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RELAZIONI

Relazione francese del dott. Benoist Guevel – Bad Staffelstein – 28/5/2011

Le pouvoir du juge dans l’examen des lois et des normes infra législatives.

Communication de M. Benoist GUEVEL, Premier conseiller au tribunal administratif de Toulouse.

Décrire le sujet proposé dans toute l’ampleur qui la caractérise serait un « vaste programme », comme l’aurait dit le Général de Gaulle, et, pour tout dire, impossible dans le délai de parole imparti, c’est pourquoi, mon propos, inspiré par l’actualité juridique française et le souci de favoriser une approche comparatiste entre les systèmes juridictionnels de nos trois pays, portera sur quelques traits saillants et les évolutions récentes du contrôle juridictionnel assuré par le juge administratif français. Je ne gloserai donc pas sur le dualisme juridictionnel « à la française », ni sur l’origine essentiellement jurisprudentielle du droit administratif français, tout cela est connu.

Ainsi, en admettant que ce juge est évidemment le juge naturel des actes infra législatifs, ie des actes administratifs, qu’ils soient réglementaires, individuels ou sui generis, je développerai deux idées, la première sur l’accroissement des possibilités d’appréciation de la loi par le juge administratif, et, la seconde, sur le renforcement de l’efficacité du pouvoir juridictionnel dans le cadre du procès administratif.

*

Première partie. La juridiction administrative est davantage impliquée dans l’appréciation de la loi pour exercer le contrôle juridictionnel des actes infra législatifs. Le juge administratif est-il devenu un juge constitutionnel ?

La loi revêt traditionnellement en France un caractère sacré, pour des raisons historiques. « La loi est l’expression de la volonté générale » comme le proclame l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La loi reste une norme essentielle, aux côtés de la norme fondamentale qu’est la Constitution.

Concrètement, dans l’office du juge, cela signifie d’abord que, par principe, ni le juge administratif, ni d’ailleurs le juge judiciaire, ne sont juges de la loi.

Cela a pu signifier également un temps que, lorsque le juge administratif devait contrôler des actes infra législatifs pris en méconnaissance de la Constitution ou d’un engagement international (traité international ou acte européen), mais conformes à la loi, la loi s’interposait alors entre ces actes et la Constitution ou l’engagement international. Il s’agit de la « théorie de la loi-écran » retenue dans l’arrêt du Conseil d’Etat Arrighi du 6 novembre 1936 (Recueil Lebon p. 966) et la doctrine Matter (Paul) du nom d’un procureur général près la Cour de cassation.

Pourtant, l’appréciation que porte le juge administratif sur la loi a évolué. En effet, la théorie de la « loi-écran » a vécu en matière de contrôle de la conformité des actes infra législatifs aux traités internationaux, avec le « contrôle de conventionnalité » (1er point) – et a disparu partiellement en matière de contrôle des actes infra législatifs à la Constitution, avec la « question prioritaire de constitutionnalité » (2nd point).

-1er point. Le contrôle de conventionnalité conduit le juge administratif à écarter – non pas à l’abroger – la loi contraire à un accord international dans le contrôle de l’acte administratif.

En droit français, les traités internationaux ont une autorité supérieure à celle des lois en vertu de l’article 55 de la constitution de 1958. Alors que cette supériorité est garantie par la Constitution, le Conseil constitutionnel a refusé d’exercer le contrôle du respect des conventions internationales par le législateur, dans une décision du 15 janvier 1975 relative à la loi Veil sur l’interruption volontaire de grossesse. Il revient donc aux juges ordinaires, juge administratif et juge judiciaire, d’exercer ce contrôle.

Si les juridictions françaises n’ont jamais hésité à conférer cette valeur aux traités adoptés postérieurement à la loi, elles l’ont admis plus tardivement dans l’hypothèse inverse d’une loi adoptée postérieurement au traité, regardée alors comme faisant « écran » entre l’acte administratif et le traité, notamment dans l’arrêt CE, 1er mars 1968, Syndicat national des fabricants de semoules de France. Depuis 1989, cette supériorité des traités internationaux sur les lois est reconnue sans aucune restriction (CE, 20 octobre 1989, Nicolo, n° 108243) après que la Cour de cassation l’a admis quelques années plus tôt en 1975 (arrêt Société des cafés Jacques Vabre, 24 mai 1975)

Dans l’arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat a écarté l’application d’une loi contraire à des stipulations du Traité de Rome, dont au droit communautaire primaire. Il a écarté ultérieurement des dispositions législatives contraires au droit communautaire dérivé, aux dispositions d’un règlement (CE, 24 septembre 1990, M. Boisdet n° 58657) ou aux objectifs d’une directive (CE, 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris France, n° 56776,56777).

S’agissant du cas des directives non transposées dans les délais prévus pour ce faire, le Conseil d’Etat a récemment rappelé, dans l’arrêt Mme Perreux de 2009 (CE, 30 octobre 2009, n° 298348), que la transposition en droit interne des directives communautaires est une obligation résultant du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et revêt, en outre, en vertu de l’article 88-1 de la Constitution française, le caractère d’une obligation constitutionnelle. La Haute juridiction confirme qu’il appartient au juge national de garantir l’effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l’égard des autorités publiques. En conséquence, tout justiciable peut demander l’annulation des dispositions règlementaires qui seraient contraires aux objectifs définis par les directives et, pour contester une décision administrative, faire valoir, par voie d’action ou par voie d’exception, qu’après l’expiration des délais impartis, les autorités nationales ne peuvent ni laisser subsister des dispositions réglementaires, ni continuer de faire application des règles, écrites ou non écrites, par exemple jurisprudentielles, de droit national qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs définis par les directives ; le juge écarte les dispositions législatives incompatibles : c’est l’invocabilité d’exclusion.

Grâce au contrôle de conventionalité des lois, le juge administratif, comme le juge judiciaire,  peut disqualifier la loi, ie l’écarter sans la censurer, le temps du litige, pour faire prévaloir un acte supranational auquel la loi serait incompatible, afin de censurer un acte réglementaire ou individuel illégal.

La responsabilité de l’Etat peut être engagée à raison de la méconnaissance du droit supranational, soit pour faute (CE, 23 mars 1984, Société Alivar ; CE, 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products et SA Philip Morris France), soit en l’absence de faute (CE ,30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique).

-2nd point. La « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) permet au citoyen via le juge administratif de saisir le juge constitutionnel pour abroger une loi inconstitutionnelle faisant écran entre l’acte administratif contrôlé et la Constitution.

La juridiction administrative n’exerce pas un contrôle de la constitutionnalité des lois, sauf s’agissant du seul Conseil d’Etat, dans l’exercice de sa mission consultative sur les projets et les propositions de lois qui lui sont soumis. Au contentieux, selon la formule consacrée par le Conseil d’Etat, « il n’appartient pas à la juridiction administrative d’apprécier la constitutionnalité des dispositions législatives » (CE, 22 octobre 1979, Union démocratique du travail, n° 17541 ; 17 février 2005, Meyet et autres, n° 159308).Ce contrôle relève naturellement du Conseil constitutionnel.

La théorie de la « loi écran » s’applique donc, dans l’hypothèse où un vice d’inconstitutionnalité invoqué par le requérant trouve donc sa source dans la loi – soit de manière directe, lorsque le requérant soulève expressément une exception d’inconstitutionnalité contre la loi, soit de manière indirecte lorsque, en substance, la disposition critiquée de l’acte administratif reprend en réalité une disposition législative. Le juge administratif s’estime alors incompétent et écarte le moyen comme irrecevable.

Cette théorie demeure mais, avec l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité – la QPC -, le juge administratif comme le juge judiciaire apportent une contribution essentielle au contrôle de constitutionnalité dont ils deviennent des acteurs. La QPC est l’instrument par lequel tout justiciable peut, depuis le 1er mars 2010, soutenir devant le juge ordinaire qu’ « une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit », en application de l’article 61-1 de la Constitution. Est ainsi introduite devant le juge ordinaire la faculté de contester, par la voie de l’exception, l’inconstitutionnalité de la loi.

La QPC est issue de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institutions de la Ve République, qui modifie l’article 61-1 de la Constitution (cf la loi organique du 10 décembre 2009 et deux décrets du 16 février 2010). La portée de la réforme est considérable à tel point que la doctrine a parlé de « big bang juridictionnel ». La QPC permet d’ouvrir aux citoyens l’accès au prétoire du juge constitutionnel, alors que la saisine du Conseil constitutionnel était jusqu’alors réservé au président de la République, au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale et au président du Sénat, ainsi qu’à 60 députés ou 60 sénateurs le plus souvent membres de l’opposition parlementaire au gouvernement. Alors que le contrôle de la conformité des lois à la Constitution est traditionnellement un contrôle a priori de la loi votée par le Parlement mais non encore promulguée, non encore entrée en vigueur, la QPC instaure un contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois promulguées, parfois anciennes, qui n’ont pas été soumises à un contrôle de constitutionnalité.

La QPC peut être posée devant le juge administratif comme devant le juge judiciaire, en première instance, en appel ou en cassation. L’admission de la question est soumise à des conditions afin de prévenir toute saisine intempestive. Il y a d’abord des conditions de fond : il doit être soutenu par un requérant qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, c’est-à-dire les droits et libertés qui figurent, d’une part, dans la Constitution du 4 octobre 1958 telle que modifiée à plusieurs reprises, et, d’autre part, les textes auxquels renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, à savoir la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (auxquels renvoie le Préambule de la Constitution de 1946), par exemple, la liberté d’association ou la liberté d’enseignement, la Charte de l’environnement de 2004. En somme, le corpus appelé « bloc de constitutionnalité ».

Des conditions de forme et de procédure sont également posées. La question de constitutionnalité est « prioritaire ». Cela signifie que la question doit être examinée sans délai et avant toute autre question ou exception ou moyens, par exemple une exception d’inconventionnalité. La QPC est soumise à un « double filtre ». D’abord, la juridiction saisie de l’instance procède sans délai à un premier examen de la question et, si les conditions de recevabilité de la QPC sont réunies, surseoit à statuer et transmet la question au Conseil d’Etat (ou à la Cour de cassation). Ensuite, le Conseil d’État (ou la Cour de cassation) procède à un examen plus approfondi de la question prioritaire de constitutionnalité et décide de renvoyer ou non la question au Conseil constitutionnel. La réunion de trois critères cumulatifs fonde le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel : la disposition législative critiquée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; cette disposition n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est conforme à la Constitution, cette disposition conserve sa place dans l’ordre juridique interne (la juridiction doit l’appliquer, à moins qu’elle ne la juge incompatible avec une disposition d’un traité international ou du droit de l’Union européenne). Au contraire, si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, il abroge cette loi qui disparaît alors de l’ordre juridique français (Article 62 de la Constitution).

Un bilan provisoire de la QPC peut être dressé. Au 28 février 2011, le Conseil constitutionnel a reçu, après « filtrage », 123 décisions de renvoi provenant pour 52 d’entre elles du Conseil d’Etat et pour les 57 restantes de la Cour de cassation. Il a pris 102 décisions, dont 56 décisions de conformité (dont 9 avec réserves), 22 décisions de non-conformité partielle ou totale et 24 décisions de non-lieu à statuer.

Précisons que, par un arrêt du 22 juin 2010, la Cour de Justice de l’Union Européenne, réunie en Grande chambre, a jugé, dans les affaires Melki et Abdeli (affaires C-188/10 et C-189/10) le mécanisme de la QPC compatible avec le droit de l’Union. Et que la QPC ne fait pas obstacle à l’application de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, consacré aux questions préjudicielles.

La QPC autorise un « dialogue des juges », juge constitutionnel, juge administratif et juge judiciaire. Elle aiguise le « réflexe constitutionnel » du juge ordinaire. L’ont peut se demander si elle ne confère pas au juge administratif et au juge judiciaire un rôle de juge constitutionnel. L’interrogation est posée et suscite nombre de réflexions en doctrine.

Dans le même temps où le juge administratif participe à l’entreprise de désacralisation de la loi, au demeurant si malmenée par le législateur lui-même, il contribue aussi à l’œuvre d’amélioration générale du procès administratif.

*

Seconde partie. Le pouvoir du juge administratif a gagné en efficacité, du fait de l’amélioration de ses modalités de contrôle, en vue de répondre à l’exigence sociale de qualité de la justice. Brossons les contours du « nouveau procès administratif ».

Afin de conforter sa fonction de gardien sourcilleux des droits et libertés dans le cadre de son contrôle de l’action administrative, le juge administratif français cherche à mieux juger, plus rapidement sans renoncer à la robustesse de ses solutions juridiques. Le chantier d’ »un nouveau procès administratif » a été initié à l’initiative du Conseil d’Etat, sous l’aiguillon exigeant des engagements de la France au sein de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe.

-En premier lieu, le juge administratif a, nous l’évoquions à l’instant, renforcé sa capacité de juger en intégrant progressivement complètement le droit international dans l’ordre juridique interne, conformément à l’article 55 de la Constitution. Il a ainsi assuré le respect de la supériorité des actes supranationaux sur les actes administratifs en 1952 (CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood ; CE, 19 avril 1991, Belgacem) puis de celle des accords internationaux et communautaires sur les lois même postérieures avec l’arrêt Nicolo de 1989. La décision Mme Perreux de 2009 a admis la possibilité pour tout justiciable de se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’Etat n’a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires : c’est l’invocabilité de substitution (l’arrêt Perreux étend aux décisions individuelles la solution limitée aux seuls actes réglementaires par la jurisprudence du CE 22 décembre 1978 ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit n° 11064). Le juge administratif a donc pleinement la qualité de juge de droit commun de l’application du droit de l’Union européenne. Précisions toutefois que le moyen tiré de l’exception d’inconventionnalité (ou méconnaissance d’un traité international) ne figure pas au nombre des « moyens d’ordre public » que le juge peut soulever d’office (CE, 11 janvier 1991, SA Morgane, n° 90995).

Le juge administratif veille également à l’articulation entre elles des normes communautaires et de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. S’il est saisi du moyen tiré de la méconnaissance par une directive de stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il doit rechercher si la directive est compatible avec les droits fondamentaux garantis par ces stipulations, qui, dans l’ordre juridique communautaire, sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire ; il lui revient de statuer sur le moyen invoqué ou, en présence d’une difficulté sérieuse, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’ une question préjudicielle (CE, 10 avril 2008, Conseil national des barreaux et autres, Conseil des barreaux européens, n° 296845,296907).

De manière générale, le Conseil d’Etat a démontré sa capacité d’ouverture à d’autres univers juridiques dans le cadre du « dialogue des juges ». Les exemples ne manquent pas des emprunts faits par la jurisprudence administrative française à des constructions ou standards juridiques étrangers : modulation des effets dans le temps des annulations contentieuses inspirée de la pratique de la Cour de Justice des Communautés Européennes, incorporation de la théorie américaine de l’exception de l’entreprise défaillante en matière de concentrations, incursion encore timide du principe allemand de la « confiance légitime » qu’un requérant ne peut utilement invoquer que pour autant que la décision administrative attaquée est un acte pris par le gouvernement français pour la mise en œuvre du droit  communautaire.

