il richiamo al principio di laicità, in quanto “riferito alla scelta dell’insegnamento della religione cattolica da parte delle famiglie e non anche alla posizione giuridica dei docenti”: si potrebbe aggiungere però che le deroghe al principio costituzionale di assunzione del pubblico impiego mediante concorso in tanto appaiono tollerabili alla luce del principio di laicità, in quanto il giudizio ecclesiastico di idoneità sia confinato all’apprezzamento della sola conformità dell’insegnamento al magistero cattolico.
Gli esempi cosi’ tratteggiati abbozzano il ruolo svolto dal giudice amministrativo in materia religiosa, ma appaiono in ultima analisi il segno discontinuo di una giurisprudenza non particolarmente abbondante: si tratta ora di chiedersi se la laicità sia destinata a restare argomento marginale nel giudizio amministrativo, oppure sia suscettibile anche in questa sede di nuovi sviluppi.

2. I filoni giurisprudenziali finora esplorati, pur significativi, non dissipano l’idea che gli interventi operati dal giudice amministrativo italiano in applicazione del principio di laicità siano stati pur lungo tempo sporadici e probabilmente non paragonabili all’azione della giurisdizione amministrativa in quegli Stati che non conoscono i criteri di riparto degli affari tra plessi giurisdizionali imposti dall’art. 103 della Costituzione repubblicana.
Dall’altro canto, la sfera dei rapporti tra Stato e confessioni religiose delineata dagli artt. 7 ed 8 della Costituzione per un verso pare implicare un contenuto di spiccata politicità ontologicamente estraneo alla cognizione del giudice; per altro verso viene consegnata, perlomeno nelle intenzioni del Costituente, ai Patti lateransi e alla legge adottata sulla base di intese, con un’aspirazione alla compiuta disciplina legislativa che avrebbe dovuto lasciare poco spazio alla discrezionalità della pubblica amministrazione.
Si può ben comprendere le ragioni per le quali, sulla base di tale premessa, principio di laicità e libertà religiosa da un lato, e giudizio amministrativo dall’altro fossero destinati a fugaci e non sistematici incontri.
Tuttavia, tale quadro di riferimento pare in rapida evoluzione, al punto che, come si accennato, una controversia tra le più significative per la materia di cui ci occupiamo è stata recentemente risolta proprio dal giudice amministrativo: si tratta del ben noto caso dell’esposizione del crocefisso nelle aule scolastiche, al quale dovremo dedicare in seguito una certa attenzione. Le peculiarità del sistema giuridico italiano impongono, pertanto, di riflettere anzitutto sulle ragioni giustificatrici dell’espansione della giurisdizione amministrativa in materia tradizionalmente connotata dall’esercizio di libertà fondamentali di pertinenza del giudice ordinario.
In via generale, si tratta di un fenomeno che esula dalla sfera delle libertà connesse alla religione per abbracciare l’intero fascio dei diritti soggettivi, via via che il legislatore rinuncia all’ambizione di disciplinarne compiutamente l’esercizio, aprendo invece più larghi spazi all’azione conformatrice della pubblica amministrazione: interi e delicati settori della vita civile ed economica del Paese vengono assoggettati ad Autorità indipendenti, cui sono affidati parallelamente ampie potestà regolamentari; la legge si ritrae dalla disciplina di talune materie, a favore di regolamenti governativi indipendenti e di delegificazione; il principio di legalità in senso sostanziale è soggetto a continue fibrillazioni (vorrei citare a tal proposito il caso piuttosto eclatante dell’art. 6 del decreto legge n. 92 del 2008, con cui si sono attribuiti ai sindaci amplissimi poteri di intervento atipici a tutela di incolumità pubblica e sicurezza urbana, senz’altro destinati ad incidere sull’esercizio di primarie libertà individuali).
Tali tecniche legislative si prestano a dilatare i casi, per cosi’ dire, di contatto diretto, in difetto di una tassativa interposizione legislativa, tra l’azione regolamentare e persino provvedimentale della pubblica amministrazione e i diritti soggettivi: fin qui, tuttavia, si potrebbe obiettare che il riparto di giurisdizione non ne dovrebbe venire alterato, poiché, secondo il tradizionale insegnamento della dottrina amministrativistica italiana, il diritto fondamentale non si affievolisce in interesse legittimo per il solo fatto che sia oggetto di un provvedimento, sicchè permarrebbe comunque integra la giurisdizione del giudice ordinario.
In realtà, i casi cui si è or ora accennato sono accompagnati e connotati, proprio in virtù delle finalità che muovono il legislatore, da un significativo incremento del tasso di discrezionalità del’azione amministrativa, del tutto evidente, ad esempio, ove si affidi, sia pure parzialmente, la disciplina di una materia alla potestà regolamentare; ed è ben noto agli studiosi italiani che la natura discrezionale, ovvero vincolata delle attribuzioni della pubblica amministrazione serve anch’essa da criterio risolutore dei conflitti di giurisdizione. La discrezionalità è, in altri termini, il pertugio per il quale il giudice amministrativo può passare per attrarre a sé la cognizione di atti della pubblica amministrazione, quand’anche essi si riflettano sui diritti e sulle libertà degli individui (si pensi, ad esempio, al cedimento della tradizionale riserva di competenza al giudice ordinario delle controversie relative al diritto alla salute: ad esempio, Consiglio di Stato, sentenza n. 2077 del 2000).
Si tratta, come è ovvio, di un processo non univoco e non incontrastato, di cui si ha eco proprio nella materia oggetto delle nostre riflessioni: su di essa sono infatti intervenute pronunce dei Tribunali amministrativi di diverso contenuto.
L’orientamento più “classico” ha trovato ad esempio applicazione da parte del Tar Marche (sentenza n. 94 del 2006): a tale Tribunale si era rivolto un magistrato, nella propria veste di pubblico impiegato obbligato a celebrare udienza in un’aula ove, per effetto di una circolare ministeriale, si trovava esposto il crocefisso; il giudice, cui era chiesto di ordinare la rimozione del simbolo religioso, ha ritenuto che il carattere fondamentale della libertà religiosa invocata dal ricorrente imponesse la devoluzione della controversia al giudice ordinario, non potendo in tal caso l’amministrazione agire “in veste di autorità” (decisione, si badi, assunta nell’ambito di una materia, quale il rapporto di impiego con i magistrati, su cui il Tar gode di una giurisdizione che si estende ai diritti soggettivi).
Al contrario, in una fattispecie del tutto estranea all’ambito della giurisdizione esclusiva (impugnazione della decisione di un consiglio scolastico di mantenere affisso il crocefisso nelle aule della scuola) il Tar Veneto, come si vedrà, non ha esitato ad affermare la propria giurisdizione (poi ribadita in appello), in quanto oggetto del ricorso sarebbe un atto amministrativo discrezionale, espressivo della potestà organizzativa dell’amministrazione.
Le incursioni del giudice amministrativo in fattispecie che coinvolgono le libertà sembrano poi trovare un terreno particolarmente fecondo, almeno in potenza, con riguardo al fenomeno religioso, ove lo Stato, agendo nell’osservanza del principio di laicità, si può trovare a sviluppare un’azione di sostegno per la quale talvolta sarà necessario far entrare in campo la pubblica amministrazione. Anzi, il progressivo allargamento della società contemporanea a gruppi etnici che rinvengono in una religione non cristiana un forte tratto identitario fa si’ che sempre con maggior evidenza la religione, da esercizio, sia pure in forma collettiva, di una libertà individuale divenga, nella prospettiva dell’ordinamento, un importante fattore al quale parametrare le proprie politiche inclusive ed integratrici.
In tale ottica, il profilo del governo attivo, seppur neutrale delle religioni e delle confessioni religiose implica un coinvolgimento dell’apparato amministrativo di Stato, Regioni ed enti locali, verso il quale la giurisdizione amministrativa si offre con naturale inclinazione: coinvolgimento, appare opportuno precisare, che ancora una volta è acuito dalla latitanza del legislatore, largamente segnalata dalla dottrina più sensibile, sia a definire una cornice comune entro cui collocare l’azione delle confessioni religiose, sia persino a stipulare le intese di diritto speciale previste dall’art. 8 della Costituzione.
Ecco quindi che spetterà all’amministrazione, sotto il controllo giurisdizionale del giudice amministrativo, decidere se ed in che misura elargire finanziamenti alle confessioni religiose, affinchè esse possano perseguire i propri obiettivi di culto; come conformare le norme urbanistiche alle esigenze dei fedeli di edificare luoghi di preghiera; se tollerare, o persino imporre, l’esposizione di simboli religiosi in luoghi ove si eserciti una pubblica funzione, ovvero da parte dei dipendenti pubblici che vi operano, o infine da parte di coloro che li frequentino; quale rilievo attribuire alle convinzioni religiose di un individuo con riguardo all’esercizio di poteri pubblici largamente discrezionali, quale ad esempio la concessione della cittadinanza.
Quest’ultimo tema si presta ad alcune brevi considerazioni fin da ora, poiché dimostra le difficoltà di governo amministrativo e giudiziario di fattispecie che coinvolgono principi posti a cardine della nostra società: la pratica ha conosciuto un provvedimento ministeriale di diniego della concessione della cittadinanza, poiché l’aspirante cittadino, a parere dell’amministrazione, non prestava adesione al principio di laicità dello Stato: tale atto è stato annullato dal Tar Piemonte (sentenza n. 863/04) in quanto basato “su scelte e considerazioni di natura personale del richiedente” che avrebbero ecceduto la valutazione discrezionale rimessa al Ministro dell’Interno circa l’avvenuta integrazione dello straniero in Italia.
Che dire? Certamente, se il rifiuto della cittadinanza si fonda sulla sola astratta considerazione che l’individuo aderisce ad una religione “sospetta” di integralismo, esso apparirebbe incompatibile con la Costituzione; ma è arduo decidere fino a che punto la comunità statuale sia obbligata ignorare le convinzioni di chi ne rinneghi i presupposti vitali (e tra essi la laicità), fino al punto da costituire con costui il legame più intimo e definitivo tramite il riconoscimento dello status di cittadino (a ben vedere, si tratta di una manifestazione particolare del classico dubbio del costituzionalismo novecentesco se la tolleranza debba spettare agli intolleranti).
Tornando ad un piano più generale, nel complesso si tratta a tutt’oggi di una produzione giurisprudenziale piuttosto limitata quantitativamente, ma vi è ragione di credere, per quanto appena osservato, che essa possa incrementarsi nel prossimo futuro.