-En deuxième lieu, des réformes ont été réalisées afin d’améliorer l’office de la justice administrative afin de répondre aux exigences du « procès équitable » garanti par l’article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le procès équitable suppose généralement l’indépendance et l’impartialité, l’égalité des armes, la publicité des débats et des décisions, et l’équité et la loyauté. Si l’ensemble de ces principes ont été consacrés il y a bien longtemps, notamment celui de l’impartialité subjective (CE, 2 mars 1973, Dlle Arbousset), il est apparu nécessaire de renforcer les garanties de l’impartialité objective du juge sous l’empire de la « théorie des apparences ». c’est pourquoi l’organisation et le fonctionnement de la justice administrative ont été repensées sans toutefois mettre de côté ce qui fait sa spécificité, à la lumière des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires Procola et autres (28 septembre 1995), Kress (du 7 juin 2001) et Martinie (du 12 avril 2006). Un décret du 6 mars 2008 a renforcé la séparation entre activités consultatives et contentieuses du Conseil d’État. L’ancien commissaire du Gouvernement devant les juridictions administratives – ce magistrat qui exerce un « double regard » précieux sur les requêtes et lit à l’audience publique des conclusions exprimant son avis personnel en droit -, ne participe plus au délibéré depuis un décret du 1er août 2006 et a pris le nom de « rapporteur public » en vertu d’un décret du 7 janvier 2009. Au vu de ces réformes, la Cour de Strasbourg européenne a donné un satisfecit à la France dans ses décisions des 30 juin 2009 et 15 septembre 2009 rendues dans les affaires Union fédérale des consommateurs Que choisir de la Côte d’Or c/ France (décision sur la recevabilité de la requête n° 39699/03) et Mme Etienne.

-En troisième lieu, la juridiction administrative est pleinement engagée pour relever le défi de la qualité de la justice. La qualité de la justice fait partie « des préoccupations ou des exigences nouvelles procédant : –  de la conscience des limites d’une approche purement juridique du fonctionnement de la justice ; –  des attentes nouvelles du public et des professionnels du droit vis-à-vis du service public de la justice ; – de la volonté de mieux allouer les ressources publiques et d’améliorer le service rendu aux justiciables », dans le cadre des efforts de discipline budgétaire induits par la « Révision Générale des Politiques Publiques » (RGPP) (« Les critères de la qualité de la Justice », discours de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, 25 septembre 2009, Luxembourg).

La qualité de la justice suppose la réunion de plusieurs critères cumulatifs. D’abord l’accès facilité au prétoire du juge administratif. En France, et s’agissant du « recours pour excès de pouvoir », la recevabilité des recours dirigés à l’encontre des actes administratifs est largement admise. Dès 1950, dans l’arrêt Dame Lamotte, le Conseil d’Etat affirme le principe général du droit que le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte administratif afin d’assurer le respect de la légalité. Les particuliers mais aussi des personnes morales y compris un Etat étranger peuvent ester en justice (CE 18 avril 1986 Société les Mines des Potasses d’Alsace). L’intérêt à agir, en particulier celui des associations, est  apprécié de façon compréhensive. Le « droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif » est assuré. Les requêtes enregistrées au tribunal administratif peuvent être établies sur papier libre et sont, depuis le 1er janvier 2004, dispensées de droit de timbre et le plus souvent du ministère d’avocat.

La qualité de la justice suppose, par ailleurs, la célérité du procès, le cas échéant, sa prévisibilité et donc l’optimisation du temps juridictionnel, afin de satisfaire à l’exigence du « délai raisonnable de jugement », sauf à exposer l’Etat à l’engagement de sa responsabilité (CE, 28 juin 2002, Magiera, Lebon p. 248 ; 17 juillet 2009, ville de Brest). Des efforts de rationalisation ont été consentis afin d’accélérer le règlement des affaires contentieuses. Les délais de jugement ont été réduits. La dématérialisation des procédures en cours d’expérimentation est également une voie prometteuse. Des procédures d’urgence ont été créées en 2000 sous la dénomination de « référés » qui permettent aux justiciables d’obtenir devant un juge unique, à bref délai, le prononcé de mesures provisoires ou conservatoires. Citons le référé-liberté fondamentale qui doit être jugé en 48 heures, le référé suspension qui permet la suspension d’un acte administratif en cas d’urgence et de doute sérieux sur sa légalité, le référé-expertise pour désigner un expert chargé d’établir un rapport pour éclairer les magistrats en matière de dommages de travaux publics ou de responsabilité médicale, le référé provision, les référés pré-contractuel et contractuel, le référé audiovisuel, le référé fiscal, etc. Si la procédure contentieuse administrative est écrite et inquisitoriale, l’audience de référé permet davantage d’oralité.

Vitesse n’est pas précipitation, et le bon sens doit demeurer. Aussi la qualité de la justice fût-elle rendue rapidement suppose la fiabilité des solutions juridiques, l’intelligibilité et l’accessibilité des décisions rendues,  leur stabilité et leur prévisibilité, afin de garantir la sécurité juridique pour les justiciables. Cela suppose le maintien de la collégialité au sein des formations de jugements, des magistrats et des greffiers en effectifs suffisants et formés au raisonnement juridique, à la rédaction de décisions de justice et impliqués dans le « dialogue des juges ». Un groupe de travail sur la rédaction des décisions des juridictions administratives a été installé début 2011.

-En quatrième lieu, les prérogatives du juge administratif ont connu un enrichissement notable du fait du législateur ou de la jurisprudence. Il a étendu continûment son contrôle sur les actes ou faits de l’Administration, par exemple sur les décisions prises dans les « lieux de discipline » (casernes, prisons mais aussi écoles), selon un processus précipitant le déclin des « mesures d’ordre intérieur » insusceptibles des recours contentieux. L’intensité du contrôle de juge de l’excès de pouvoir s’est accrue avec la poursuite, dans de nombreux domaines, du passage du contrôle restreint ou du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation en contrôle normal. Traditionnellement, le juge administratif rejette la requête, ou annule l’acte administratif déféré à sa censure, ou alors réforme cet acte, ou enfin condamne une personne publique dont la responsabilité est engagée. De nos jours, les solutions sont plus diversifiées, dans le respect du principe « non ultra petita ». Par exemple, alors qu’en principe l’illégalité d’un acte implique son annulation, le juge administratif s’est attribué deux pouvoirs pour éviter l’annulation ou en limiter les effets. D’abord celle de corriger l’illégalité d’un acte chancelant, soit en opérant une « substitution de base légale » même d’office (CE, 3 décembre 2003, préfet de la Seine-Maritime c/ M. El Bahi, Leb. p. 479), soit en procédant à une « substitution de motifs » (CE, 12 janvier 1968 Dame Perrot, Lebon p. 39). Ensuite, pour conjurer l’effet rétroactif des décisions d’annulation, le juge administratif peut décider de « moduler » les effets des décisions d’annulation, soit en regardant comme définitifs certains des effets des actes annulés, soit en décidant de différer ou reporter dans le temps les conséquences de l’annulation (CE, 11 mai 2004, Association AC et autres !). La modulation permet d’éviter la déstabilisation provoquée par la remise en cause de certaines situations juridiques tout en conciliant principe de légalité et sécurité juridique. Une loi du 8 février 1995 (codifiée aux articles L.911-1 et suivants du code de justice administrative) a conféré au juge administratif un pouvoir d’injonction encadré lui permettant, à la demande des requérants, de prescrire ou d’enjoindre à l’administration de prendre, dans un délai qu’il fixe, et le cas échéant sous astreinte, une mesure dans un sens déterminé, par exemple la délivrance d’un titre de séjour, la réintégration d’un fonctionnaire dans ses fonctions ou l’organisation d’une élection, soit de statuer à nouveau sur la situation du requérant. Ce pouvoir d’injonction, qui déroge au principe de la prohibition des injonctions du juge administratif à l’administration, permet à ce juge d’indiquer aux parties les conséquences du jugement ou de l’arrêt rendu et d’en favoriser la bonne exécution (l’exécution préventive ou a priori des décisions de justice). L’injonction est prononcée en fonction des circonstances de droit ou de fait prévalant à la date de la décision juridictionnelle, et non pas à la date de la décision administrative attaquée. Ce faisant le juge de l’excès de pouvoir a acquis des pouvoirs de juge de plein contentieux, illustrant ainsi la tendance au rapprochement entre recours pour excès de pouvoir et recours de pleine juridiction. Par ailleurs, les conditions d’engagement de la responsabilité des personnes publiques ont été assouplies, avec par exemple avec l’abandon de la faute lourde dans les domaines de la responsabilité médicale ou de celle des services fiscaux ou l’extension de la responsabilité du fait des lois aux dommages causés par les espèces animales protégées, même si demeurent, en matière de responsabilité pour faute, l’exigence d’un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par la personne et le préjudice subi par la victime (CE 28 octobre 2009 M. Therme, n° 299753,299779), et, en matière de responsabilité sans faute, la nécessité d’un dommage anormal et spécial.

-La qualité de la justice c’est aussi l’impératif d’assurer le respect de la chose jugée et, en cas de résistance de l’autorité administrative, d’obtenir l’exécution, forcée le cas échéant, des décisions de justice. Les cas d’inexécution sont assez rares. Une procédure d’exécution est organisée par le code de justice administrative dans sa rédaction issue notamment d’une loi du 16 juillet 1980. Lorsqu’une loi de validation offre la possibilité à l’administration de se dispenser d’exécuter la chose jugée, cette faculté est soumise à des conditions et limites, en particulier les exigences du droit au procès équitable et l’existence d’un intérêt général suffisant.

C’est sur cette invocation de l’« intérêt général », qui nous réunit tous ici au pays de Richard Wagner », que je termine mon intervention.

***

Relazione italiana dell’avv. Giovanni Tulumello – Bad Staffelstein – 28/5/2011

Giovanni Tulumello

La competenza del giudice amministrativo nell’interpretazione della legge e delle fonti secondarie.[1]

Il concetto stesso della storia delle istituzioni in quanto tali, e poi delle epoche e delle civiltà intere,

fino alle strutture più piccole e ai princìpi di più intima costituzione,

in base ai quali soltanto si possono capire le vite dei popoli,

 il significato delle istituzioni, il senso dei fatti e degli eventi,

 è una conseguenza diretta della filosofia hegeliana”.[2]

Isaiah Berlin

  1. Le più autorevoli indagini dottrinali sul rapporto fra applicazione e interpretazione del diritto, pongono in evidenza come “anche nella ricerca preliminare della norma regolatrice di un dato rapporto, il momento dell’interpretazione è, di regola, imprescindibile, perché è soltanto attraverso l’interpretazione che si può accertare se una determinata norma valga a disciplinare il rapporto di che trattasi (….)”.[3]

Il problema investe, nella sua dimensione attuale, la stessa possibilità per il giudice di sindacare, in sede di interpretazione, la fonte regolatrice del rapporto.

Il diritto amministrativo è, per tradizione storica e per disciplina positiva, improntato, sul piano sostanziale, al principio di legalità e al principio di preferenza della legge: le fonti del diritto sono il parametro della legittimità dei provvedimenti e delle attività amministrative.

Di qui l’importanza, per l’attività del giudice amministrativo, del tema dell’interpretazione delle fonti, primarie (leggi ed atti normativi ad esse equiparati: decreti-legge e decreti legislativi delegati) e secondarie (regolamenti).

Tuttavia la disciplina del processo amministrativo vincola in più punti l’attività interpretativa del giudice rispetto all’applicazione della fonte normativa.

  1. Una prima forma di limitazione è data dalla natura del processo amministrativo, quale giudizio a critica vincolata, dominato (e delimitato) dal principio della domanda.

Il giudice non può annullare l’atto amministrativo impugnato per una qualsiasi forma di illegittimità, vale a dire per la difformità dell’atto stesso rispetto a qualsiasi atto normativo: ma solo per le specifiche ipotesi di violazione di norme dedotte nel ricorso.[4]

Il principio iura novit curia opera pertanto all’interno del principio della domanda.

Si tratta, tuttavia, non tanto di una delimitazione dell’attività interpretativa del giudice, ma della delimitazione del thema decidendum, vale a dire dell’oggetto stesso del giudizio.

Una possibile innovazione rispetto a questa ultracentenaria tradizione processuale sembra potersi rinvenire nell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla legge n. 15 del 2005.[5]

Questa disposizione, in ossequio al principio processualcivilistico del raggiungimento dello scopo e della strumentalità delle forme (che nel codice di procedura civile italiano è alla base della disciplina della nullità degli atti processuali), o – secondo altra impostazione – in un’ottica di “amministrazione di risultato”, delimita il potere del giudice di annullare un provvedimento amministrativo illegittimo ai soli casi di “violazione di forme sostanziali”.

La disposizione, più precisamente, sancisce la non annullabilità del provvedimento amministrativo viziato da una ipotesi di illegittimità consistente nella “violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti” (nei soli casi di attività vincolata), ovvero per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento (in tutti i casi), quando sia palese (nel primo caso), o l’amministrazione dimostri in giudizio (nella seconda ipotesi), che “il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

In potere annullatorio del giudice è dunque in tal caso paralizzato, pur a fronte della evidente difformità dell’atto rispetto al parametro normativo, dalla circostanza che il contenuto dispositivo dell’atto stesso è l’unico in concreto possibile: l’unico conforme all’ordinamento.

Nel verificare tale ultima condizione, il giudice dovrà evidentemente valutare la legittimità del provvedimento nel suo complesso, anche indipendentemente dalle specifiche censure dedotte dalla parte ricorrente.

Nonostante l’atteggiamento di self-restraint che la giurisprudenza amministrativa italiana ha dimostrato nell’applicazione di questa disposizione, non sembra potersi negare che essa apra la strada alla possibilità del giudice di valutare la legittimità del provvedimento comparandolo con norme anche diverse da quelle indicate nei motivi di ricorso: quanto meno, sotto il profilo del difetto dell’interesse per il ricorrente a coltivare il ricorso contro un provvedimento che, pur se viziato secondo le censure dedotte, ha un contenuto “necessitato”, tale da impedire sulla conclamata violazione di regole formali o procedimentali.

La disposizione sembra lo snodo centrale di un problema particolarmente attuale: quello del concorso di fonti di natura diversa, che nel loro insieme concorrono a determinare i parametri di legittimità del provvedimento amministrativo.

Gli effetti del pluralismo sociale si riflettono in un pluralismo normativo che il giudice si trova, nelle ipotesi di conflitto, a dover risolvere: il diritto (processuale) amministrativo italiano lo risolve a favore del contenuto della scelta dispositiva operata dall’amministrazione, e a scapito del valore delle regole formali e procedimentali.

Quanto meno nel primo caso, infatti, indipendentemente da ogni possibile difesa in giudizio dell’amministrazione sarà infatti il giudice che, anche d’ufficio, andrà a ricercare le fonti normative alla stregua delle quali il provvedimento finale ha un contenuto comunque normativamente necessitato (o meglio, opera l’unica scelta dispositiva compatibile con il regime sostanziale della relativa attività e della specifica pretesa).

  1. Ma la dimensione certamente più interessante del tema del nostro incontro riguarda la ricognizione dei limiti che il giudice incontra rispetto ad una fonte normativa di rango primario a sua volta illegittima o invalida.

Sul piano della gerarchia delle fonti, l’art. 117, primo comma, della Costituzione prescrive espressamente, dopo la riforma costituzionale del 2001, che le leggi statali e regionali in Italia debbano rispettare la Costituzione, l’ordinamento comunitario (oggi dell’Unione europea) e gli obblighi internazionali.[6]

Questo triplice limite all’attività legislativa condiziona i poteri interpretativi del giudice in modo corrispondente alla diversa natura formale del singolo parametro nell’ambito della teoria delle fonti.

3.1.      Per quanto riguarda la contrarietà delle leggi statali e regionali alla Costituzione, in Italia vige un sistema di controllo di costituzionalità accentrato e non diffuso: il singolo giudice non può disapplicare una legge costituzionalmente illegittima, ma ove ravvisi (d’ufficio, o su istanza di parte) un profilo di contrasto fra la legge che deve applicare e la Costituzione, deve sospendere il processo, e sollecitare l’esame del profilo di costituzionalità alla Corte costituzionale.

Le condizioni perché il giudice possa sollevare una questione incidentale di legittimità costituzionale sono le seguenti:

  • La questione deve essere anzitutto rilevante: dall’applicazione di quella norma deve dipendere la decisione del giudizio. Il problema della rilevanza ha molte implicazioni, la più interessante delle quali è quella che riguarda il giudizio cautelare.

In tale giudizio si ha infatti una sorta di controllo diffuso di costituzionalità da parte del giudice a quo, almeno fino all’intervento della Corte costituzionale.

Il giudice infatti, considerata l’urgenza della richiesta cautelare, ove ritenga che la pretesa del ricorrente sia assistita da fumus boni iuris proprio in ragione della possibile illegittimità costituzionale della norma di legge attributiva del potere (o comunque, sulla base della quale – e in conformità alla quale – è stato emesso il provvedimento impugnato), accoglierà la domanda cautelare, rimettendo nel contempo alla Corte costituzionale la decisione definitiva della questione di legittimità costituzionale della legge.

Si potrebbe però obiettare che a quel punto il giudice ha già deciso (almeno in fase cautelare), e dunque che la questione non è più rilevante in quel giudizio.

In proposito la Corte costituzionale, nella sentenza n. 128 del 2010, ha affermato che “la questione deve ritenersi ammissibile sotto il profilo della sua proposizione all’esito della fase cautelare del giudizio a quo, avendo il T.a.r. emesso soltanto un provvedimento interinale e non essendosi, quindi, spogliato del potere di decidere definitivamente in detta sede (ex plurimis, sentenze n. 151 del 2009 e n. 161 del 2008)”.

Nella sentenza n. 69 del 2010 la Corte costituzionale, richiamando la propria giurisprudenza precedente, ha chiarito che “Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale il requisito della rilevanza riguarda solo il momento genetico in cui il dubbio di costituzionalità viene sollevato, e non anche il lasso temporale successivo alla proposizione dell’incidente di costituzionalità. Di conseguenza, i fatti sopravvenuti non sono in grado di influire sul giudizio costituzionale (cfr., tra le molte, le sentenze n. 442 del 2008 e n. 288 del 2007, nonché l’ordinanza n. 110 del 2000)”.

Per quanto riguarda il possibile difetto di giurisdizione, sulla specifica lite da cui origina la questione, del giudice rimettente (ad esempio: giudice amministrativo davanti al quale sia stata proposta una causa che in realtà appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario), la Corte costituzionale, nella sentenza n. 81 del 2010 ha precisato che “la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che «la inammissibilità delle questioni incidentali di legittimità costituzionale, sotto il profilo della carenza di giurisdizione del giudice a quo, può verificarsi solo quando il difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto, cioè ictu oculi» (ex multis, sentenze n. 156 del 2007 e n. 144 del 2005)”.

  • La questione deve essere inoltre “non manifestamente infondata”: non si richiede che il giudice a quo consideri la questione fondata (altrimenti si sostituirebbe al giudizio e al ruolo della Corte costituzionale), ma deve operare un filtro sul piano della delibazione di possibile, sommaria fondatezza della questione, per evitare di investire la Corte di questioni manifestamente infondate.

3.1.3.   A queste due condizioni, previste dalla legge (art. 23, comma 2, legge n. 87 del 1953), la giurisprudenza della Corte costituzionale ne ha, nel tempo, aggiunte altre.[7]

Si richiede, in primo luogo, che il giudice abbia esplorato la possibilità di una interpretazione adeguatrice, conforme al testo costituzionale, della disposizione censurata: l’ordinanza n. 98 del 2010 della Corte costituzionale ha in proposito chiarito che “le norme non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni conformi alla Costituzione, avendo dunque il giudice il dovere di adottare, tra più possibili esegesi di una disposizione, quella idonea a fugare ogni dubbio di legittimità costituzionale (ex plurimis, ordinanze n. 338 e n. 310 del 2009)”.[8]

Ad esempio nella sentenza n. 190 del 2010, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile una questione, in quanto “frutto della mancata ricostruzione sistematica del quadro normativo. Per effetto di tale omissione, il giudice a quo non ha preso in considerazione un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata (….)”.

Ma qual è il limite dello sforzo interpretativo che si richiede al giudice prima di sollevare la questione di costituzionalità? La Corte costituzionale lo ha ribadito nella sentenza n. 26 del 2010: “l’univoco tenore della norma segna il confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimità costituzionale (sentenza n. 219 del 2008, punto 4 del Considerato in diritto)”.

L’obbligo di interpretazione conforme è però attenuato se il profilo di illegittimità costituzionale investa – quale norma interposta – la Convenzione E.D.U., attraverso il parametro di cui all’art. 117 della Costituzione: in tal caso, secondo la Corte costituzionale (si vedano in tal senso le sentenze n. 93 e n. 196 del 2010), il giudice rimettente non è tenuto a ricercare una interpretazione conforme alla Convenzione, dovendo questa essere valutata secondo l’interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo.

3.1.4.   Inoltre, il giudice rimettente deve indicare con estrema precisione la disposizione di legge che ritiene costituzionalmente illegittima, le norme della Costituzione che ritiene violate, e le ragioni del contrasto.

Con la sentenza n. 58 del 2010 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, in quanto “Il collegio rimettente (…..) non individua la norma censurata, ma si riferisce genericamente all’intera disciplina delle certificazioni e delle informative anti-mafia. Come già affermato da questa Corte, «non può il giudice rimettente indicare tutte le disposizioni del sistema o un grande settore dell’ordinamento giuridico, ma è tenuto a precisare le disposizioni che abbiano un effettivo e notevole grado di pertinenza con la norma sospettata di illegittimità. Ne deriva che l’indicazione di ampi settori normativi, senza detta precisazione, risulta inficiata da genericità ed eterogeneità tali da determinare l’inammissibilità della questione così sollevata» (sentenza n. 178 del 1995)”.

3.1.5.   Il giudice non deve poi utilizzare lo strumento della questione di legittimità costituzionale per sollecitare un avallo interpretativo della Corte costituzionale rispetto a quella che egli ritenga preferibile nell’ambito di una pluralità di interpretazioni possibili: questa affermazione è solitamente ribadita dalla Corte nelle ipotesi di riproposizione di questioni già rigettate o dichiarate inammissibili con precedenti pronunzie.

Per questa ragione la Corte costituzionale tradizionalmente non ammette davanti a sé la proposizione di questioni meramente interpretative (in tal senso la sentenza n. 197 del 2010): proprio perché il potere-dovere dell’interpretazione della norma è proprio del giudice a quo.

3.1.5.1.            Questa preclusione trova un limite nella dottrina del c.d. “diritto vivente”: quando si sia formato, in relazione all’interpretazione di una norma, un orientamento giurisprudenziale assolutamente consolidato in un certo senso, e il giudice ritenga incostituzionale tale orientamento, egli può sollevare la questione di legittimità costituzionale di tale norma, secondo il significato ad essa attribuito dalla giurisprudenza assolutamente dominante (giacché se si discostasse da tale orientamento, la sua decisione verrebbe sicuramente annullata nel successivo grado di giudizio: sicchè al giudice non rimane altra alternativa fra l’applicazione di una norma – nel senso conforme al diritto vivente – che egli reputa incostituzionale; e la redazione di una sentenza –  che ne fa un’applicazione costituzionalmente conforme – destinata all’annullamento).

Naturalmente l’esistenza di un diritto vivente è esclusa dalla presenza di un indirizzo giurisprudenziale, ancorché minoritario, difforme da quello dominante (sentenza n. 35 del 2010).

3.2.      Diversa è l’ipotesi di contrasto di una disposizione di legge con il diritto dell’Unione europea: in tal caso, qualora si tratti della violazione di una norma direttamente applicabile, al giudice è lasciata una duplice possibilità.

La prima è quella della disapplicazione della norma statale o regionale per contrasto con il diritto dell’U.E. se il contrasto è palese: ovvero la proposizione della questione interpretativa pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia dell’U.E.

La seconda è la proposizione di una questione di legittimità costituzionale della norma medesima, per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, per contrasto con norma interposta.

Al giudice si pone così l’alternativa se esercitare un sindacato diffuso di compatibilità comunitaria, ovvero sollecitare l’esercizio del sindacato accentrato di costituzionalità (per violazione della disposizione costituzionale che impone al legislatore interno il rispetto del diritto comunitario).

Questa seconda possibilità è la sola che residua al giudice, quando il contrasto sia fra una norma di legge interna, e una fonte U.E. non direttamente applicabile (Corte costituzionale, sentenza n. 227 del 2010, relativa al contrasto fra una legge statale, e la «Decisione quadro del Consiglio relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri»).

3.3.      La terza possibile ipotesi contemplata all’art. 117, primo comma della Costituzione , infine, è quella del contrasto fra la legge interna e gli obblighi internazionali assunti dallo Stato (diversi ed ulteriori rispetto all’adesione alla Comunità europea, ora Unione europea).

            Il problema si pone soprattutto con riguardo alla violazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (C.E.D.U.)[9].

            Come recentemente ricordato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 93 del 2010, “A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che le norme della CEDU – nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1, della Convenzione) – integrano, quali «norme interposte», il parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 317 e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008).

Nel caso in cui si profili un eventuale contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU, il giudice nazionale comune deve, quindi, preventivamente verificare la praticabilità di una interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica (sentenza n. 239 del 2009), e, ove tale soluzione risulti impercorribile (non potendo egli disapplicare la norma interna contrastante), deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al parametro dianzi indicato.

A sua volta, nel procedere al relativo scrutinio, la Corte costituzionale, pur non potendo sindacare l’interpretazione della CEDU data dalla Corte di Strasburgo, resta legittimata a verificare se la norma della Convenzione, come da quella Corte interpretata – norma che si colloca pur sempre ad un livello sub-costituzionale – si ponga eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione: ipotesi eccezionale nella quale dovrà essere esclusa la idoneità della norma convenzionale a integrare il parametro considerato (sentenze n. 311 del 2009, n. 349 e n. 348 del 2007)”.

            La giurisprudenza amministrativa italiana aveva invero tentato, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, di proporre una diverso percorso, affermando la diretta applicabilità della C.E.D.U., al pari del diritto dell’U.E.: “a giudizio del Collegio la questione giuridica in esame appare destinata a nuovi e ancor più incisivi sviluppi a seguito dell’entrata in vigore, lo scorso 1° dicembre 2009, del Trattato di Lisbona firmato nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007 dai rappresentanti dei 27 Stati membri, che modifica il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea. Infatti, fra le più rilevanti novità correlate all’entrata in vigore del Trattato, vi è l’adesione dell’Unione alla CEDU, con la modifica dell’art. 6 del Trattato che nella vecchia formulazione conteneva un riferimento “mediato” alla Carta dei diritti fondamentali, affermando che l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi del diritto comunitario. Nella nuova formulazione dell’art. 6, viceversa, secondo il comma 2 “l’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” e, secondo il comma 3, “i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell”uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”. Il riconoscimento dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU come principi interni al diritto dell’Unione, osserva il Collegio, ha immediate conseguenze di assoluto rilievo, in quanto le norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali degli Stati membri dell’Unione, e quindi nel nostro ordinamento nazionale, in forza del diritto comunitario, e quindi in Italia ai sensi dell’art. 11 della Costituzione, venendo in tal modo in rilevo l’ampia e decennale evoluzione giurisprudenziale che ha, infine, portato all’obbligo, per il giudice nazionale, di interpretare le norme nazionali in conformità al diritto comunitario, ovvero di procedere in via immediata e diretta alla loro disapplicazione in favore del diritto comunitario, previa eventuale pronuncia del giudice comunitario ma senza dover transitare per il filtro dell’accertamento della loro incostituzionalità sul piano interno.”[10]

            Questa posizione, oltre a trovare la netta opposizione della dottrina,[11] non è però condivisa dalla giurisprudenza della Corte costituzionale che si è richiamata, né da successive decisioni della stessa giurisprudenza amministrativa.[12]

3.4.      Come si è visto, il giudice si trova di fronte almeno a tre diversi parametri di legittimità delle norme interne di rango primario: cui corrispondono tre diversi sistemi di prevalenza del contenuto della norma (costituzionale, europea, convenzionale) condizionante la validità della disposizione interna.

Considerata peraltro l’omogeneità dei contenuti, almeno in certe materie, della disciplina recata dalla Costituzione italiana, dalla C.E.D.U. e dal diritto dell’U.E. direttamente applicabile,[13] si ha che talora il giudice – rilevato il contrasto rispetto a più disposizioni formalmente distinte, ma contenutisticamente identiche –  può percorrere strade diverse.

Come già rilevato in altra sede, a proposito della specifica vicenda della disciplina italiana dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, “Il s’agit d’un nouveau cadre, dans le quel l’interprétation du juge national est « pressée » entre le cours internationales et les cours nationales (cours constitutionnels et cours de dernière instance)”.[14]

  1. Con riferimento all’ipotesi di contrasto fra la norma attributiva del potere (o sulla base della quale il potere è stato esercitato) e il parametro sopraordinato (Costituzione, o diritto dell’U.E.), è interessante verificare quale sia il regime dell’atto amministrativo sottostante, in relazione alle ricadute processuali del “seguito” delle pronunzie di incostituzionalità o di illegittimità comunitaria.

Il tipo di tutela riconosciuto nel processo amministrativo contro l’illegittimità (per violazione della Costituzione, o dell’U.E.) della legge, riverbera infatti i suoi effetti sul regime dell’atto amministrativo emanato in base a quella legge.

4.1.      Quanto al parametro di legittimità rilevante in ipotesi di caducazione della fonte per eventi successivi alla (ma con effetti che rimontano al momento della) emanazione dell’atto, il regime dell’atto amministrativo emanato in base ad una legge poi dichiarata incostituzionale è generalmente ricostruito dalla giurisprudenza sulla base dei princìpi affermati dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 8 aprile 1963, n. 8.

Nell’escludere che la declaratoria d’illegittimità costituzionale della norma attributiva del potere comporti automaticamente l’inesistenza degli atti amministrativi emanati sulla base della norma medesima, l’Adunanza Plenaria ha in quella occasione affermato che “l’incostituzionalità della legge, e l’illegittimità dell’atto amministrativo emanato in base alla legge, sono situazioni reciprocamente autonome, anche se la seconda è influenzata di riflesso dalla prima. La soluzione deve essere quindi ricercata esclusivamente nel settore amministrativo, tenendo presente bensì la dichiarazione d’incostituzionalità della legge, ma avendo del pari presente che l’atto amministrativo continua a vivere di vita autonoma, finché non sia rimosso con uno degli strumenti a ciò idonei, e che persiste quindi l’interesse di chi ne ha già chiesto l’annullamento ad ottenerlo”.[15]

Il vizio  –  definito dall’Adunanza Plenaria come “vizio riflesso, derivante dalla incostituzionalità della legge” – che colpisce l’atto è sempre, dunque, un vizio che ne determina la illegittimità-annullabilità

Si noti che il caso deciso dall’Adunanza Plenaria aveva riguardo alla “ipotesi in cui il provvedimento amministrativo sia travolto dalla pronuncia d’incostituzionalità della norma attributiva del potere discrezionale dell’amministrazione”[16]: laddove per la diversa ipotesi di incostituzionalità della norma regolante l’esercizio del potere non si faceva comunque questione di nullità od inesistenza.

Dunque, secondo la giurisprudenza amministrativa, la caducazione della norma per incostituzionalità non produce mai inesistenza degli atti amministrativi emanati in base ad essa: sia questa attributiva del potere di provvedere, ovvero regolante le modalità di esercizio della potestà discrezionale.

Anche i più recenti arresti giurisprudenziali, si preoccupano semmai di trarre le conseguenze di siffatta ricostruzione sul piano diacronico, rilevando come l’incostituzionalità della norma “non focalizza una vera e propria ipotesi di invalidità sopravvenuta, in quanto il vizio dell’atto non sopravviene alla sua emanazione, ma è coevo alla stessa, e ciò tenuto conto del già segnalato effetto retroattivo della declaratoria di illegittimità costituzionale”[17].

La Corte costituzionale, in un recente giudizio per conflitto di attribuzioni promosso contro un decreto ministeriale emanato in base ad una legge successivamente dichiarata incostituzionale, ha affermato che “Non può negarsi, dunque, che il decreto ministeriale oggetto della presente controversia sia in patente contrasto con la citata sentenza n. 104 del 2008 e che, con la sopravvenuta caducazione per illegittimità costituzionale della norma legislativa di base, sia venuta meno anche la legittimità del decreto ministeriale che quella norma prevedeva” (Corte costituzionale, sentenza n. 329 del 2008).