3.La vicenda dell’esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche ha dunque recentemente segnato l’ingresso più eclatante del giudice amministrativo nell’ambito della materia oggetto delle nostre riflessioni.
Essa merita anzitutto di venire richiamata per sommi capi: in Italia l’affissione di tale simbolo non è imposta da alcuna norma di legge, ma è invece prevista da due norme regolamentari concernenti l’arredo scolastico, l’art. 118 del R.d n. 965 del 1924 e l’art. 119 del R.d. n. 1297 del 1928, rispettivamente quanto alle scuole medie e ad alle scuole superiori; è significativo porre in rilievo fin da ora che una materia di indubbio impatto sulla sfera della libertà religiosa venga normata da una fonte secondaria, anziché dalla legge: in tal caso si tratta, evidentemente, di un retaggio storico, espressivo del principio di confessionalità che informava di sé l’Italia fascista, ma che non poteva neppure culturalmente essere avvertito in termini problematici, a fronte della decisa preponderanza del culto cattolico presso gli italiani della prima metà del secolo scorso. Nel contempo, tali contingenze ci permettono di cogliere quali effetti possano prodursi, su scala più vasta, in seguito all’inerzia del legislatore nel farsi carico direttamente di tali oggetti, spogliandosene invece a favore dei poteri regolamentari e persino di autorganizzazione della pubblica amministrazione.
Il TAR del Veneto si è trovato a giudicare di un ricorso proposto dal genitore (finlandese) di due minori iscritti ad una scuola media, il cui consiglio di istituto aveva deciso, respingendone un’espressa richiesta, di non rimuovere il crocefisso dall’aula scolastica. Anziché porsi direttamente il problema della conformità delle norme regolamentari concernenti la croce al principio di laicità (sindacato che, nel nostro ordinamento giuridico, senza dubbio gli compete), il giudice ha preferito sollecitare l’intervento della Corte costituzionale, sostenendo che le suddette disposizioni regolamentari facessero corpo cosi’ intimamente con le norme di legge in tema di arredo scolastico da determinarne il contenuto. Tuttavia, la Corte ha ritenuto diversamente, sancendo l’inammissibilità della questione (ordinanza n. 389 del 2004): non si trattava di una decisione inevitabile alla luce degli stessi precedenti del giudice costituzionale. Con essa la Corte ha in ultima analisi allocato il compito di provvedere sulla tutela di una libertà fondamentale in capo al giudice amministrativo.
Quet’ultimo si è dovuto perciò pronunciare su di una fattispecie direttamente attinente alla libertà religiosa: depotenziamento della legislazione, discrezionalità amministrativa, bilanciamento dei diritti secondo le peculiarità del caso concreto da parte del giudice e della stessa amministrazione, esitazioni processuali della Corte costituzionale, tutto ciò concorre a intestare in capo al giudice amministrativo una forma, per ora allo stato embrionale, di giurisdizione delle libertà innanzi alla pubblica amministrazione (si può pensare, ad esempio, al caso della disciplina legislativa sulla fecondazione assistita, ove una delle prime decisioni rese indirettamente a tutela del diritto alla salute della donna si deve al TAR del Lazio, avendo quest’ultimo potuto sindacare la legittimità delle cd. linee guida di natura regolamentare concernenti la diagnosi preimpianto degli embrioni ; ovvero alla decisione assunta dal Tar di Milano sul caso, noto anche a livello internazionale, di Eluana Englaro, per l’accoglimento della quale in una struttura sanitaria pubblica al fine di interrompere uno stato di alimentazione ed idratazione artificiale si è reso necessario ricorrere, innanzi al rifiuto del servizio sanitario lombardo, proprio al giudice amministrativo in sede esecutiva).
L’assunzione in carico di una tale delicata incombenza comporta, tuttavia, il rischio cui si è accennato in precedenza: un giudice ontologicamente attento alla dimensione pubblica degli interessi coinvolti dalla decisione può lasciarsi più facilmente indurre a privilegiare nel proprio iter motivazionale la dimensione obiettiva della lex, quand’anche la fattispecie incida sugli iura; sarà invece necessario, per mostrarsi degni del compito, tenere a mente che l’allargamento della giurisdizione a fattispecie che coinvolgono le libertà fondamentali impone, proprio per tale ragione, di prestare ad esse “una preminente forza”, tale da opporsi «ad una ricostruzione del sistema che si tradurrebbe in una lesione” delle stesse (sentenze n. 232 del 1998 e n. 219 del 2008 della Corte costituzionale).
In materia religiosa potrà forse giovare, a tale proposito, il rinvio alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, chiamata ad applicare una disposizione (l’art. 9 della CEDU) non dissimile dall’art. 19 della nostra Costituzione: in un caso (Metropolitan Church of Bessarabia vs Moldavia, sentenza n. 45701/99) i giudici di Strasburgo si sono giustamente mostrati insensibili alla linea difensiva dello Stato moldavo, secondo cui il rifiuto pubblico di riconoscere la Chiesa di Bessarabia poteva trovare giustificazione nel superiore interesse nazionale alla pace e all’ordinata convivenza civile (“one factor conducive to stability was religion; (…) if the applicant Church were to be recognised, that tie was likely to be lost”): nelle società laiche la religione non può divenire strumento di governo, o comunque di politiche che, pur mosse da finalità integratici, infrangano la libertà di coscienza degli individui; si tratta, in ultima analisi, di quella funzione oppositiva del giudice comune, alla quale si è accennato in precedenza.
Di essa, in verità, si trova un limpido esempio nella sentenza n. 1274 del 1987 del Tar Lazio, con la quale, precorrendo quanto poi sarà deciso dalla Corte costituzionale, si ritenne che coloro che non intendevano avvalersi dell’insegnamento della religione cattolica nelle scuole non avessero l’obbligo di seguire alcun altra lezione alternativa.
Bisogna invece riconoscere che l’applicazione, da parte del giudice amministrativo, del principio di laicità nel caso del crocefisso pare a chi scrive ben lungi dall’essere soddisfacente, se valutata alla luce delle precedenti premesse.
Nuovamente investito della questione, dopo la pronuncia di inammissibilità della Corte costituzionale, il Tar del Veneto, in altra composizione rispetto alla sezione che aveva sollevato il dubbio di legittimità costituzionale, respinge il ricorso finalizzato alla rimozione del simbolo dall’aula scolastica, affermando che le norme regolamentari oggetto del giudizio per un verso impongono in termini doverosi l’esposizione del simbolo, e per altro verso non possono ritenersi abrogate dall’entrata in vigore della Costituzione, alla luce del principio di laicità dello Stato (sentenza n. 1110 del 2005).
Formalmente, Il Tribunale non manca di riconoscere il primato costituzionale del principio “supremo” di laicità; tuttavia, per non giungere alla conclusione che l’imposizione, da parte dello Stato, di un simbolo delle religioni cristiane sia lesiva di tale principio, è indotto per un verso a mitigarne il carattere esclusivo (“va evidenziato come la croce vada intesa come simbolo del cristianesimo, non già semplicemente del cattolicesimo”), per altro verso ad esaltarne la natura inclusiva nei riguardi anche di coloro che professano altra fede o che non ne professano alcuna (“il crocefisso (deve) essere considerato non solo come simbolo di un’evoluzione storica e culturale, e quindi dell’identità del nostro popolo, ma quale simbolo altresi’ di un sistema di valori di libertà, eguaglianza, dignità umana e tolleranza religiosa e quindi anche della laicità dello Stato, principi questi che innervano la nostra Carta costituzionale”; pertanto, esso può servire a “trasmettere quei principi di apertura alla diversità e di rifiuto di ogni integralismo religioso o laico” di cui necessitano i “numerosi allievi extracomunitari” che frequentano la scuola dell’obbligo).
Ora, pur dovendosi dare atto della ricchezza delle reazioni giustamente critiche che hanno seguito tale decisione nel dibattito dottrinale italiano, ai fini del nostro discorso preme soprattutto evidenziare che il giudice amministrativo pare caduto nella trappola, cui si accennava in precedenza, di risolvere la controversia sulla base di una convinta valorizzazione della dimensione obiettiva del fenomeno religioso, in quanto capace di elaborare valori fondanti per le società contemporanee e di sintetizzarli tramite simboli che, asseritamente secolarizzati, si offrono alla politica statuale di integrazione delle minoranze; per contro, la sfera di tutela della libertà individuale dell’alunno che trovi vessatoria l’imposizione di un simbolo cristiano in aula, poiché ritenuto a valenza religiosa, viene liquidata nei termini di un’”opinione rispettabile, ma in fondo non rilevante nella causa in esame”, che va decisa “senza cadere nel soggettivismo” (nel parere reso il 15 febbraio 2006 dal Consiglio di Stato su analoga questione si dirà analogamente che la protezione della libertà religiosa dell’individuo “non può estendersi anche alla sfera psicologica, cioè alle dimensioni delle coscienze e dei sentimenti individuali”)
Ed invece, a parere di chi scrive: a) lo Stato e per esso i suoi giudici non possono decontestualizzare e laicizzare un simbolo religioso, poiché con ciò si offende la coscienza dei credenti che in esso si riconoscono proprio in forza di valenza; b) parimenti, lo Stato in nessun caso potrà servirsi della religione e dei simboli che essa esprime per promuovere le proprie politiche ed i propri valori, persino quando essi abbiano origine in un processo storico cui quella religione abbia apportato un contributo, giacchè la laicità non cessa di ripudiare la convinzione che la religione sia instrumentum regni per il solo fatto che si abbia a che vedere, nel caso di specie, con un regno democratico e tollerante (varrà ricordare, a tale proposito, la sentenza n. 334 del 1996 della Corte costituzionale, ove l’imposizione di una formula sacramentale di giuramento nel processo civile, anche con riguardo ai credenti, è stata ritenuta incostituzionale,“in conseguenza dell’appartenenza della religione ad una dimensione che non è quella dello Stato”).
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sentenza n. 556 del 2006) ha invece concordato sia con la motivazione, sia con la conclusione del giudice veneto (“il crocifisso potrà svolgere, anche in un orizzonte laico, diverso da quello religioso che gli è proprio, una funzione simbolica altamente educativa, a prescindere dalla religione professata dagli alunni”).
Tuttavia, vi è da augurarsi che il dibattito all’interno del plesso giurisdizionale amministrativo su tale questione non sia definitivamente sopito, giacchè esso accoglie certamente più variegate sensibilità (la stessa ordinanza con cui il Tar del Veneto rimise alla Corte costituzionale il dubbio di costituzionalità ne dovrebbe essere garanzia).
In particolare, merita di venir segnalata la pronuncia resa dal Tar di Brescia (sentenza n. 603 del 2006) in una controversia promossa stavolta da un docente elementare contro l’ordine impartitogli dal direttore scolastico di affiggere in aula il crocefisso, che egli aveva in precedenza rimosso.
In questa occasione, il giudice amministrativo non esita a considerare abrogate le norme regolamentari sull’esposizione del crocefisso in forza del superamento del carattere confessionale dello Stato italiano: “le istituzioni pubbliche e in particolare quelle scolastiche non possono quindi scegliere di rendersi identificabili attraverso simboli religiosi, i quali anche quando esprimono messaggi universali appartengono pur sempre alla sfera della coscienza e delle libere scelte individuali”; nonostante ciò, il ricorso viene respinto, poiché, nell’esercizio della propria autonomia organizzativa, la comunità scolastica con “ampia maggioranza” ha optato per l’esposizione del simbolo in aula: si tratta della forma italiana, peraltro propugnata da sensibile dottrina (in particolare, Randazzo), della cd. soluzione bavarese, in quanto pare rimettersi rimette a ciascuna istituzione scolastica la decisione ritenuta opportuna (né si può escludere l’apertura delle aule a simboli di più e diverse religioni, a seconda delle aspirazioni degli studenti e delle loro famiglie).
Tale pronuncia mostra di muovere da una nozione di laicità aderente al dettato costituzionale, ma in ultima analisi si rileva anch’essa discutibile , poiché nuovamente allenta la funzione, che si è definita oppositiva, propria del giudice nella tutela della libertà religiosa di ciascun individuo, ivi incluso il diritto di ignorare il fenomeno religioso e di rifuggire il confronto pubblico che si alimenti a partire dai simboli che ne sono l’articolazione icastica. Può ben ammettersi la fecondità culturale di un libero dibattito tra credenti di fedi diversi, e tra costoro e i non credenti, ugualmente incoraggiati ad esporre i propri simboli, ma non si può obbligare alcun individuo a soggiacervi, tanto più se la decisione su quali elementi identitari ammettere nello spazio pubblico comune spetti ad una maggioranza, per quanto qualificata. Il giudice amministrativo risponde, in questo caso, all’intento propositivo della laicità repubblicana di favorire lo sviluppo del confronto religioso, ma pone in ombra l’invalicabile limite negativo costituito dal rispetto della libertà individuale.
Si era in precedenza accennato al valore non negoziabile della libera formazione della coscienza di ciascun essere umano: esso pare chiamato in gioco innanzi all’obbligo, imposto da una norma dello Stato, ovvero da una decisione delle istituzioni scolastiche, di appropriarsi dello spazio pubblico destinato all’insegnamento con un simbolo religioso. Persino l’imposizione al singolo alunno dell’onere di reazione avverso l’esposizione di tale simbolo assumerebbe un contenuto coercitivo di dubbia compatibilità con la stessa CEDU, posto che la Grande Chambre di Strasburgo ha ritenuto che “le fait d’obliger les parents à communiquer à l’école des renseignements détaillés sur leurs convictions religieuses et philosophiques peut entraîner une violation de l’article 8 de la Convention, voire aussi de l’article 9” (Folgero vs Norvegia, n. 15472/02).
Tutt’altre considerazioni andrebbero svolte, viceversa, a fronte della decisione individuale di recare sulla propria persona e di esibire nello spazio pubblico un simbolo religioso. Ritenere, insieme alla nota sentenza della Grande Chambre Sahin vs Turchia sul velo islamico, che la difesa della laicità, ove posta in pericolo da “movimenti politici estremisti”, possa consentire alle autorità pubbliche l’interdizione di tale condotta comporta l’effetto, appena stigmatizzato, di strumentalizzare a fini di politica secolare l’esercizio di una libertà che germoglia nella sola coscienza dell’individuo, e si sviluppa su un piano cui tale politica è tenuta a rimanere estranea.
Il diritto di professare e “fare propaganda” della propria fede, enunciato dall’art. 19 della Costituzione italiana, reagisce alla pretesa di “chiudere” tout court la dimensione pubblica alle manifestazioni individuali di fede, purchè rispettose delle libertà altrui.
Indubbiamente problematica, invece, è l’ipotesi in cui l’esibizione di un simbolo sia dovuta ad un pubblico funzionario nell’esercizio delle proprie attribuzioni: riterrei che la sola enunciazione del principio di imparzialità della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione repubblicana non sia sufficiente a giustificare eventuali divieti imposti al dipendente in via gerarchica, ma non mi sentirei di escludere la legittimità costituzionale di una norma di legge che operasse un ragionevole bilanciamento tra gli interessi contrapposti, anche individuando settori nevralgici (ad esempio, l’insegnamento) ove applicare regole precauzionali più severe.
4. Se davvero le applicazioni del principio di laicità da parte del giudice amministrativo dovessero rendersi più frequenti, vi è da credere che uno dei punti nevralgici sarà costituito dal controllo di legittimità sulla decisione della pubblica amministrazione di erogare finanziamenti a confessioni religiose, o comunque per agevolare il perseguimento di finalità di culto.