Anche nella fattispecie scrutinata dalla Corte la disposizione precedentemente dichiarata incostituzionale era attributiva del potere di emanare il decreto, venendo dunque in contestazione la stessa esistenza di detto decreto ministeriale (in relazione alla ritenuta inesistenza di un corrispondente potere ministeriale).

Non deve però trarre in inganno la richiamata argomentazione, costituente il principale passaggio motivatorio della pronuncia, nella parte in cui sembra inferire dalla precedente pronuncia di incostituzionalità un automatico effetto invalidante sull’atto amministrativo.

Va pur sempre rilevato, infatti, che nella fattispecie predetta la parte che lamenta l’illegittimità del decreto ministeriale lo ha impugnato per giudizio di attribuzione, deducendo come vizio – tra l’altro – l’incostituzionalità della norma attributiva: tanto che la citata sentenza della Corte si chiude con una pronuncia di annullamento dell’atto impugnato.

Parte della dottrina perviene invece a conclusioni parzialmente diverse nell’ipotesi di mancata conversione del decreto-legge al quale il provvedimento risulti conforme (o sulla base del quale sia stato emanato): se la norma non convertita è attributiva del potere, si ritiene che la mancata conversione produca l’effetto di rendere inesistente o comunque inefficace il provvedimento; se invece è norma che disciplina l’esercizio del potere, la conseguenza sarà, come di consueto, l’illegittimità-annullabilità del provvedimento.[18]

Sul punto in giurisprudenza si sono riscontrate, in passato, prese di posizione di segno opposto.[19]

In atto appare tuttavia prevalente l’indirizzo per cui “la decadenza, per mancata conversione, di un decreto legge, ai sensi dell’art. 76, comma 3, della Costituzione, non produce effetti caducanti sugli atti amministrativi adottati nel periodo di sua vigenza, bensì, ed esclusivamente, effetti vizianti (cfr. C.d.S., sez. 19 maggio 1998, n. 633; C.d.S., sez. IV, 29 dicembre 1998, n. 1605; C.d.S., sez. VI, 27 gennaio 1997, n. 118). Ne discende che, sebbene ai sensi della richiamata norma costituzionale i decreti legge non convertiti “perdono efficacia sin dall’inizio”, gli atti amministrativi adottati sotto la vigenza della fonte primaria decaduta divengono illegittimi e, pertanto, devono essere rimossi attraverso gli ordinari mezzi di impugnazione ovvero, sussistendone i presupposti, per mezzo dell’esercizio dell’autotutela. Del resto, analoghi principi sono dalla giurisprudenza enunciati con riferimento alle sentenze dichiarative di illegittimità costituzionale, laddove l’effetto retroattivo delle pronunce della Consulta non determina l’automatica caducazione degli atti amministrativi adottati sotto la vigenza della norma incostituzionale (cfr. C.d.S., sez. VI, 9 giugno 2006, n. 3458)”[20].

Del tutto peculiare, e di non agevole soluzione, appare poi la problematica inerente la sorte degli atti amministrativi nella fattispecie di pronuncia di incostituzionalità che investa il provvedimento legislativo di sanatoria di un decreto-legge non convertito.[21]

4.2.      Per quanto riguarda, invece, il regime dell’atto amministrativo contrario al diritto dell’U.E., la giurisprudenza amministrativa italiana è costante nel ribadire che esso è soggetto al medesimo regime di annullabilità previsto per la violazione di norme interne: “questo contrasto dia luogo ad un vizio di legittimità dell’atto, cioè alla sua annullabilità, e non alla sua radicale nullità. Va rammentato infatti il consolidato orientamento per cui la violazione del diritto comunitario implica solo un vizio di legittimità, con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo. L’art. 21-septies l. 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo, e non vi rientra la violazione del diritto comunitario (Cons. Stato, VI, 22 novembre 2006, n. 6831; 31 maggio 2008, n. 2623). Vero è che qui si tratta di norma sopravvenuta, ma il suo carattere è ricognitivo; e comunque la nullità è già da prima ritenuta configurabile nella sola ipotesi – che nella specie non sussiste – in cui il provvedimento nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere che sia incompatibile con il diritto comunitario (Cons. Stato, V, 10 gennaio 2003, n. 35; IV, 21 febbraio 2005, n. 579; VI, 20 maggio 2005, n. 2566; V, 19 maggio 2009, n. 3072). Da tanto consegue: a) (sul piano processuale) l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto comunitario, dinanzi al giudice amministrativo entro il termine di decadenza, pena la inoppugnabilità; b) (sul piano sostanziale) l’obbligo per l’Amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, salva l’autotutela (Cons. Stato, V, 8 settembre 2008, n. 4263)”[22].

  1. Completamente diverso è, nel diritto italiano, il caso della difformità di un atto amministrativo rispetto ad una fonte regolamentare.

I regolamenti, secondo la tradizionale classificazione, sono atti oggettivamente normativi, in quanto il loro contenuto è quello di fonti (sia pure di rango secondario, in quanto subordinate alla legge) del diritto; ma sono altresì atti soggettivamente amministrativi, perché vengono emanati dalle pubbliche amministrazioni.

In relazione al profilo del sindacato della legittimità dei regolamenti, l’aspetto soggettivo ha prevalso su quello oggettivo: è il giudice degli atti amministrativi (il giudice amministrativo), e non il giudice della funzione normativa (la Corte costituzionale) ad esercitare tale sindacato.

Invero autorevole dottrina aveva proposto l’opposta opzione, sul presupposto della valorizzazione del contenuto normativo dei regolamenti.[23]

Una volta esclusa tale soluzione, ed individuata nella giurisdizione amministrativa – in ragione del profilo soggettivo dell’atto che, pur avendo natura di fonte secondaria del diritto, promana comunque da una pubblica amministrazione  –  la sede ove esercitare tale sindacato, la conseguenza evidente era la necessità di impugnare il regolamento nei termini decadenziali previsti dalla disciplina del processo amministrativo.[24]

La giurisprudenza ha però consentito la disapplicazione dei regolamenti, ancorché non ritualmente impugnati unitamente all’atto applicativo ritenuto lesivo, per garantire il rispetto della gerarchia delle fonti (trattandosi di atti aventi natura normativa, pur se emanati da un’autorità amministrativa), nelle ipotesi in cui non fossero presenti i segnalati fattori ostativi di natura processuale: nella giurisdizione esclusiva, quando si facesse questione non dell’impugnazione di un atto (soggetta ad un termine di decadenza), ma della tutela di un diritto.[25]

Questa apertura giurisprudenziale ha riguardato sia l’ipotesi di provvedimento emanato in contrasto con il regolamento,[26] sia l’opposta fattispecie di conformità del provvedimento al regolamento illegittimo (Cons. St., V, n. 799/1993, in Foro amm., 1994, p. 80).

La giurisprudenza ha tuttavia avuto modo di specificare che in questo secondo caso non viene tanto in considerazione la disapplicazione del regolamento, quanto la sua invalidazione (Cons. St., IV, n. 222/1996, in Foro amm., 1996, p. 488): la differenza risiederebbe nella diversa relazione (di presupposizione, e non di pregiudizialità) che in tale fattispecie lega il provvedimento amministrativo al regolamento, nel senso che l’invalidazione dell’atto presupposto consiste nell’accertare la trasmissione del vizio dall’atto presupposto all’atto applicativo, mentre la disapplicazione dell’atto pregiudiziale consiste nel considerare l’atto pregiudiziale tamquam non esset, senza alcuna trasmissione di vizi.

Sotto altro profilo, si è invece rilevato come un problema di disapplicazione non si pone nell’ipotesi di impugnazione di un provvedimento amministrativo conforme ad un regolamento illegittimo (non impugnato) per contrasto con una norma di rango primario successiva: in tal caso, infatti, la non applicazione del regolamento consegue alla sua abrogazione da parte della norma primaria confliggente, mentre la valutazione di illegittimità del provvedimento impugnato viene imputata direttamente alla relazione fra tale provvedimento ed il parametro normativo primario violato, dal momento che il regolamento “è venuto meno per la vis abrogans della legge”[27].

  1. Mi sia consentita, in conclusione, una considerazione che mi viene stimolata dal clima in cui si svolge questa discussione: un assise internazionale di giudici amministrativi che si sforzano di comprendere come – e perché – il medesimo problema possa trovare soluzioni processuali diverse nei rispettivi ordinamenti.

E’ proprio l’occasione di questo incontro, così estraneo a logiche diverse da quella della comune riflessione su uno dei momenti centrali dell’attività giurisdizionale, che mi induce a deviare sia pure per un momento dal rigoroso esame di profili giuridici, per riflettere sul senso del nostro impegno culturale ed intellettuale.

 Ogni segnale normativo che giunge dall’Europa (si tratti di fonti direttamente applicabili, ovvero di soft law: il cui valore politico e simbolico, come le Associazioni europee dei giudici hanno sempre percepito,  è tuttavia talora superiore alle prime) non va né enfatizzato, né pregiudizialmente rifiutato, ma calato nel sistema ordinamentale proprio di ogni singolo paese.

Il diritto europeo, o il sistema della C.E.D.U., vanno presi per quelli che sono: degli importanti momenti di evoluzione giuridica continentale, e non degli inutili fattori di complicazione di cose semplici, cavalcati come tali spesso più per finalità emozionali che per reali convinzioni giuridiche (e senza un adeguato rigore del metodo).

Al giudice, al giudice che abbia a cuore soltanto il corretto ed efficace esercizio della giurisdizione e non la promozione di se stesso e delle proprie presunte qualità o capacità innovative, tutto ciò non interessa.

Al giudice, al giudice privo di complessi che non deve dimostrare nulla, interessa viceversa depurare l’indagine dai falsi problemi e dagli pseudo-problemi, per affrontare le novità normative con gli strumenti concettuali che un saldo metodo esegetico da sempre gli offre.

Troppo spesso le opinioni critiche rispetto all’impatto negli ordinamenti interni del diritto dell’U.E. o della C.E.D.U., della critica contengono tutto tranne l’etimo, cioè il giudizio: non considerano che, per essere davvero efficace, l’innesto di queste fonti deve essere operato secondo i princìpi.

La storia, come insegna Berlin, non è un susseguirsi geometrico di eventi, la risultante dell’applicazione meccanica di leggi, filosofiche e non: ma è un cammino complesso, in cui il ruolo degli individui è quello di contribuire ad individuare un non facile equilibrio fra tradizione e innovazione.

 Il rigore che deve guidare l’interprete – non lo dico per piaggeria verso la Germania che oggi ci ospita, ma per convinzione intima –  deve essere quello di ricercare, come Hegel, un metodo ordinato in cui sviluppare ogni nuova conquista in “in un grande sistema unitario”,[28] senza svilirne il senso in speculazioni atomistiche di nessuna utilità.

Il confronto fra l’attività del giudice e la teoria delle fonti, nel rinnovato quadro istituzionale e politico dell’Europa attuale, è tema quanto mai indicato per verificare la tenuta delle categorie.

Credo che l’utilità di questi incontri, il taglio che ad essi viene impresso, ma soprattutto lo spirito di riflessione costruttiva e libera da ogni condizionamento (palese od occulto) che li caratterizza, siano il modo migliore per curare una efficace risposta della giurisdizione ai tanti problemi posti dall’evoluzione normativa anche internazionale.

Tutti noi qui presenti siamo evidentemente animati da una forte vocazione europeista; ma siamo al tempo stesso spinti da una altrettanto significativa apertura al confronto, senza pregiudizi, fra soluzioni ordinamentali diverse: un confronto che produce in ciascuno differenti convinzioni, filtrate dalla sensibilità culturale ed intellettuale che è propria di ognuno, senza alcun condizionamento.

E’ per me motivo di grande soddisfazione contribuire a questo dibattito: per questo ringrazio molto l’AGATIF che mi ha inviato a tenere questa relazione, e ancora di più i colleghi ed amici che hanno avuto la pazienza di ascoltarmi.

[1] Bozza provvisoria della relazione svolta il 27 maggio 2011 a Bad Staffelstein, in occasione dell’incontro di studi organizzato dall’Associazione dei giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi (AGATIF).

[2] I. Berlin, Political Ideas in the Romantic age, trad. It., Bompiani, 2009, p. 380.

[3] V. Crisafulli, I principi costituzionali dell’interpretazione ed applicazione delle leggi, in Scritti giuridici in onore di Santi Romano, vol. I. Padova, 1940, p. 671.

[4] Sui profili di diritto europeo dei limiti alla rilevabilità d’ufficio di questioni di illegittimità, si veda M. Eliantonio, Europeanisation of Administrative Justice?, Amsterdam, Europa Law Publishing, 2009, in specie cap. 3, The Duty of National Court sto Raise ex Officio Points of EC Law.

[5] In argomento sia consentito il rinvio a G. Tulumello, Brevi note su abuso del diritto e processo amministrativo, in Giurisprudenza di merito, 2007

[6] Sull’importanza di tale disposizione si veda G. della Cananea, La “lingua dei diritti” nel dialogo tra le Corti nazionali ed europee, in Dir. Amm., 2010, 97: “Nell’annoverare tra le fonti dei vincoli alle leggi statali e regionali , oltre all’ordinamento comunitario, anche gli ‘obblighi internazionali’, fornisce un più saldo fondamento alla tesi che il rispetto di un trattato non possa essere subordinato all’ultima leggina. L’avallo dato dalla Corte costituzionale a questa tesi, qualunque ne sia la più esatta formulazione in punto di teoria delle fonti, è cruciale per il definitivo riconoscimento del rilievo costituzionale del due process of law”.

[7] In generali, sui limiti posti all’attività interpretativa del giudice dalle sentenze della Corte costituzionale, in relazione al “seguito” delle pronunce, si veda l’accurata analisi di M. Bignami, Il seguito asimmetrico delle pronunce della Corte costituzionale, in Riv. trim. dir. pubbl., 2008, 807 e ss.

[8] In dottrina, F. Modugno, Sul problema dell’interpretazione conforme a costituzione: un breve excursus, in Giur. It., 2010, p. 1961; M. Raveraira, Le critiche all’interpretazione conforme: dalla teoria alla prassi un’incidentalità “accidentata”?, ivi, p. 1968.

[9] Sui principali profili d’interesse per la giustizia amministrativa, F. Manganaro, Il potere amministrativo nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Dir. proc. amm., 2010, 428.

[10] T.A.R. Lazio, Roma, sentenza 18 maggio 2010 n. 11984: “

Nello stesso senso  Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2 marzo 2010 n. 1220: “la Sezione deve fare applicazione dei principi sulla effettività della tutela giurisdizionale, desumibili dall’articolo 24 della Costituzione e dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale, a seguito della modifica dell’art. 6 del Trattato, disposta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009)”.

[11] A. Celotto, Il Trattato di Lisbona ha reso la CEDU direttamente applicabile nell’ordinamento italiano? (in margine alla sentenza n.1220/2010 del Consiglio di Stato), in www.giustamm.it: “Il Trattato Unione Europea, per come modificato dal Trattato di Lisbona, consente – superando la tradizionale querelle (cfr. CGCE 28 marzo 1996, parere 2/94) – l’adesione dell’Unione alla CEDU. Non solo tale adesione deve ancora avvenire, secondo le procedure del protocollo n. 8 annesso al Trattato, ma soprattutto non comporterà l’equiparazione della CEDU al diritto comunitario, bensì – semplicemente – una loro utilizzabilità quali “principi generali” del diritto dell’Unione al pari delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Si tratta di una formula non certo dissimile da quella originaria del Trattato sull’Unione europea (approvata nel 1992) “L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”. Ad avviso di chi scrive, quindi, il Trattato di Lisbona nulla ha modificato circa la (non) diretta applicabilità nell’ordinamento italiano della CEDU che resta, per l’Italia, solamente un obbligo internazionale, con tutte le conseguenze in termini di interpretazione conforme e di prevalenza mediante questione di legittimità costituzionale, secondo quanto già riconosciuto dalla Corte costituzionale”.