Quanto al finanziamento delle scuole private, la tematica appare finora scarsamente rilevante nella produzione giurisprudenziale amministrava, anche in ragione dell’art. 33, terzo comma, della Costituzione, che riconosce il diritto ai privati di istituire scuole ed istituti di educazione “senza oneri per lo Stato” (disposizione che si è autorevolmente ritenuto recare un espresso divieto in tal senso). Tuttavia, il giudice amministrativo ha reagito innanzi alla legislazione della Regione Emilia-Romagna (L.R. n. 52 del 1995), che prevedeva un meccanismo di finanziamento pubblico sulla base di convenzioni stipulate tra Comuni e scuole di infanzia private, sollevando una questione di costituzionalità dichiarata poi inammissibile dalla Corte costituzionale (ordinanze nn. 67 del 1998 e 346 del 2001): giova in ogni caso rilevare che in tale occasione il Tribunale (con decisione sul punto solo parzialmente modificata in appello: sentenza n. 880 del 2002 del Consiglio di Stato) ha riconosciuto alle confessioni religiose ricorrenti (Chiesa evangelica, Chiesa avventista e Comunità ebraica) l’interesse qualificato ad opporsi al finanziamento pubblico delle scuole private (per larga maggioranza di fatto cattoliche) a tutela della laicità delle istituzioni, aprendo in tal modo la via ad un controllo giurisdizionale più efficace circa la compromissione del valore della neutralità statale in materia religiosa.
Il tema in oggetto potrebbe invece assumere maggiore consistenza, ove trovasse conferma (e non fosse smentita dalla Corte costituzionale) la tendenza dei legislatori regionali a prevedere forme di finanziamento pubblico diretto delle scuole private, sulla base di una lettura dell’art. 33 della Costituzione in termini non già di divieto, ma di mera esclusione di un obbligo (spunti in questo senso possono trarsi ad esempio dalla sentenza n. 3914 del 2006 del Tar di Bari a proposito del finanziamento delle scuole materne private nella Regione Puglia): in un tale contesto, è certo da escludere che l’eventuale vocazionale confessionale dell’istituzione scolastica (quale che sia la fede in gioco) possa assumere, in sede di riparto dei contributi, un qualsivoglia rilievo positivo (oltre che, va da sé, negativo), giacchè il valore ugualitario dell’istruzione nell’ambito del sistema scolastico assume carattere assorbente e costituisce il solo parametro al quale rapportare la politica di sovvenzione pubblica.
Più in generale, però, è possibile che tali contributi intervengano in aree, diverse dall’istruzione, ove la Costituzione non preclude l’assunzione in conto della finalità religiosa dell’ente o dell’attività sovvenzionata, la quale, anzi, ben può costituire, in regime di laicità positiva, la ragione stessa del finanziamento: in tali casi, il giudice amministrativo potrebbe trovarsi a valutare della legittimità dell’operato della pubblica amministrazione alla luce del principio di neutralità religiosa (in via generale, l’art. 12 della L. n. 241 del 1990 obbliga l’amministrazione all’imparzialità nell’erogazione di “vantaggi economici”, tramite la predeterminazione dei criteri e delle modalità cui attenersi, ma, nel caso specifico, è evidente che venga direttamente in gioco il supremo principio di laicità: un rinvio all’art. 12 in tema di finanziamenti alle scuole privare si può leggere in Tar Napoli, sentenza n. 11703 del 204).
Potrà, ad esempio, un’amministrazione comunale, nell’esercizio delle proprie competenze di politica sociale, erogare un generoso contributo ad una parrocchia cattolica perché vi si realizzi un campo di calcio, ignorando la necessità della contigua comunità musulmana di edificare un luogo di culto? E quale intervento il giudice amministrativo potrà ritagliarsi in ipotesi analoghe?
In primo luogo, appare opportuno riconoscere l’interesse ad impugnare simili provvedimenti, segnati dall’effetto obiettivo di agevolare una particolare confessione religiosa, sia pure per il compimento di attività di utilità sociale, a tutte le altre confessioni di siffatta natura radicate sul territorio, abbiano o non abbiano esse stipulato un’intesa con lo Stato.
In secondo luogo, sarà necessario esigere una rigorosa applicazione dell’art. 12 della l. 241/90, verificando che i criteri preventivi per l’attribuzione di un contributo economico non siano stati formulati in termini tali da precostituire una posizione di vantaggio a favore di un gruppo religioso particolare.
In tale contesto preliminare, bisognerà aggiungere che il sindacato del giudice amministrativo sull’esercizio della discrezionalità amministrativa dovrà rendersi particolarmente stretto: le giurisprudenze costituzionali non ignorano tecniche di controllo più rigorose a fronte di interventi legislativi (ad esempio, le leggi provvedimento) che siano intrinsecamente caratterizzate dal rischio di violare i principio di uguaglianza; in materia religiosa, interventi pubblici diretti a favore di una confessione, in ragione dell’impatto che essi possono produrre sulle libertà fondamentali degli individui e sui principi supremi dell’ordine costituzionale, debbono accompagnarsi ad un sospetto di illegittimità, che renderà stringente il controllo sull’atto erogativo.
In particolare, l’attenzione del giudice, se in tal senso sollecitato dalla parte ricorrente, non potrà concentrarsi esclusivamente sulla singola vicenda a giudizio, ma dovrà estendersi a valutare la complessiva condotta assunta in un ragionevole arco di tempo dall’amministrazione, al fine di verificare, sotto il profilo dell’imparzialità e del vizio di eccesso di potere, se essa abbia univocamente ed obiettivamente indirizzato le proprie iniziative di sostegno a vantaggio di talune confessioni, ignorandone sistematicamente altre: il compito dello Stato “organizzatore neutrale” del fenomeno religioso non potrà in nessun caso deviare verso politiche che, a prescindere dagli intenti del caso di specie e sul solo piano oggettivo, abbiano per effetto diretto o indiretto di alterare la parità delle confessioni religiose sia nell’esercizio del culto, sia nella legittima aspettativa di farne propaganda, realizzando le condizioni materiali a ciò necessarie.
La migliore dottrina italiana ha ipotizzato su questo piano, con riguardo anzitutto al giudice costituzionale, il ricorso ad una sorta di clausola di parità delle chances (Chancengleichheit): bisogna precisare, peraltro, che essa non potrà operare con riferimento alla sola consistenza obiettiva delle confessioni religiose (numero dei fedeli, radicamento della loro presenza sul territorio, rilievo “sociologico”), cosi’ da permettere una distribuzione dei contributi pubblici rigidamente proporzionale rispetto a tali fattori.
Certamente, se da un lato lo stesso giudice costituzionale ha escluso qualsiasi rilievo del criterio numerico e sociologico in rapporto all’esigenza di “pari protezione della coscienza di ciascuna persona” (sentenze nn. 925 del 1988; 440 del 1995; 329 del 1997), dall’altro lato non appare manifestamente irragionevole che la quota di contributi pubblici possa in parte determinarsi, se erogata per il compimento di una particolare utilità di interesse collettivo, anche con riguardo alle finalità obiettive che debbano conseguirsi, quando esse siano influenzate dai numeri in gioco (altro è finanziare un edificio di culto le cui dimensioni dovranno accogliere un’imponente comunità di fedeli, altro riservare i fondi a vantaggio di un esiguo gruppo religioso, che necessita di spazi certo meno vasti).
Tuttavia, il criterio fissamente proporzionale che tale considerazione potrebbe suggerire andrebbe compensato con un fattore correttivo, che si renda sensibile alla necessaria condizione di pluralismo religioso beneficamente imposta alla nostra società dal principio costituzionale di laicità: si potrebbe ipotizzare che l’effettiva instaurazione di un regime pluralistico, con riguardo alle minime condizioni materiali di base per l’esercizio del culto da parte di ciascuna confessione religiosa presente sul territorio, sia il presupposto che legittima l’impiego del denaro pubblico secondo criteri proporzionali. In caso contrario, le risorse finanziarie, se disponibili, dovrebbero venire precipuamente indirizzate a realizzare la condizione basilare di pluralismo, che agisce da fine e presupposto per le azioni pubbliche positive in materia religiosa (tornando all’esempio del campo di calcio, da cui si era partiti, forse vi sarebbe modo per sindacare la legittimità di un simile contributo, quando altre confessioni religiosi di minoranza non siano in grado di operare dignitosamente sul territorio, in assenza di una pur minime struttura di culto).
Naturalmente, il giudizio di uguaglianza che tali rilievi comporta appare di estrema difficoltà e non potrà che modellarsi, di volta in volta, sulle peculiarità del caso concreto: su questo piano, il giudice amministrativo è ancora atteso alla prova.

Relazione francese del dott. Matthieu Birker – Trento – 3/10/2008

L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en France

Matthieu Birker

Doctorant en droit public – Université R. Schuman de Strasbourg

Avant toute chose, permettez moi de remercier les organisateurs de ce congrès, et particulièrement le président Kintz, de leur invitation. C’est un honneur de présenter ces quelques observations devant les éminents praticiens que vous êtes. Pour un jeune chercheur, plus familier des bibliothèques universitaires que des tribunaux, c’est aussi un défi, que je vais m’efforcer de relever, en espérant que mes propos ne trahiront pas trop la réalité qui est celle des juges administratifs français. Je me permets d’ailleurs de compter sur ceux présents aujourd’hui pour corriger et compléter, le cas échéant, ce qui va suivre.

La France a toujours entretenu des liens particuliers avec le système européen de protection des droits de l’homme. Membre fondateur du Conseil de l’Europe, elle a joué un rôle déterminant dans l’élaboration de la Convention européenne des droits de l’homme et la mise en place de la Cour du même nom. Elle abrite sur son territoire les locaux de cette institution désormais incontournable, à laquelle elle a donné de grands juges, dont deux de ses présidents : René Cassin et aujourd’hui Jean-Paul Costa. Mais la France s’est également distinguée par une certaine lenteur dans l’intégration de ce mécanisme. Elle a, en effet, ratifié la Convention européenne des droits de l’homme près de 25 ans après l’avoir signée et n’a reconnu le droit de recours individuel qu’en 1981. Les relations entre Paris et Strasbourg, sont donc très étroites, mais parfois complexes, le passage des Vosges ralentissant sans doute, à l’occasion, les échanges…

La question de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme n’échappe pas totalement à ce constat en demi-teinte. Certes, la France ne fait pas partie des mauvais élèves dans ce domaine. Les modifications normatives et jurisprudentielles intervenues sous l’impulsion d’arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’homme sont nombreuses. Parmi les exemples marquants figurent, notamment, l’encadrement des écoutes téléphoniques[1], le renforcement présomption d’innocence[2], ou encore la protection du droit à la vie privée et familiale des étrangers[3]. Le juge administratif, à l’office duquel cet exposé se limitera, a pris toute sa place dans cette dynamique. En 1978, il a franchi une étape préalable importante, en reconnaissant implicitement le caractère self-executing et directement invocable devant lui de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’ensemble de ses protocoles[4]. Apparaîtront ensuite les références, souvent indirectes, à la jurisprudence strasbourgeoise, en particulier dans les conclusions des commissaires du gouvernement. Mais une chose est d’accueillir des moyens fondés sur la Convention, une autre est d’admettre l’effet direct des arrêts de la Cour[5] et d’en tenir immédiatement compte lorsqu’ils bouleversent la législation, la réglementation, ou une jurisprudence nationale bien établie. L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme reste donc une affaire délicate, en France comme ailleurs.

Interrogé à ce propos par une revue juridique française, le président Costa, lui-même ancien conseiller d’Etat, affirmait récemment, s’agissant du cas français : « Quant à l’exécution des arrêts, elle ne me semble pas poser de problème particulier, mais je serai prudent sur ce point[6] ». La tentation est grande de ne retenir que la première partie de cette déclaration et de se contenter de mettre en lumière les efforts réalisés par les juridictions administratives pour tenir pleinement compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Mais l’honnêteté commande de ne pas en escamoter la seconde partie et d’analyser les motifs de prudence. Sans prétendre à un traitement exhaustif de la matière, nous verrons donc que si l’on constate une exécution progressive des arrêts, plusieurs raisons invitent à la nuance.

Une exécution progressive des arrêts

            L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme peut impliquer pour l’Etat condamné l’adoption de deux types de mesures : des mesures individuelles, qui visent à réparer et redresser la violation subie par le requérant, et des mesures générales, dont l’objectif est d’éviter la répétition de la violation. Sur ces deux terrains, les autorités françaises et notamment le juge administratif savent faire preuve d’ouverture. Une trop longue énumération d’aspects non problématiques présenterait peu d’intérêt, seuls quelques uns des plus marquants seront donc évoqués.

            L’exécution des mesures individuelles

            Différents types de mesures individuelles d’exécution d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sont envisageables. Plusieurs ne posent guère de difficultés dans le système français.

Parmi elles, le paiement d’une somme d’argent au requérant au titre de la satisfaction  équitable n’est pas certes pas automatique[7], mais il constitue la mesure individuelle la plus fréquente. Sous réserve d’informations contraires qui pourraient être apportées par les représentants du service de l’exécution des arrêts présents aujourd’hui, la France n’a jamais refusé de verser les sommes dues par elle en application de l’article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme, même si elle le fait souvent avec retard, nous y reviendrons.

Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme ayant posé, dans son arrêt Papamichalopoulos[8], le principe de la restitutio in integrum, il peut s’avérer nécessaire de réexaminer une décision, sans pour autant rouvrir la procédure juridictionnelle devant les juridictions administratives. Les résolutions finales adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe au terme de la procédure de surveillance d’exécution des arrêts témoignent de la pratique française en la matière. Il est ainsi courant qu’un constat de violation du droit au respect de la vie privée et familiale donne lieu à la révocation ou à la suspension de l’arrêté d’expulsion à l’origine de ladite violation, et/ou à la délivrance d’un titre de séjour[9].

Un dernier aspect positif de la pratique française en matière de mesures individuelles d’exécution mérite d’être souligné : il s’agit du respect des mesures provisoires indiquées par la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement de l’article 39 de son Règlement. Cet article a connu un renouveau certain au cours de ces dernières années, particulièrement dans le contentieux relatif aux étrangers. La Cour a ainsi demandé à de nombreuses reprises à la France de ne pas exécuter des mesures d’expulsion, demandes suivies en règle générale par Paris[10]. On pourra, à cet égard, remarquer que d’autres Etats manifestent davantage de réticences pour s’exécuter. Toutefois, par l’observation de ces mesures provisoires, la France ne fait que respecter l’obligation de tout Etat partie à la Convention de ne pas entraver l’exercice efficace du droit de recours individuel et se prémunit ainsi de condamnations ultérieures pour violations de l’article 34 de la Convention[11].

            L’exécution des mesures générales

            Les mesures générales ont un caractère structurel et concernent en premier lieu le pouvoir normatif. Lorsque la Cour – rarement –, ou le Comité des ministres – plus fréquemment – suggèrent une réforme du droit interne, c’est en effet aux pouvoirs législatif et règlementaire qu’il revient naturellement d’y procéder. Il n’est donc pas étonnant que, lors des premières condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’homme, le juge administratif, comme son homologue de l’ordre judiciaire d’ailleurs, ait laissé au pouvoir normatif la primeur de la réaction et la responsabilité de tirer les conséquences de la jurisprudence européenne.

En France, comme dans d’autres Etats parties à la Convention, cet ordre de priorité impliquait cependant des délais d’exécution parfois très longs, durant lesquels pouvaient intervenir de nouvelles violations de même nature, elles-mêmes promesses de condamnations ultérieures. Certains commissaires du gouvernement ont, assez tôt, attiré l’attention du juge administratif français sur ce dernier aspect. Le commissaire du gouvernement Bruno Genevois estimait ainsi, en 1984, que la prise en compte par le Conseil d’Etat des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme constituait un « impératif de discipline jurisprudentielle[12] ». Ce mouvement sera ensuite encouragé par l’arrêt rendu, en 1991, par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Vermeire c. Belgique[13]. Elle y affirme l’effet direct de ses arrêts et la nécessité pour les juridictions nationales de tenir compte de sa jurisprudence, avant même la survenance d’éventuelles réformes législatives ou réglementaires adoptées au titre des mesures générales d’exécution.