Nello stesso senso F. Lisena, L’Unione europea “aderisce” alla CEDU: quando le parole non bastano a “fare cose”, in www.giustamm.it.

[12] Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 15 giugno 2010 n. 3760: “al giudice nazionale spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle fonti normative. Qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale interposta, egli dovrà investire la Corte costituzionale della relativa questione di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, co. 1”.

[13] U. De Siervo, I diritti fondamentali europei e i diritti costituzionali italiani, in Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Laterza, 2003, pp. 258 e ss.

[14] A. Evrard – G. Tulumello, La motivation des actes administratifs comme garantie du droit à une bonne administration dans la Charte des Droits Fondamentaux, in www.giustamm.it.

Sullo stesso problema M. Bignami, L’interpretazione del giudice comune nella “morsa” delle corti sovranazionali, in Giur. Cost., 2008, 595 e ss.

[15] Consiglio di Stato, A.P., decisione 8 aprile 1963, n. 8, in AA.VV., Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, Milano, 2001, 355, con nota di A. Patroni Griffi,  L’annullamento dell’atto amministrativo per incostituzionalità della norma attributiva del potere.

Nello stesso senso, più di recente, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, sentenza 8 novembre 2006, n. 12133.

La rilevanza pratica della questione potrebbe ora accrescersi per effetto della recente giurisprudenza costituzionale sul controllo dei presupposti della decretazione d’urgenza (Corte costituzionale, sentenze n. 171/2007 e 128/2008), che di fatto amplia lo spettro del controllo di costituzionalità sui decreti-legge, incrementando così la possibilità che tale categoria di fonti (in quanto parametro di legittimità di atti amministrativi) possa subìre gli effetti di una pronuncia di illegittimità costituzionale [in argomento, A. Celotto, C’è sempre una prima volta … (La Corte costituzionale annulla un decreto-legge per mancanza dei presupposti); Id., La “seconda rondine”: ormai c’è un giudice per i presupposti del decreto-legge, entrambi in www.giustamm.it ].

[16] A. Patroni Griffi, L’annullamento dell’atto amministrativo per incostituzionalità della norma attributiva del potere, cit., p. 364.

[17] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sentenza 12 novembre 2007 n. 1721, ove le seguenti, ulteriori considerazioni: ““In sintesi, la norma di legge dichiarata incostituzionale, è cancellata dall’ordinamento sin dalla sua emanazione, di talché ove essa disciplinava il potere posto a base dell’atto amministrativo, ed esercitato in concreto dall’Autorità emanante, detto esercizio non può più essere considerato conforme a legge dopo la pronuncia della Corte costituzionale”. (….) “La illegittimità conseguente a pronuncia di incostituzionalità, ( . . . ) deve essere verificata alla luce dell’indirizzo giurisprudenziale consolidato, secondo cui la retroattività della declaratoria di illegittimità costituzionale si arresta dinanzi ai c.d. rapporti esauriti”.

[18]  F. Sorrentino, Le fonti del diritto, II ed., Genova, 1997, 78.

Circa la decorrenza temporale degli effetti di un decreto-legge, quale parametro di legittimità di atti amministrativi,.v. A. Celotto, Da quando decorrono gli effetti del decreto-legge? (in margine all’art. 40-bis della legge di conversione del c.d. decreto Bersani), in www.giustamm.it

[19]  T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 28 settembre 1989, n. 530, in Dir. Proc. Amm.vo, 1990 308 abbraccia la tesi della inesistenza, mentre Cons. di Stato, VI, 13 febbraio 1997, n. 272, in Giur. It., 1997, III, 1, 375., aderisce invece alla tesi della illegittimità-annullabilità.

[20] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sentenza 7 dicembre 2007 n. 1959.

[21] In argomento, F. Modugno – A. Celotto, Dichiarazione di illegittimità costituzionale della “sanatoria” di decreti-legge non convertiti ed effetti sugli atti conseguenzialmente adottati (in particolare sugli atti amministrativi), nota a Corte cost., 18 novembre 2000, n. 507, in Giur it., 10/2001, 1781.

[22] Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 31 marzo 2011 , n. 1983.

[23] C. Mortati, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, Milano, 1964.

[24] Sia consentito sul punto il rinvio a G. Tulumello, voce Disapplicazione, in Dizionario di diritto pubblico, vol. III, Milano, 2006, p. 1987.

[25] Requisito ribadito, dopo un’oscillazione giurisprudenziale, da Cons. St., V, n. 367/2004, in Urb. app., 2004, p. 697 ss.

Dai superiori, e finora incontroversi, presupposti per la disapplicabilità dell’atto regolamentare sembra discostarsi una decisione che ha affermato la disapplicabilità di una norma regolamentare comunale disciplinante le ubicazioni degli impianti di telefonia mobile, nel giudizio in cui si è impugnato il diniego di rilascio del permesso di costruire. per l’installazione di un impianto di telefonia mobile, senza peraltro indagare la natura della situazione giuridica soggettiva azionata: Consiglio di Stato, sez. VI, decisione 3 ottobre 2007, n. 5098, ove l’affermazione per cui  “Si tratta, in particolare, di un atto avente natura di regolamento, che, come tale, può essere certamente disapplicato dal Giudice amministrativo che lo ritenga illegittimo, anche in assenza di una specifica impugnazione. Ormai da tempo, infatti, questo Consiglio (v, fra le tante, Consiglio Stato, sez. VI, 12 aprile 2000, n. 2183), ammette che il Giudice amministrativo, in applicazione del principio della gerarchia delle fonti, possa valutare direttamente, attraverso lo strumento della disapplicazione del regolamento, il contrasto tra provvedimento e legge, eventualmente annullando il provvedimento a prescindere dell’impugnazione congiunta del regolamento”.

Sicché,  a meno che si tratti di mera svista che non altera i tratti del noto e ormai consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, deve ritenersi che, nell’ottica di tale decisione, la pretesa all’installazione di un impianto di telefonia mobile debba essere qualificata in termini di diritto soggettivo.

[26]  Cons. St., V, n. 154/1992, in Giur. It., 1993, III, c. 653 ss., con nota di E. Cannada Bartoli, Disapplicazione d’ufficio di norma regolamentare illegittima.

[27] G. Morbidelli, La disapplicazione dei regolamenti nella giurisdizione amministrativa, in Impugnazione e “disapplicazione” dei regolamenti, Atti del convegno organizzato dal Consiglio di Stato e dall’Associazione studiosi del processo amministrativo il 16 maggio 1997, Torino, Giappichelli, 1998, p. 64.

[28] I. Berlin, Political Ideas in the Romantic age, cit., p. 361.

Relazione tedesca del Dr. Hubertus Schulte Beerbühl – Bad Staffelstein – 28/5/2011

„Die Befugnis des Richters zur Überprüfung von Gesetzen
und untergesetzlichen Normen“

Dr. Hubertus Schulte Beerbühl
Richter am Verwaltungsgericht Münster

Ausgangspunkt der Überlegungen aus deutscher Sicht kann nur das deutsche Grundgesetz, also die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, sein, aus dem die Rechtsprechung ihren Auftrag herleitet. Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz sagt: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“ Das Handwerkszeug, mit dem wir deutschen Verwaltungsrichter den Rechtsschutz zu gewähren haben, steht in Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz Grundgesetz: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“ Die richterliche Unabhängigkeit ist durch Art. 97 Abs. 1 Grundgesetz garantiert: „Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen.“
Auf den ersten Blick geben diese Bestimmungen eine einfache Antwort auf unsere Frage: Man könnte sagen: Die Rechtsprechung, also auch der Verwaltungsrichter, ist an das Gesetz gebunden; der Richter hat das Gesetz, wie er es in den Gesetzessammlungen vorfindet, hinzunehmen und anzuwenden. Ob das auch dann gilt, wenn er davon überzeugt ist, dass das Gesetz ungültig ist, darf man allerdings bezweifeln. Darauf will ich später genauer eingehen.
Auch stellt sich die Frage, was der Verfassungsgeber mit „Gesetz“ gemeint hat.
– Hat er damit wirklich nur das Gesetz im formellen Sinn gemeint?
– Oder zählen dazu auch
– Satzungen, die zum Beispiel von Gemeindeparlamenten geschaffen wurden,
– Verordnungen die von der Verwaltung erlassen wurden?
– Und wie ist es mit Verwaltungsvorschriften?
Diese Fragen will ich ebenfalls untersuchen.

Bleiben wir zunächst bei dem Gesetz. Wenden wir uns der Frage zu, ob der deutsche Richter ein Gesetz oder eine Bestimmung aus dem Gesetz anwenden muss, obwohl er – zumindest – Zweifel an der Wirksamkeit hat. Die Antwort möchte ich vorweg nehmen: Diesen „blinden“ Gehorsam kennt das deutsche Recht nicht. Der Richter ist nicht gezwungen, ein Gesetz anzuwenden, von dem er überzeugt ist, dass es nicht wirksam ist.
Bis der Richter zu der Erkenntnis gekommen ist, ein Gesetz sei unwirksam, und bis er zu dem Entschluss gekommen ist, dieses Gesetz nicht anzuwenden, ist es oft ein weiter Weg. Dies setzt zunächst setzt den Willensakt des Richters voraus, die Frage nach der Gültigkeit des Gesetzes zu stellen; er muss den Weg der Untersuchung der Gültigkeit gehen; und er muss bereit sein, die entsprechenden Folgerungen zu ziehen.

Wann darf oder muss der deutsche Verwaltungsrichter sich veranlasst sehen, mit der Untersuchung der Gültigkeit einer Norm zu beginnen?
Zunächst möchte ich betonen, dass der Richter nach heutigem Rechtsverständnis das Recht zur Prüfung der Gültigkeit der Norm hat. Das war nicht immer anerkannt. Diese Auffassung setzte sich erst in der ersten Hälfte des vorigen Jahrhunderts durch. Man räumte dem Richter zunächst das Recht ein, die Gültigkeit eines Landesgesetzes zu überprüfen, später auch die Gültigkeit eines Bundesgesetzes. Der Richter sei zwar an das Gesetz gebunden, aber nur an das gültige Gesetz. Deshalb müsse er prüfen können, ob das Gesetz gültig sei.

Aber hat der Richter, der das Recht hat, eine Norm auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen, damit auch gleichzeitig die Pflicht, dies zu tun?
Um mit den einfachsten Situationen zu beginnen: Wenn ihm die Gültigkeit oder Ungültigkeit eines Gesetzes bekannt ist, wird er dies berücksichtigen müssen.
– Für die Standardwerke unserer täglichen Arbeit wird er von der Gültigkeit ausgehen dürfen und müssen. Sicher hat schon vor Jahren jemand die Frage der Gültigkeit überprüft und die Wirksamkeit bejaht.
– Von der Ungültigkeit eines Gesetzes wird er ausgehen müssen, wenn das dazu berufene Verfassungsgericht dies bindend festgestellt hat.

Wenn weder die Gültigkeit noch die Ungültigkeit des Gesetzes feststehen, muss der deutsche Richter eine eigenverantwortliche Entscheidung treffen, ob er diese Frage beantwortet.
– Rügt keiner der Beteiligten die Ungültigkeit des Gesetzes, so wird der Richter die Frage nicht aufwerfen; denn dafür ist sie zu aufwendig und zu wenig Erfolg versprechend. Zu prüfen, ob im Gesetzgebungsverfahren ein Fehler unterlaufen ist, erfordert eine Analyse von Vorgängen, auf die der Richter nicht ohne Weiteres Zugriff hat. Materiell-rechtliche Fragen, insbesondere verfassungsrechtliche Fragen zu beantworten, ist sehr zeitaufwendig.
– Rügt einer der Beteiligten die Ungültigkeit eines Gesetzes und ist die Gültigkeit entscheidend für den Rechtsstreit, darf der Richter nicht einfach über die Frage hinweggehen. Je nachdem ob die Argumentation des zweifelnden Beteiligten konkret ist, wird sich der Richter auf diese Diskussion einlassen müssen oder nicht.

Im Folgenden werde ich kurz die Maßstäbe für die Prüfung der Gültigkeit eines Gesetzes darstellen.
– Gegenstand der Untersuchung durch den Richter können die Bestimmungen über Rechte und Pflichten der Staatsorgane und Verfahrensvorschriften wie Mitwirkungsrechte sein.
– In der so genannten materiellen Verfassungskontrolle wird die inhaltliche Vereinbarkeit des Gesetzes mit höherrangigen Normen untersucht. Auf diese will ich nun näher eingehen.
Vor allem kann ein Bundesgesetz wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz ungültig sein, ein Landesgesetz außerdem noch wegen Verstoßes gegen die Landesverfassung oder gegen ein Bundesgesetz. Prüfungsmaßstab sind insbesondere die Grundrechte, die institutionellen Garantien und die Prinzipien der Verfassung (hierzu zählt etwa das Bestimmtheitsgebot. )
Zu dem in Deutschland geltenden Recht gehört auch das Gemeinschaftsrecht. Das Grundgesetz oder ein anderes Gesetz der Bundesrepublik Deutschland enthalten keine ausdrückliche Kollisionsregelung, anders als übrigens die Verfassung der Niederlande. Das gilt auch für das Gemeinschaftsrecht selbst.
Ein Widerspruch zu den Bestimmungen des europäischen Gemeinschaftsrechts führt nicht zur Nichtigkeit oder Ungültigkeit des nationalen Rechts. Aus der Pflicht zur Gemeinschaftstreue wird aber abgeleitet, dass die nationalen Behörden und Gerichte verpflichtet sind, die nationalen Regelungen „in Übereinstimmung mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts auszulegen und anzuwenden“. Unter Umständen ist eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes nach Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuholen.
Nur wo dieser Konfliktregelungsmechanismus versagt, liegt ein echter Kollisionsfall vor, der zur Verdrängung der staatlichen Bestimmungen führt. Jedes mitgliedsstaatliche Gericht ist aus eigener Entscheidungsbefugnis berechtigt und verpflichtet, europarechtswidrige Bestimmungen des nationalen Rechts unberücksichtigt zu lassen.

Bevor der Richter zu der abschließenden Entscheidung kommt, das Gesetz sei unwirksam, hat er sorgfältig zu untersuchen, ob dieses Ergebnis zwingend ist. Insbesondere muss er die Möglichkeiten einer verfassungskonformen Auslegung ausschöpfen. Kann er durch Gesetzesauslegung zu dem Ergebnis gelangen, das Gesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar, so hat er diese Interpretation seiner Entscheidung zugrunde zu legen.

Welche Rechtsfolgen ergeben sich, wenn der Richter von der Ungültigkeit einer gesetzlichen Bestimmung überzeugt ist?
Mit dem Grundgesetz hat der deutsche Verfassungsgeber dem einzelnen Richter das Recht entzogen, ein Gesetz zu verwerfen.
Art. 100 Grundgesetz lautet:
„Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so hat der Richter das Recht und die Pflicht, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes beziehungsweise des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.“ Ziel dieser Monopolisierung bei den Verfassungsgerichten ist, die Einheitlichkeit der Rechtsprechung zu wahren und ein aufgesplittertes Recht zur Prüfung zu vermeiden. Eine Vorlage an das Verfassungsgericht ist nur dann berechtigt, wenn das vorlegende Gericht davon überzeugt ist, dass das Gesetz verfassungswidrig ist. Zweifel oder bloße Bedenken reichen nicht aus.
Wenn nach Ansicht des Richters ein Gesetz gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstößt, ist das kein Grund, das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Denn in diesem Fall ist die Gültigkeit des Gesetzes nicht entscheidungserheblich. Es ist vielmehr „einfach“ nicht anzuwenden.
Ist eine Regelung in einem Gesetz unwirksam, führt dies nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit weiterer Bestimmungen oder des ganzen Gesetzes. Diese Wirkung tritt nur ein, wenn die Bestimmungen insgesamt eine untrennbare Einheit bilden. Dies nennen wir den „Grundsatz der Normerhaltung“

Ich komme nun zu der Frage des Umgangs des deutsche Richters mit untergesetzlichen Normen. Hierbei untersuche ich zunächst Verordnungen und Satzungen.