Les revirements de la jurisprudence administrative consécutifs à des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme sont désormais nombreux. Certains consistent à ne pas appliquer une disposition non conforme à la Convention européenne des droits de l’homme. Ce fut, notamment, le cas dans l’arrêt Mme Vignon[14], à l’occasion duquel le Conseil d’Etat a écarté la loi Verdeille relative aux associations communales de chasse agrées, dont l’application avait conduit à la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Chassagnou[15]. D’autres aménagent de nouvelles voies de recours permettant de faire valoir devant le juge national les droits garantis par la Convention. Il en va ainsi de l’arrêt Magiera[16], qui a admis l’action en responsabilité contre l’Etat, fondée sur l’article L 141-1 du code de justice administrative, pour durée excessive d’une procédure devant les juridictions administratives, ou, plus récemment, de l’arrêt Gardedieu[17], qui ouvre une voie d’indemnisation sur le terrain de la faute lorsqu’une loi de validation est adoptée en violation « des engagements internationaux de la France ».

            Dans l’entretien précédemment évoqué, le président de la Cour européenne des droits de l’homme rappelait, en outre, que le juge administratif français a parfois même « anticipé la jurisprudence de Strasbourg[18] ». Mais toute médaille a son revers et la France connaît encore quelques difficultés d’exécution qui invitent, comme le préconise Jean-Paul Costa, à rester prudent.

Une prudence qui demeure nécessaire

            Les motifs de prudence ne sont ni extrêmement nombreux, ni insurmontables. Ils ne peuvent pour autant être passés sous silence et concernent tant l’exécution des mesures individuelles, que celle des mesures générales.

Quant à l’exécution des mesures individuelles

Sur le terrain de l’exécution des mesures individuelles, des difficultés d’importance variable peuvent survenir dans le système français.

Ainsi, les retards de paiement des sommes dues au titre de la satisfaction équitable pourraient-ils, a priori, être classés parmi les dysfonctionnements les moins inquiétants. Toutefois, la récurrence du phénomène conduit à nuancer cette première analyse. En effet, d’après des statistiques du Conseil de l’Europe parues en juillet 2007, la France se situait, avec soixante-trois cas de non-paiement de la satisfaction équitable plus de 6 mois après le prononcé de l’arrêt[19], au niveau des Etats les moins diligents dans ce domaine. Ceci est en partie lié à la complexité de la procédure d’exécution des dépenses résultant d’une décision de satisfaction équitable. Comme Frédéric Lazaud l’explique dans sa thèse[20], cette procédure est régie par les règles de la comptabilité publique et compte trois phases. Lors de la première, il revient au ministère des affaires étrangères d’identifier le ministère débiteur. À ce niveau peut surgir une première difficulté lorsque la Cour a constaté la violation de plusieurs droits garantis par la Convention relevant de la responsabilité de différents ministères. La deuxième est la phase administrative, qui comprend classiquement l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement. Vient ensuite la phase comptable qui « correspond essentiellement à la vérification du bon déroulement de la phase précédente avant de procéder au paiement[21] ». Ce processus implique donc en lui-même une certaine durée. Son bon déroulement peut, en outre, être entravé par des problèmes d’identification personnelle et bancaire du créancier lorsqu’il ne s’agit plus du requérant lui-même mais de ses héritiers ou ayants droits.

Au rang des points de blocage plus sensibles se trouve le refus affirmé par les juridictions administratives de rouvrir une procédure close devant elles mais jugée contraire à la Convention par la Cour européenne des droits de l’homme. En 2004, le Conseil d’Etat a estimé dans son arrêt Chevrol[22], « qu’il ne résulte d’aucune stipulation (de la CEDH) et notamment de son article 46, non plus que d’aucune disposition de droit interne » qu’un arrêt de la Cour EDH condamnant la France « puisse avoir pour effet de rouvrir la procédure juridictionnelle qui a été close par la décision du Conseil d’Etat.» Dans ces conditions et à moins d’un revirement en faveur duquel le Conseil d’Etat n’a, pour l’heure, donné aucun signe, seul le législateur est en mesure de remédier à cette situation, comme il l’a fait s’agissant de la procédure pénale par la loi du 15 juin 2000[23]. La position des juges administratifs est compréhensible au regard de l’autorité de la chose jugée dont sont revêtues les décisions du Conseil d’Etat. Mais ce refus soulève un autre problème, celui de la continuation dans le temps des effets produits par les actes d’une procédure sanctionnée par la Cour européenne. Cette délicate question sera abordée plus en détails cet après-midi, je n’en dirai donc, pour l’instant, pas davantage et passerai par conséquent sans plus attendre aux difficultés d’exécution des mesures générales.

            Quant à l’exécution des mesures générales

            Comme pour les mesures individuelles, les difficultés d’exécution des mesures générales ne sont pas d’ampleur égale.

            Certaines sont propres à toute relation entre juges nationaux et internationaux et constituent davantage des marques de susceptibilité, diront certains, de coquetterie, estimeront d’autres, que de véritables obstacles. Le juge administratif procède ainsi parfois à un revirement de jurisprudence afin de tenir compte d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sans l’admettre expressément. Dans son arrêt GISTI du 7 février 2003[24], par exemple, le Conseil d’Etat est revenu sur sa jurisprudence antérieure relative à l’interdiction des publications étrangères par le ministre de l’intérieur, sans faire mention de l’arrêt rendu un an et demi plus tôt par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Association EKIN c. France[25] constatant l’inconventionnalité de la législation en matière de publications étrangères…

Des réticences plus sérieuses sont également perceptibles. Seules deux seront ici évoquées : l’une théorique, l’autre dont les conséquences pratiques ont donné lieu à un véritable feuilleton.

La première a trait à l’autorité attachée par le juge administratif français aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Les positions sur ce point ont évolué. En 1978, c’est sur des « considérations de convenance et de réalisme politique » que se fonde le commissaire du gouvernement Daniel Labetoulle, dans ses conclusions sur l’affaire Debout[26], pour inviter le Conseil d’Etat à admettre le caractère self-executing et directement invocable devant le juge administratif de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles. Il se garde, alors, de faire référence à l’autorité de la chose interprétée des arrêts de la Cour européenne. Cette dernière sera expressément écartée par Ronny Abraham dans ses conclusions sur l’affaire Bitouzet[27], tandis que Mattias Guyomar y fait, quant à lui, clairement référence quelques années plus tard[28]. Ces atermoiements démontrent qu’un débat de fond reste ouvert sur une question importante pour l’articulation harmonieuse des systèmes européen et national.

La seconde difficulté importante concerne, bien entendu, l’impartialité structurelle des juridictions administratives. Elle trouve sa source dans l’existence, au sein de ces juridictions, des commissaires du gouvernement. Ces derniers sont, comme vous le savez, des magistrats dépourvus de fonctions de jugement et indépendants des parties aux affaires sur lesquelles ils présentent des avis juridiques motivés – les conclusions – qui ne lient en aucune manière les juges chargés de trancher  les litiges. Parce l’institution des commissaires du gouvernement constitue, selon les termes de la Cour européenne des droits de l’homme, « l’une des originalités extérieurement les plus marquantes de la juridiction administrative française [29]», le problème posé par leur rôle n’est guère transposable aux situations allemande et italienne. Il est toutefois incontournable, même dans une manifestation comme celle d’aujourd’hui, car, au-delà de sa substance particulière, il a cristallisé toutes les crispations et tensions plus ou moins latentes qui pouvaient exister entre les juges administratifs français et ceux de la Cour européenne des droits l’homme.