Art. 80 Grundgesetz bestimmt, dass die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen. Verordnungen haben, ähnlich wie Gesetze, einen abstrakt-generellen Regelungsgehalt und werden von der Exekutive erlassen. Während aber in einem Gesetz die wesentlichen Fragen behandelt werden, regelt die Rechtsverordnung deren Durchführung. Sie dient der Entlastung der parlamentarischen Gesetzgebungstätigkeit.

Weil die Rechtsverordnungen ihre verfassungsrechtliche Legitimation haben und wenn sie wirksam sind, haben die deutschen Gerichte sie anzuwenden. Denn die Exekutive handelt bei ihrem Erlass als „verlängerter Arm“ des Gesetzgebers. Deshalb gilt der Satz, dass der Richter an Recht und Gesetz gebunden ist, auch für sie. Der Richter hat von Amts wegen festzustellen, ob die Verordnung wirksam ist. Jedoch sollten nicht ohne Anlass Untersuchungen zur Rechtsgültigkeit (zum Beispiel von Prüfungsordnungen) angestellt werden, sondern nur, wenn sich – insbesondere wegen des darauf gerichteten Parteivortrags – Zweifel aufdrängen.

Rechtsverordnungen sind in hohem Maße fehleranfällig. Sie werden oft in einem nicht klar definierten Verfahren erlassen und von Personen, die wenig juristisch geschult sind. Auch besteht die Gefahr eines Verstoßes gegen das Gewaltenteilungsprinzip; denn schließlich steht das Recht, Recht zu setzen, der ersten Gewalt, der Gesetzgebung, zu. Die Exekutive darf nicht nach Belieben Verordnungen zu erlassen und auf diese Weise neben den eigentlichen Gesetzgeber zu treten .

Manche Rechtsverordnungen existieren schon lange und sind in der Rechtsanwendung seit Jahrzehnten nicht mehr wegzudenken; Zweifel an ihrer Wirksamkeit dürften kaum bestehen. Das gilt sicher für die Baunutzungsverordnung. Diese regelt unter Anderem, welche Festsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen werden können und in welcher Weise die Grundstücke für Bauvorhaben planungsrechtlich genutzt werden dürfen.
Prüfungsordnungen hingegen sind deutlich fehleranfälliger. Ein inhaltlicher Mangel kann etwa darauf beruhen, dass einzelne Regelungen die Chancengleichheit der Prüflinge nicht genügend gewährleisten oder Bewertungsvorschriften zu willkürlichen Prüfergebnissen führen können.
Für technische Normen gelten Besonderheiten. Diese beruhen darauf, dass der Verwaltung ein gewisses normsetzendes Ermessen zugestanden wird. Und wenn die Verwaltung beim Erlass von Verwaltungsakten in einem bestimmten Umfang Ermessen ausüben kann, kann sie das auch, wenn sie abstrakt-generelle Normen erlässt. Beim Erlass von Verordnungen ist oft eine Beteiligung sachverständiger Kreise oder besonderer Gremien vorgesehen. Auch deshalb ist bei der gerichtlichen Kontrolle Zurückhaltung geboten.

Wie ich ausgeführt habe, hat der deutsche Richter bei einem Gesetz, das er für ungültig hält, das Verfahren auszusetzen und die Frage dem Verfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Eine ungültige Rechtsverordnung hingegen darf und braucht er nicht anzuwenden. Er darf sie selbst „verwerfen“. Eine Vorlage an das Verfassungsgericht ist nicht vorgesehen und unzulässig.

Die Unwirksamkeit einer Verordnung führt dazu, dass sie rechtsungültig ist. Das kann aber unter Umständen zu unbefriedigenden Ergebnissen führen, etwa wenn eine Norm in einer Prüfungsordnung rechtswidrig ist. Wenn eine Prüfungsentscheidung Gegenstand einer Anfechtungsklage ist, müsste die gesamte – negative – Prüfungsentscheidung für rechtswidrig erklärt und aufgehoben werden. Damit hat aber der Kandidat die Prüfung noch nicht bestanden. Ohne gültige Prüfungsordnung wird er sein Ziel noch weniger erreichen können als zuvor. Dann ist es hilfreich, wenn nur bestimmte Regelungen nicht angewendet werden. Eventuell kann anhand der verbleibenden Regelungen eine fehlerfreie Bewertung vorgenommen werden. Auch hier gilt der Grundsatz der Normerhaltung. Ist dessen Anwendung nicht möglich, muss die Prüfungsordnung in einem fehlerfreien Verfahren bzw. mit einem fehlerfreien Inhalt neu in Kraft gesetzt werden. Dann kann der Kandidat auf dieser Grundlage eine neue Prüfung versuchen.

Auch öffentlich-rechtliche Satzungen sind untergesetzliche Normen.
Sie unterscheiden sich von den Rechtsverordnungen insbesondere dadurch, dass sie nicht unmittelbare staatliche Aufgaben erfüllen, sondern Selbstverwaltungsaufgaben. Zum Beispiel Gemeinden, Hochschulen und Rundfunkanstalten haben die Befugnis, ihre innere Ordnung und die Bewältigung ihrer Aufgaben in relativer Unabhängigkeit selbst zu regeln. So können Gemeinden die planungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben auf ihrem Gebiet selbst bestimmen. Für sie ist keine besondere „Verordnungsermächtigung“ (wie in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz) erforderlich. Verfahrens- oder Formvorschriften für sie sind aber oft in Gesetzen Normen geregelt. Das gilt zum Beispiel für Bebauungspläne, die als Satzungen erlassen werden (§ 10 Abs. 1 BauGB).
Auch die Gültigkeit von Satzungen hat der Richter von Amts wegen zu überprüfen. Aber auch für sie gilt, was ich zu Gesetzen und Rechtsverordnungen gesagt habe und mit den Worten des Bundesverwaltungsgerichts wiederholen möchte:
„Eine „ungefragte“ gerichtliche Fehlersuche ist im Zweifel dann nicht sachgerecht, wenn sie das Rechtsschutzbegehren des Klägers aus dem Auge verliert.“
Und zu einer gemeindlichen Gebührensatzung::
„Es entspricht in der Regel nicht einer sachgerechten Handhabung der gerichtlichen Kontrolle, die Abgabenkalkulation eines kommunalen Satzungsgebers „ungefragt“ einer Detailprüfung zu unterziehen.“
Für die Frage der Befugnis des Richters, eine Satzung wegen Ungültigkeit nicht anzuwenden, gilt das, was ich soeben zur Rechtsverordnung gesagt habe: Er darf und braucht eine ungültige Satzung nicht anzuwenden; eine Vorlage an ein Verfassungsgericht ist nicht erforderlich und nicht vorgesehen.
Auch im Bereich von Satzungen gilt der Grundsatz der Normerhaltung.

Von der Rechtsverordnung und der Satzung ist die Verwaltungsverordnung (oder auch: Verwaltungsvorschrift) zu unterscheiden. Sie regelt den exekutiv-internen Bereich der Verwaltung und ist eigentlich als Handlungsanweisung an nachgeordnete Behörden vorgesehen. Anders als Gesetze, Rechtsverordnungen oder Satzungen können sie nicht schon durch ihr Vorhandensein Rechte des Bürgers begründen oder beschränken. Zu ihnen zählen auch technische Anleitungen, die dazu dienen, Normen (im Sinne von Gesetzen) zu interpretieren. Da der Richter sie nicht im eigentlichen Sinn anwendet, stellt sich auch nicht die Frage, ob er befugt ist, sie zu überprüfen. Er kann sie selbstverständlich unberücksichtigt lassen, wenn er sie für fehlerhaft hält.

Ich fasse zusammen:
Die Frage war: Hat ein Richter

„Die Befugnis … zur Überprüfung von Gesetzen
und untergesetzlichen Normen“?

Die Antwort ist: Ja, er hat sie.

Die Rechtsprechung an das Gesetz gebunden. Aber ein Gesetz, das nicht wirksam ist, ist kein Gesetz in diesem Sinne. Auch eine auf Grund eines Gesetzes erlassene Verordnung oder eine Satzung sind, wenn sie nicht wirksam sind, rechtlich nicht existent. Beides, gesetzliche und untergesetzliche Normen, darf ein Richter nicht anwenden und braucht ein Richter nicht anzuwenden.

Will der Richter eine sachgerechte Entscheidung treffen, muss er wissen, ob die maßgebliche Norm wirksam ist oder nicht. Das zwingt nicht beispielsweise zu einem Suchen nach schwer auffindbaren Gesetzesmaterialien, wenn kein Anlass zu Zweifeln besteht. Im Rechtssinne „darf“ er es, es ist ihm „erlaubt“. Sinnvoll ist es aber nur, wenn konkreter Anlass dazu besteht. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn ein Verfahrensbeteiligter konkrete Fehler rügt, die zur Ungültigkeit führen können.

Die Rechtsfolge seiner Erkenntnis von der Unwirksamkeit der Norm ist abhängig von der Art der fraglichen Norm und der Art der Norm, gegen die die Norm verstößt:

– Verstößt ein Gesetz gegen Europarecht, hat der Richter das Gesetz unanwendbar zu lassen.
– Verstößt ein Gesetz gegen Verfassungsrecht, hat er das Verfahren auszusetzen und die Frage der Gültigkeit dem Verfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.
– Verstößt eine Rechtsverordnung oder eine Satzung gegen höherrangiges Recht, wendet er sie nicht an; er hat die Rechtslage so zu beurteilen, wie sie ohne die Verordnung oder Satzung ist. Das gilt erst recht für Verwaltungsvorschriften, die keine Normen im eigentlichen Sinn sind.

Relazione tedesca della dott.ssa Regine Schröder – Milano – 7/10/2011

L’azione di adempimento ai sensi del §§ 42 comma 1 113 comma 5 del codice di procedura amministrativa tedesco federale (VwGO)

di Dr. Regine Schröder
Consigliere presso la Corte d’Appello amministrativa
del Land Nord Reno-Westfalia

Gentili Signore e Signori, cari Colleghe e Colleghi,

oggi vi illustrerò l’azione di adempimento. Al riguardo non potrò dire cose nuove ai Colleghi tedeschi, che di questa azione si occupano tutti i giorni. Per i partecipanti francesi e italiani la relazione potrebbe avere un diverso valore, il che comunque mi auguro, visto che i due ordinamenti processuali non prevedono un’azione di questo tipo. Darò inizio alla mia esposizione, richiamando le ragioni che hanno mosso il Legislatore tedesco a introdurre l’azione di adempimento fra le azioni previste dal codice di procedura amministrativa. Successivamente approfondirò il tema, concludendo, poi, la relazione con alcune osservazioni in materia di esecu-zione di una sentenza che abbia accertato l’obbligo di adempimento.

Dando uno sguardo al passato premetto che una disciplina generale dell’azione di adempimento si è avuta nella Repubblica federale con l’entrata in vigore del codice di procedura amministrativa nel 1960. Il fatto non integra, tuttavia, una peculiarità di questa azione, posto che, prima di questa data, si registrava in Germania uno stato di frammentazione del diritto processuale amministrativo. Sin dalla costitu-zione della giurisdizione amministrativa i singoli Länder avevano istituito Tribunali amministrativi indipendenti e una corrispondente disciplina processuale. Immedia-tamente dopo il periodo del nazionalsocialismo e nel quadro della tutela giurisdizio-nale amministrativa che fu istituita ebbe inizio un lungo processo di unificazione. La competenza per la disciplina del processo amministrativo fu assunta dalle forze di occupazione, che la esercitarono gradualmente con finalità unitarie.

Vorrei qui ricordare le norme introdotte nelle zone occupate dalle truppe americane e inglesi, perché è proprio con queste ultime che s’identificano i precedenti dell’azione di adempimento. Nelle aree di occupazione americana vigevano tra il 1946 e il 1947 le cosiddette leggi processuali amministrative per la Germania del Sud, che non prevedevano ancora alcuna autonoma azione di adempimento, limi-tandosi a stabilire che avverso il silenzio ovvero il diniego di un provvedimento fos-se ammissibile soltanto l’azione d’impugnazione. La sentenza di accoglimento, tut-tavia, e questa era la sua particolarità, pronunciava l’obbligo per l’Autorità ammini-strativa di emanare il richiesto provvedimento o comportamento. Nel caso che la causa non fosse matura per la sua definizione nel merito il Tribunale pronunciava una sentenza di obbligo alla stregua della quale restava aperta per l’Amministrazione un’area di apprezzamento, che trovava una formulazione allora alquanto imprecisa sul piano tecnico. Nella zona occupata dalle forze inglesi vigeva dal 1948 l’ordinanza militare n. 165, che conosceva già un tipo di azione assimilabi-le al’attuale azione di adempimento. Il suo § 24 prevedeva che un’azione diretta a conseguire il provvedimento amministrativo richiesto poteva essere avanzata quando il ricorrente fosse titolare di una pretesa al suo rilascio e l’Amministrazione l’avesse negato o avesse osservato il silenzio senza giusto motivo per due mesi.

Nel 1949 è entrata in vigore la Costituzione, il cui art. 74 ha attribuito la disciplina del processo amministrativo alla competenza concorrente della Repubblica federa-le, il che ha posto le premesse per una disciplina unitaria. Nondimeno sono dovuti trascorrere 11 anni ed è stato necessario un lungo e complicato iter legislativo per pervenire il 21 gennaio 1960 ad una disciplina federale comune. Da allora il § 42 del codice di procedura amministrativa è rimasto inalterato nella sua formulazione: “Con un ricorso può essere richiesto l’annullamento di un provvedimento ammini-strativo (azione d’impugnazione) ovvero richiesta la condanna al rilascio di un provvedimento amministrativo negato o sulla domanda del quale l’Amministrazione abbia serbato il silenzio”.

Quali sono stati, tuttavia, i motivi che hanno indotto il Legislatore ad associare nel-la Germania del dopoguerra un’azione di adempimento alla tradizionale azione d’impugnazione? Dagli atti preparatori del codice del processo amministrativo e, in particolare, nel progetto di legge del Governo del 1952 non emerge una chiara ri-sposta a questa domanda. Deve essere in ogni caso sottolineato che l’azione di adempimento integra l’oggetto dell’azione d’impugnazione e realizza il rafforza-mento della tutela nei confronti del pubblico Potere: Otto Bachof ne ha dato la for-mula più puntuale nella sua tesi per la libera docenza nel 1951: “Con questa azione la tutela del singolo nei confronti di un dominante Potere si è completata in modo compiuto”.

Lasciamo ora da parte questi riferimenti storici e rivolgiamo l’attenzione ai proble-mi che si profilano per l’istruttoria nel processo attivato con un’azione di adempi-mento, premettendo alcune osservazioni di carattere generale.

Mentre con l’impugnazione di un provvedimento amministrativo se ne può chiedere l’annullamento l’azione di adempimento è diretta a conseguire un provvedimento negato oppure quello sulla cui domanda l’Amministrazione abbia serbato il silenzio. Che cosa si debba intendere per provvedimento amministrativo non è peraltro di-sciplinato dal codice. Una definizione positiva si trova nel § 35 della legge sul pro-cedimento amministrativo. A tale stregua deve intendersi provvedimento ammini-strativo qualunque disposizione, decisione o altra statuizione, con i quali l’Amministrazione regoli una singola vicenda nel quadro del diritto pubblico e che sia direttamente produttiva di effetti giuridici verso l’esterno. Deve essere sottoli-neato che una pretesa a comportamenti, che non integrino un provvedimento am-ministrativo, è azionabile con l’azione generale diretta a conseguire un obbligo di prestazioni.