Le débat s’est ouvert en 2001 avec l’arrêt Kress[30], dans lequel la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que la participation du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat portait atteinte à l’égalité des armes et violait l’article 6 § 1 de la Convention. Dans un premier temps, cet arrêt suscita une vive émotion, certains juges administratifs percevant cette décision comme une attaque injustifiée contre la procédure administrative française. Beaucoup acceptèrent mal que la Cour européenne des droits de l’homme puisse opposer la « théorie des apparences » à une tradition juridictionnelle plus que centenaire dont l’efficacité n’était, leur semblait-il, plus à démontrer. L’incompréhension entre les juges administratifs français, rejoints par une partie de la doctrine, et ceux de la Cour européenne des droits de l’homme connut alors son apogée.

A la suite de cet arrêt, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat permit aux commissaires du gouvernement de continuer à assister aux délibérés de la haute juridiction administrative, mais leur demanda de ne plus y prendre la parole[31]. Ces instructions, reprises dans un décret du 19 décembre 2005[32], reposaient sur l’idée que la simple présence au délibéré ne pouvait être considérée comme une « participation ». La Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt Martinie[33], contesta cette interprétation en estimant que la présence du commissaire du gouvernement au délibéré entraînait une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, que cette présence soit « passive » ou « active ».

Un décret du 1er août 2006[34] constitue, pour l’heure, le dernier épisode de ce feuilleton. Il distingue le Conseil d’Etat, garant de l’uniformité de la jurisprudence administrative, des tribunaux et cours administratives d’appel et prévoit, uniquement en ce qui concerne le Conseil d’Etat, la possibilité pour les parties de demander que le commissaire du gouvernement n’assiste pas au délibéré. L’impossibilité de formuler une telle requête devant les tribunaux et cours administratives d’appel et le fait qu’elle constitue une simple faculté et non une règle devant le Conseil d’Etat laissent présager de nouveau rebondissements. Il n’est en effet pas assuré que la Cour européenne des droits de l’homme, lorsqu’elle aura à les analyser, juge ces éléments conformes à l’article 6 § 1 de la Convention. Ce débat trouvera certes une issue à plus ou moins long terme, mais l’énergie déployée par le Conseil d’Etat et le pouvoir réglementaire pour mettre en œuvre des solutions fondées sur une interprétation aussi restrictive que possible des arrêts Kress et Martinie montre que toutes les tensions n’ont pas été dissipées.

            Pour conclure, le tableau qui vient d’être brossé devant vous à grands traits est évidemment incomplet. D’autres motifs de satisfaction et surtout d’autres points de blocages auraient pu être développés. J’espère néanmoins que ce panorama aura permis de monter que, si tous les foyers de résistance ne sont pas éteints et si la France aime parfois à prendre son temps, le dialogue des juges fonctionne désormais relativement bien. Il s’agit là d’un élément indispensable à la synergie des systèmes européen et nationaux que requiert l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.

[1] Suite à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 24 avril 1990 dans l’affaire Kruslin c. France, la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications a ajouté un article 100 au Code de procédure pénale concernant les interceptions ordonnées par l’autorité judiciaire.

[2] Anticipant sa condamnation dans l’affaire Papon (CourEDH, Papon c. France, 25 juillet 2002), la France a, par l’article 121 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, abrogé les articles 583 et 583-1 du Code de procédure pénale relatifs à la déchéance du pourvoi en cassation d’une personne condamnée à une peine privative de liberté de plus de six mois pour défaut de mise en état ou absence de dispense de mise en état.

[3] Dans deux arrêts du 19 avril 1991 (CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem et Babas), le Conseil d’Etat a reconnu l’applicabilité de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme en matière d’éloignement des étrangers.

[4] CE, Sect., 27 octobre 1978, Debout.

[5] La Cour européenne des droits de l’homme a affirmé l’effet direct de ses arrêts dont le dispositif contient une règle qui n’est « ni imprécise, ni incomplète » (CourEDH, Vermeire c. Belgique, 29 novembre 1991).

[6] Costa, Jean-Paul, « Le Conseil d’Etat a presque complètement intégré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », AJDA, 2007, p. 60.

[7] Dans son arrêt Zanghi (CourEDH, Zanghi c. Italie, 19 février 1991), par exemple, la Cour a précisé qu’il appartenait en premier lieu aux autorités nationales de réparer la violation constatée par elle et qu’une satisfaction équitable ne devait être allouée au titre de l’article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme que lorsque le droit interne ne permet pas cette réparation.

[8] CourEDH, Papamichalopoulos c. Grèce, 31 octobre 1995.  

[9] Parmi de nombreux autres exemples, voir Résolution ResDH(1991)15, adoptée suite à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Djeroud (CourEDH, Djeroud c. France, 23 janvier 1991).

[10] Pour un exemple récent, voir CourEDH, Gebremedhin c. France, 26  avril 2007.

[11] L’article 34 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant le droit de recours individuel devant la Cour de Strasbourg.

[12] Conclusions sur CE, Ass., 11 juillet 1984, Subrini.

[13] CourEDH, Vermeire c. Belgique, 29 novembre 1991.

[14] CE, 27 octobre 2000, Mme Vignon.

[15] CourEDH, Gde Ch., Chassagnou c. France, 29 avril 1999.

[16] CE, 28 juin 2002, Magiera.

[17] CE, Ass., 8 février 2002, Gardedieu.

[18] Costa, Jean-Paul, « Le Conseil d’Etat a presque complètement intégré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », AJDA, 2007, p. 60. Le président Costa fait ici référence à l’arrêt rendu le 30 novembre 2001dans l’affaire Diop, dans lequel le Conseil d’Etat considère que les pensions civiles et militaires de retraite « constituent des créances qui doivent être regardées comme des biens au sens des stipulations de l’article 1 du Protocole 1 ».

[19] CM/Del/OJ/DH (2007)997 Statistics/statistiques PUBLIC, 11 juillet 2007.

[20] Lazaud, Frédéric, L’exécution par la France des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, PUAM, 2006, Tome I, p. 76-81.

[21] Ibid, p. 78.

[22] CE, 11 février 2004, Mme Chevrol.

[23] Loi n° 2000-516, du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes.

[24] CE, 7 février 2003, GISTI, RFDA 2003, p. 961.

[25] CourEDH, Association EKIN c. France,

[26] CE, Sect., 27 octobre 1978, Debout.

[27] CE, Sect., 3 juillet 1998, M. Bitouzet.

[28] CE, 30 décembre 2003, Beausoleil et Mme Richard.

[29] CourEDH, Gde Ch., Kress c. France, 7 juin 2001, § 41.

[30] CourEDH, Gde Ch., Kress c. France, 7 juin 2001.

[31] Par deux instructions des 23 novembre 2001 et 13 novembre 2002.

[32] Décret 2005-1586, du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, JORF du 20 décembre 2005, p. 47s.

[33] CourEDH, Gde Ch., Martinie c. France, 12 avril 2006.

[34] Décret 2006-964, du 1er août 2006, modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, JORF du 3 août 2006, p. 19s.