L’azione d’impugnazione e quella di adempimento non hanno in comune soltanto il fatto che involgono un provvedimento amministrativo. Il Legislatore ha previsto per entrambe particolari presupposti di ammissibilità e dunque oneri procedimen-tali comuni, che debbono essere assolti per consentire la definizione nel merito del-la vicenda in sede giurisdizionale. Per esempio l’azione è per norma ammissibile soltanto dopo aver proposto il cosiddetto ricorso gerarchico. In questo modo, prima che il Giudice possa pronunciarsi, spetta all’Amministrazione il potere di statuire nuovamente, riaprendo un procedimento amministrativo.

Nonostante le esistenti caratteristiche comuni non è esatto definire l’azione di adempimento come un riflesso speculare dell’azione d’impugnazione, essendo essa una particolare specie dell’azione generale diretta a conseguire una prestazione. Mentre nel processo d’impugnazione il Tribunale annulla direttamente con sentenza il provvedimento amministrativo avverso il quale è stato proposto il ricorso nel ca-so di una sentenza di accoglimento dell’azione di adempimento l’Amministrazione può essere soltanto condannata a porre in essere un determinato comportamento.

La lettera del § 42, 1° comma del codice di procedura amministrativa distingue due tipi di azione di adempimento. Quando il ricorrente contesta nel suo ricorso un di-niego oppostogli dall’Amministrazione di un provvedimento dallo stesso richiesto si parla di ricorso contro il diniego. In giurisprudenza si ritiene che questa azione sia diretta non soltanto ad ottenere il richiesto rilascio, ma comprenda anche l’annullamento del diniego impugnato. Nella prassi è perciò usuale che nel disposi-tivo di una sentenza che statuisca l’obbligo figuri anche l’annullamento del rifiuto di provvedere. Si parla invece di azione contro l’inattività ogni volta che l’Amministrazione non abbia dato alcuna risposta alla domanda avanzata da un cit-tadino. In questo caso il § 75 del codice prevede un’eccezione rispetto all’onere del-la proposizione previa di un ricorso gerarchico. L’azione è ammissibile quando sulla richiesta di rilascio di un provvedimento amministrativo non sia stata assunta alcu-na statuizione senza sufficiente motivo nel termine prescritto. L’azione non può es-sere proposta prima del decorso di tre mesi dall’avvenuta ricezione della domanda, a meno che per particolari circostanze del caso concreto non sia stabilito un termi-ne più breve.

Veniamo ora al tema della fondatezza dell’azione di adempimento. La norma da applicare è il § 113, 5° comma del codice di procedura, che si occupa del dispositi-vo della sentenza che pronunci un obbligo di adempimento e traccia il quadro di come debba essere accertata la sua fondatezza. La norma trova i suoi precedenti nell’ordinamento vigente durante l’occupazione militare e corrisponde a quanto previsto dal § 114, 4° comma del progetto di un processo amministrativo del 1952. Dall’entrata in vigore del codice di procedura amministrativa nel 1960 la norma è rimasta inalterata.

Il § 113, 5° comma del codice prevede due varianti in caso di accoglimento del ri-corso. In applicazione della prima parte della norma il Tribunale pronuncia l’obbligo dell’Amministrazione di dar corso al prescritto comportamento, nel che s’intende l’adozione del provvedimento amministrativo in questione ogni volta che il suo di-niego ovvero l’opposto silenzio siano illegittimi, il ricorrente sia stato inciso nei suoi diritti e la causa sia matura per la decisione. Secondo il § 113, 5° comma, nella sua seconda parte il Tribunale, ove la causa non sia matura per la decisione pronuncia l’obbligo di adottare il provvedimento nell’osservanza dei parametri di diritto indi-cati nella sentenza.

Con l’ausilio della suddetta distinzione tra cause mature per essere definite nel me-rito e cause che non lo siano il § 113, 5° comma distingue dunque tra due specie di decisioni di accoglimento. Da una parte ci sono quelle che si fondano su una prete-sa a base normativa vincolata e dall’altra quelle pertinenti una pretesa all’emanazione di una decisione esente da errori da parte di un’Amministrazione cui compete la statuizione finale. Con questa differenziazione è rispettata la divisione di competenze tra l’Amministrazione e i Tribunali e dunque il principio di divisione dei poteri.

Quando si può dire che una causa sia matura per la sua definizione nel merito? In sintesi si può affermare che tale connotazione sussista quando Il Tribunale è in gra-do di pronunciare una sentenza in ordine alla spettanza di un provvedimento am-ministrativo da emanare. Per una più puntuale parametrazione dell’una e dell’altra pendiamo in esame le ipotesi nelle quali la causa non è matura per la decisione. In linea di principio si tratta di quelle vicende nelle quali l’Amministrazione disponga ancora di un potere discrezionale ovvero possa statuire, fruendo comunque di un margine di apprezzamento ovvero ancora in sede di programmazione o pianifica-zione.

Nell’esposizione che segue tralascerò di esaminare tale ultima ipotesi, trattenen-domi brevemente sulla discrezionalità e sul margine di apprezzamento. Entrambi i concetti rappresentano un’area di apprezzamento riservata all’Amministrazione. La distinzione tra di loro può essere compresa, facendo riferimento all’usuale differen-ziazione in Germania tra la vicenda di fatto e gli effetti che discendono da una nor-ma giuridica. Come esempio per questa tipizzazione è utile la seguente disciplina: “Il permesso di costruire deve essere rilasciato quando la realizzazione dell’opera non sia preclusa da norme di diritto pubblico”. Soltanto nell’ipotesi che la fattispecie in fatto della norma assuma il suddetto significato viene in considerazione il rilascio del correlato provvedimento amministrativo. Sul piano degli effetti indotti dalla norma “Il permesso di costruire deve essere rilasciato” si comprende che, nel ri-corso di quei presupposti, deve essere assunta una determinata statuizione ammi-nistrativa. La vicenda si definisce dunque come attività amministrativa vincolata. Se invece la disposizione preveda un’area di apprezzamento si parla di discreziona-lità. Un esempio in materia di discrezionalità è il seguente: “Rispetto alla previsioni di un piano regolatore possono essere autorizzate delle deroghe, che sono espres-samente previste quanto alla loro natura e ambito di applicazione”. Non si tratta di discrezionalità invece, ma di un margine di apprezzamento quando la norma attri-buisca la finale decisione in ordine alla sussistenza degli elementi della fattispecie di fatto all’Amministrazione. Non è, tuttavia, frequente che una norma assegni all’Amministrazione la statuizione finale. Il problema si pone invece tipicamente nell’ipotesi di margini di apprezzamento, quando nella fattispecie normativa siano presenti dei concetti giuridici a contenuto indeterminato. Esempi di tali concetti so-no la necessità di un “pubblico interesse”, di una “necessità” o di un’”opportunità”. In ogni caso un concetto giuridico a contenuto indeterminato non integra di per sé un’area di apprezzamento. E’ vero invece proprio il contrario, posto che la loro fi-nale lettura e la correlata sussunzione di dati di fatto appartiene all’area tipica del lavoro del Giudice. Al riguardo è dall’interpretazione della disciplina della singola vicenda che si ricava se sia stato attribuito in via eccezionale all’Amministrazione un margine di apprezzamento. La Corte di Cassazione amministrativa riconosce l’esistenza di siffatte aree nel caso di valutazioni in materia di pubblici dipendenti, giudizi in materia di esami o di analoghe decisioni, valutazioni prognostiche con risvolti politici, decisioni in tema di pianificazione ovvero stime da parte di consu-lenti tecnici o di commissioni consultive.

Quanto esposto dovrebbe essere sufficiente per chiarire i concetti della discreziona-lità e dei margini di apprezzamento. Quando essi non si configurino il ricorso ha per oggetto un provvedimento amministrativo vincolato e la vicenda diviene matura per la definizione nel merito dopo che siano stati chiariti da parte del Tribunale i termini giuridici e di fatto della causa. Identica conclusione va tratta in via di ecce-zione quando, seppure l’Amministrazione sia titolare di una potestà discrezionale, il suo possibile esercizio si sia nel caso concreto talmente ridotto da rendere vincolato il rilascio del provvedimento richiesto, integrando quest’ultimo l’unica statuizione da assumere (si tratta della cosiddetta riduzione a zero della discrezionalità). Una siffatta riduzione può essere ad esempio ipotizzata quando il rilascio del richiesto provvedimento debba essere effettuato in applicazione del principio di pari tratta-mento. Il che vale in casi eccezionali anche nella diversa ipotesi in cui l’Amministrazione fruisca di un mero margine di apprezzamento.

Per l’individuazione degli indici che rendono una causa matura per la decisione nel merito deve essere sottolineato che il Tribunale è fondamentalmente tenuto a istruire la vicenda di causa; in altre parole il Tribunale deve accertare i presupposti di fatto e di diritto della pretesa. Il che vale anche nelle vicende nelle quali, in virtù dell’esistenza di un’area di apprezzamento, non ogni profilo sia suscettibile di esse-re puntualmente definito nel merito, posto che tutti gli altri presupposti della deci-sione devono essere compiutamente accertati. Una diversa gestione dell’istruttoria aprirebbe di fatto al Tribunale la possibilità di una restituzione della vicenda all’Amministrazione. Il che dopo l’istituzione dell’azione di adempimento è stato puntualmente precluso.

Si afferma in ogni caso che il Tribunale dovrebbe, nel ricorso di determinate circo-stanze, non dar corso ad un’esaustiva istruttoria della vicenda di causa, da affidarsi all’Amministrazione con una sentenza di mero obbligo. Si deve pensare a casi nei quali siano da istruire complesse vicende tecniche, se del caso con la partecipazio-ne di altre Autorità a ciò competenti o anche in quelle ipotesi nelle quali sia pre-scritto uno speciale procedimento amministrativo, che non sia stato ancora ultima-to. Con la pronuncia di una sentenza di mero obbligo il processo per il Tribunale si chiude e l’ulteriore definizione della vicenda spetta in via esclusiva all’Amministrazione. Tale successivo svolgimento del procedimento resta, tuttavia, governato ai sensi del § 113, 5° comma seconda parte dai parametri di diritto, che il Tribunale deve stabilire nella sentenza di obbligo. Se il procedimento, tuttavia, involga il solo obbligo di dar corso ad una istruttoria sui fatti di causa la finale sta-tuizione in merito spetterà all’Amministrazione. Peraltro, ove sopravvengano pro-blemi o dissensi fra coloro che siano parti di quel procedimento resta aperta la pos-sibilità di un nuovo ricorso al Tribunale dopo che l’Amministrazione si sia pronuncia-ta sulla pretesa avanzata in giudizio.

Lasciamo ora l’area astratta dei processi che siano o meno maturi per la decisione sulla pretesa per volgere l’attenzione sull’istruttoria della fondatezza o meno di un’azione di adempimento. In questa fase si è consolidata la prassi, pervero con-traria alla lettera del § 113, 5° comma del codice, di non effettuare alcuna istrutto-ria sull’illegittimità del diniego della pretesa avanzata. Ciò che va, infatti, accertato è se la pretesa del ricorrente avanzata in un determinato lasso temporale contro l’Amministrazione sia fondata ovvero se lo fosse stata e se non sia stata ancora soddisfatta.

In definitiva una pretesa al rilascio di un provvedimento amministrativo o di una statuizione legittima può fondarsi prima di tutto su una legge o in applicazione di una legge, su un diritto fondamentale, su una garanzia, su un contratto di diritto pubblico, su un provvedimento amministrativo o su atti che fondino la ridetta pre-tesa. Sono, quindi, da verificare singolarmente i cosiddetti presupposti formali della pretesa (termini processuali, contraddittorio con altre Amministrazioni) al pari dei presupposti in fatto della domanda.

Considerando che l’azione di adempimento è diretta a conseguire un provvedimen-to che non è stato rilasciato trova applicazione il principio che la data da individuare per la verifica dei presupposti dell’azione è quella dell’ultima discussione sulle istanze istruttorie ovvero, in caso non vi sia stata un’udienza, la data della senten-za. Eventuali sopravvenute novelle giuridiche sono rilevanti nel giudizio di cassa-zione. Pertanto il Tribunale può ordinariamente ordinare il rilascio del richiesto provvedimento amministrativo quando i presupposti della pretesa persistano alla data della sentenza. Il principio ora enunciato non si applica quando la norma da applicare preveda determinati riferimenti temporali. Esemplificativamente si pos-sono ricordare quelle vicende che necessariamente si svolgono in determinati lassi temporali (ammissione all’Università, speciali prestazioni sociali) oppure con de-terminate scadenze.

Ove il Tribunale abbia accertato la sussistenza dei presupposti di fatto e di diritto della pretesa fa obbligo all’Amministrazione di rilasciare il richiesto provvedimento. Se alla pretesa si debba una risposta, che presupponga l’esercizio di una potestà discrezionale o comunque ove si profilino margini di apprezzamento deve essere accertato se in entrambe le ipotesi sia da emanare un solo provvedimento (nell’ipotesi che la discrezionalità o il margine di apprezzamento si siano ridotti a zero). Anche in questo caso deve essere emessa una sentenza che faccia obbligo del rilascio alla stregua del § 113, 5° comma, prima parte.

Nell’ipotesi che, sussistendo un’area di riserva discrezionale o comunque di apprez-zamento, la causa non sia matura per la decisione può essere emanata una sen-tenza di mero obbligo. Questa sentenza può essere, peraltro, pronunciata soltanto quando la pretesa del ricorrente non sia stata ancora soddisfatta. In questo quadro il Giudice amministrativo deve darsi carico del diniego di rilascio del provvedimento da parte dell’Amministrazione e, se detto provvedimento appaia legittimo, la pre-tesa del ricorrente alla pronuncia è ritenuta soddisfatta e il ricorso deve essere re-spinto. Quando si tratti di un apprezzamento discrezionale esente da errori il Tribu-nale deve applicare il § 114, 1° comma del codice e dar corso a un’istruttoria. Si deve, infatti, accertare che i confini della discrezionalità siano stati oltrepassati o se il potere discrezionale sia stato esercitato con modalità non conformi al fine da per-seguire. E’ da segnalare che l’Amministrazione può integrare la motivazione addot-ta anche durante il processo a norma del § 114, 2° comma del codice. Quando sus-sista un margine di apprezzamento l’istruttoria si svolge secondo la prassi corrente in giurisprudenza con la completa e metodologicamente corretta acquisizione dei dati di fatto, l’osservanza delle regole del procedimento e i parametri giuridici da applicare ovvero i comuni criteri di valutazione, il disconoscimento delle norme da applicare come pure l’influenza esercitata da valutazioni di fatto estranee alla ma-teria sulla quale decidere.

Nel caso che, pur in presenza di un provvedimento su base discrezionale da rite-nersi corretto, i suddetti principi non siano stati rettamente osservati l’opposto di-niego viene annullato e l’Amministrazione è condannata a reiterare una pronuncia, osservando i motivi in diritto enunciati nella motivazione della sentenza, che sono vincolanti in sede di riesame.

Quando il ricorrente abbia avanzato una domanda di adempimento e il Tribunale possa emettere la sola sentenza di obbligo, non essendo la causa matura per la decisone nel merito, il ricorso deve essere respinto. Il ricorrente soccombe quindi parzialmente, il che va valutato anche per quanto concerne le spese di lite a suo carico. Per offrire al ricorrente la possibilità di evitare una condanna a corrisponde-re le spese è nella prassi ritenuto che lo stesso sin dall’inizio abbia avanzato una sola richiesta di sentenza di obbligo.

Senza indulgere in dettagli intendo ora illustrare un’azione di adempimento che si discosta dalle altre per il fatto che compaiono nel giudizio non soltanto il ricorrente e l’Amministrazione, ma anche soggetti terzi che siano incisi dal ricorso. Da men-zionare per primi sono quei casi nei quali il ricorrente intenda procurarsi un van-taggio, che è stato assicurato a un terzo (per esempio il ricorrente vorrebbe essere promosso in luogo del concorrente prescelto oppure essere ammesso ad una mani-festazione). Con l’azione di adempimento si può inoltre richiedere il rilascio di un provvedimento nei confronti di un terzo. Un esempio è rappresentato dal ricorso diretto a conseguire un intervento contro un terzo. Un’azione di adempimento che si proponga questo fine si configura quando un cittadino richiede che l’Amministrazione proceda ad un controllo edilizio nei confronti del vicino, essendo egli persuaso che non siano state osservate le norme dello strumento urbanistico.

Al termine della mia relazione illustro ora il tema dell’esecuzione della sentenza che abbia accolto un’azione di adempimento. Come ho già detto in precedenza l’azione di adempimento è diretta a conseguire soltanto una sentenza che pronunci l’obbligo dell’Amministrazione di adottare un successivo provvedimento. Se l’Amministrazione non adempia l’ordine contenuto nel dispositivo della sentenza questo risultato può e deve essere raggiunto con la sua successiva esecuzione. Per conseguenza resta aperta al ricorrente la possibilità di richiedere l’esecuzione quando egli sostenga che, in sede di riedizione del provvedimento, non siano stati osservati i parametri in diritto indicati dal Tribunale. Questa opinione non è peraltro pacifica; secondo un diverso orientamento in tali casi si potrebbe soltanto ripropor-re una nuova azione in sede giurisdizionale contro l’Amministrazione. Lo stesso va-le per l’ipotesi che l’Amministrazione abbia emanato il richiesto provvedimento, nel caso contro il vicino in materia edilizia, ma successivamente rifiuti di darvi esecu-zione.

La disciplina dell’esecuzione è prevista al § 172 del codice, per il quale la compe-tenza in materia spetta al Tribunale in prima istanza.

Il Tribunale può a richiesta ordinare entro un termine all’Amministrazione, che si sottragga all’obbligo impostole dalla sentenza, di pagare una sanzione pecuniaria fino a € 10.000.00 e dopo il decorso del termine dar corso agli atti esecutivi. Il che può essere ripetuto. Secondo quanto prescritto dal § 172 sono escluse diverse mi-sure. Con questo strumento sanzionatorio l’Amministrazione dovrebbe essere in-dotta ad adempiere personalmente all’obbligo, ma alla giurisdizione è preclusa ogni intromissione nella sfera dell’Amministrazione. In particolare non è possibile dopo la statuizione dell’Amministrazione alcun intervento di natura sostitutiva (nel qua-dro di eventuali misure di controllo). Non posso sottacere comunque che l’area di applicazione del § 172 così come il problema se nel caso singolo siano ammissibili altre misure, che siano adottate per garantire un’effettiva tutela giurisdizionale so-no oggetto di vivaci discussioni in dottrina e in giurisprudenza.

Signore e Signori, molte grazie per la vostra attenzione.


Die Verpflichtungsklage
– §§ 42 Abs. 1, 2. Alternative, 113 Abs. 5 VwGO –

Dr. Regine Schröder
Richterin am Oberverwaltungsgericht NRW
(Vortrag auf dem Herbsttreffen der VERDIF am 7. Oktober 2011 in Mailand)

Hinweis für die Übersetzung: VwGO = Verwaltungsgerichtsordnung.

Meine Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen!

Ich werde Ihnen heute die Verpflichtungsklage vorstellen. Dabei kann ich den deutschen Teilnehmern, die täglich mit dieser Klageart befasst sind, vielleicht nicht allzu viel Neues berichten. Für die französischen und italienischen Teilnehmer dürfte – ich hoffe es jedenfalls – anderes gelten, denn Ihre Verwaltungsprozessordnungen sehen eine Klage in dieser Gestalt nicht vor. Ich werde zunächst einen Überblick darüber geben, was den deutschen Gesetzgeber bewogen hat, die Verpflichtungsklage in den Katalog der Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung aufzunehmen. Im Anschluss werde ich Ihnen diese Klageart näher erläutern. Meinen Vortrag beschließen möchte ich mit einigen Bemerkungen zur Vollstreckung eines Verpflichtungsurteils.

Werfen wir also zunächst einen Blick in die Vergangenheit: Eine für ganz (West )Deutschland einheitliche Regelung der Verpflichtungsklage gab es erstmals mit Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung im Jahre 1960. Das ist allerdings keine Besonderheit der Verpflichtungsklage, denn vor diesem Zeitpunkt herrschte in Deutschland auf dem Gebiet des gesamten Verwaltungsprozessrechts ein Zustand der Rechtszersplitterung. Seit den Anfängen der Verwaltungsgerichtsbarkeit hatten die einzelnen deutschen Länder selbstständig Verwaltungsgerichte errichtet und dementsprechend auch eigene Verfahrensvorschriften erlassen. Erst nach der Zeit des Nationalsozialismus, in der verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz ab- statt aufgebaut wurde, setzte eine langsame Entwicklung zur Vereinheitlichung ein. Die Zuständigkeit für verwaltungsprozessuale Regelungen lag seit dem Ende des zweiten Weltkrieges für das ihnen jeweils zugesprochene Gebiet bei den Besatzungsmächten. Zumindest insoweit entstanden also bereits weitgehend einheitliche Regelungen.

Hervorheben möchte ich die in der amerikanischen und britischen Besatzungszone geltenden Vorschriften, denn hier stoßen wir auf die Vorläufer der Verpflichtungsklage: In den Ländern der amerikanischen Besatzungszone galten die sogenannten süddeutschen Verwaltungsgerichtsgesetze aus den Jahren 1946 und 1947. Diese Gesetze kannten zwar noch keine Verpflichtungsklage als eigenständige Klageart. Sie sahen aber vor, dass gegen die Ablehnung oder das Unterlassen einer beantragten Amtshandlung die Anfechtungsklage zulässig sei. Das stattgebende Anfechtungsurteil – und das ist die Besonderheit – sprach in diesem Fall die Verpflichtung der Behörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen. Fehlte es an der sogenannten Spruchreife der Sache, verblieb der Verwaltung also – hier zunächst einmal untechnisch formuliert – ein Entscheidungsspielraum, sprach das Gericht ein Bescheidungsurteil aus. Für die gesamte britische Besatzungszone galt die Militärregierungs-Verordnung Nr. 165 aus dem Jahr 1948. Diese kannte bereits eine der heutigen Verpflichtungsklage vergleichbare Klageart. § 24 sah vor: „Eine Klage auf Vornahme eines beantragten Verwaltungsaktes kann nur darauf gestützt werden, dass der Kläger einen Rechtsanspruch auf die Vornahme habe und dass die Verwaltungsbehörde den Antrag abgelehnt oder ohne zureichenden Grund innerhalb von zwei Monaten nicht beschieden habe.“

Im Jahre 1949 trat das Grundgesetz in Kraft. Dessen Art. 74 Nr. 1 wies die Regelung der Verfassung und des Verfahrens der Verwaltungsgerichtsbarkeit der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zu. Damit waren die Weichen zugunsten einer einheitlichen Regelung gestellt. Gleichwohl sollten 11 Jahre vergehen und ein langwieriges Gesetzgebungsverfahren erforderlich sein, bis die Verwaltungsgerichtsordnung am 21. Januar 1960 als bundesrechtliche Regelung ausgefertigt wurde. Seitdem ist § 42 Abs. 1 VwGO bis zum heutigen Tage nicht geändert worden. Die Regelung lautet: Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

Was aber waren die Motive der Gesetzgebungsorgane, im Nachkriegsdeutschland neben der traditionellen Anfechtungsklage nun auch eine Verpflichtungsklage in den Prozessordnungen zu verankern? Die Begründung zur Verwaltungsgerichtsordnung in dem maßgeblichen Regierungsentwurf aus dem Jahr 1952 geht auf diese Frage nicht ausdrücklich ein. Hier wird allerdings hervorgehoben, dass die Verpflichtungsklage das „Gegenstück zur Anfechtungsklage“ bilde und sie der Abrundung des Rechtsschutzes gegenüber der öffentlichen Gewalt diene. Deutlicher formulierte es Otto Bachof in seiner Habilitationsschrift aus dem Jahre 1951: „Erst damit ist der Rechtsschutz des Einzelnen gegenüber dem übermächtigen Staat vollkommen geworden.“

Tatsächlich lag nach dem Ende des zweiten Weltkrieges angesichts der Erfahrungen gravierender Rechtsschutzverkürzungen gegenüber der öffentlichen Gewalt unter dem nationalsozialistischen Regime ein besonderes Augenmerk darauf, den Schutz des Einzelnen gegenüber dem Staat zu stärken. Der Verwaltungsprozess, der sich zuvor im Wesentlichen auf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Verwaltungshandeln beschränkt hatte, erfuhr eine entsprechende Wandlung: Ziel war es nun, dem Einzelnen und seinen subjektiven Rechten umfassenden Rechtsschutz zu garantieren. Der Kläger lieferte nicht mehr lediglich den Anstoß zu einer Überprüfung einer Verwaltungsmaßnahme. Er stand vielmehr – ähnlich wie im ordentlichen Prozess – der Gegenseite, d.h. der Verwaltung, gleichberechtigt gegenüber. Zur Verteidigung seiner subjektiven Rechte gegenüber der Verwaltung gehörte nun auch die aktive Durchsetzung von Ansprüchen. Um dies zu ermöglichen, wurden die Verwaltungsgerichte befähigt, der Verwaltung wie jedem Einzelnen Verpflichtungen aufzuerlegen. Dies entspricht den Vorgaben des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes, wonach jedem, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg offensteht.

*

Belassen wir es bei diesem historischen Überblick und wenden uns den Fragen zu, die sich bei der Prüfung einer Verpflichtungsklage stellen. Vorwegschicken möchte ich einige allgemeine Bemerkungen:

Während mit der Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden kann, richtet sich die Verpflichtungsklage auf den Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts. Was genau unter einem Verwaltungsakt zu verstehen ist, regelt die VwGO selbst nicht. Eine Legaldefinition findet sich in § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz. Danach ist ein Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach Außen gerichtet ist. Hervorzuheben ist, dass ein Anspruch auf sonstige Amtshandlungen, die keinen Verwaltungsakt darstellen, mit der allgemeinen Leistungsklage geltend zu machen ist.

Anfechtungs- und Verpflichtungsklage haben nicht nur gemein, dass sie sich auf einen Verwaltungsakt beziehen. Der Gesetzgeber hat auch für beide Klagearten übereinstimmende besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen vorgesehen, also verfahrensrechtliche Hürden, die überwunden werden müssen, um überhaupt eine richterliche Prüfung des Falls in der Sache zu ermöglichen. Beispielsweise ist die Klage im Regelfall nur nach Durchführung des sogenannten Widerspruchsverfahrens zulässig. Danach ist, bevor der Richter mit der Angelegenheit befasst wird, die Entscheidung der Verwaltung noch einmal in einem behördlichen Vorverfahren zu überprüfen.

Trotz der bestehenden Gemeinsamkeiten ist es aber nicht ganz zutreffend, die Verpflichtungsklage als Spiegelbild der Anfechtungsklage zu bezeichnen. Denn anders als die Anfechtungsklage ist sie keine Gestaltungs-, sondern eine besondere Art der Leistungsklage. Während das Gericht im Anfechtungsprozess den Verwaltungsakt unmittelbar durch den Urteilsausspruch aufhebt, weist es bei einer stattgebenden Entscheidung im Verpflichtungsprozess lediglich die Behörde zu einem bestimmten Verhalten an.

Ausgehend vom Wortlaut des § 42 Abs. 1 VwGO lassen sich zwei Varianten der Verpflichtungsklage unterscheiden: Wendet sich der Bürger mit seiner Klage dagegen, dass die Behörde den Erlass eines von ihm beantragten Verwaltungsaktes abgelehnt hat, spricht man von der Versagungsgegenklage. In der Rechtsprechung wird davon ausgegangen, dass diese Klage nicht nur auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist, sondern zugleich die Aufhebung der ablehnenden Entscheidung mit einschließt. In der Praxis ist es dementsprechend gebräuchlich, die ablehnende Entscheidung der Behörde im Tenor eines Verpflichtungsurteils aufzuheben. Von einer Untätigkeitsklage spricht man, wenn die Behörde den Antrag eines Bürgers auf Vornahme eines Verwaltungsaktes nicht beschieden hat. Für diesen Fall regelt § 75 VwGO eine Ausnahme von dem zuvor erwähnten Erfordernis eines behördlichen Vorverfahrens. Die Klage ist danach zulässig, wenn über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden ist. Die Klage kann nicht vor Ablauf von drei Monaten seit dem Antrag erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist.

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Kommen wir zur Begründetheit der Verpflichtungsklage. Die maßgebliche Rechtsnorm ist § 113 Abs. 5 VwGO. Sie befasst sich mit dem Urteilstenor der Verpflichtungsklage und steckt damit zugleich den Rahmen ihrer Begründetheitsprüfung ab. Die Vorschrift hat ebenfalls Vorbilder im Besatzungsrecht und entspricht dem Grunde nach § 114 Abs. 4 des Entwurfs einer Verwaltungsgerichtsordnung aus dem Jahre 1952. Seit Erlass der Verwaltungsgerichtsordnung im Jahre 1960 ist die Regelung nicht geändert worden.

§ 113 Abs. 5 VwGO sieht für stattgebende Urteile zwei Varianten vor: Nach Satz 1 spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung – gemeint ist der Verwaltungsakt – vorzunehmen, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist und die Sache spruchreif ist. Gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO spricht das Verwaltungsgericht bei fehlender Spruchreife die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (sogenanntes Bescheidungsurteil).

Mit Hilfe des Merkmals der „Spruchreife“ unterscheidet § 113 Abs. 5 VwGO also zwischen zwei Arten stattgebender gerichtlicher Entscheidungen. Auf der einen Seite sind das Entscheidungen über rechtlich voll determinierte Ansprüche und auf der anderen Seite solche über den Anspruch auf fehlerfreie Entscheidungsfindung bei einer der Verwaltung zustehenden Letztentscheidungsbefugnis. Mit dieser Differenzierung wird der Kompetenzverteilung zwischen der Verwaltung und den Gerichten und mithin dem Grundsatz der Gewaltenteilung Rechnung getragen.

Wann aber ist eine Sache spruchreif? Vereinfacht lässt sich sagen: Spruchreife bedeutet, dass das Verwaltungsgericht zu einer abschließenden Entscheidung über den Verwaltungsakt in der Lage ist. Für eine präzisere Abgrenzung zwischen Spruchreife und mangelnder Spruchreife nehmen wir zunächst die Konstellationen in den Blick, in denen es regelmäßig an der Spruchreife fehlt: Das sind im Grundsatz Entscheidungen, bei denen die Behörde noch über Ermessen, über einen Beurteilungsspielraum oder einen Planungsspielraum verfügt.

Die Fallgruppe des Planungsspielraums werde ich im Rahmen meines Vortrags vernachlässigen. Zu den Begriffen des Ermessens und des Beurteilungsspielraums möchte ich dagegen einige kurze Erläuterungen einschieben: Beide Begriffe beschreiben einen Entscheidungsspielraum der Behörde. Die Differenzierung zwischen ihnen ist nur verständlich, wenn die in Deutschland gebräuchliche Unterscheidung zwischen der Tatbestands- und der Rechtsfolgenseite einer Norm berücksichtigt wird. Als Beispiel für diese Unterscheidung möge die folgende Regelung dienen: „Die Baugenehmigung ist zu erteilen, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen“. Nur wenn die Voraussetzungen des Normtatbestandes („wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen“) gegeben sind, kommt der Erlass des Verwaltungsakts überhaupt in Betracht. Auf der Rechtsfolgenseite der Norm („die Baugenehmigung ist zu erteilen“) ist geregelt, ob die Erfüllung des Tatbestandes zwingend eine bestimmte behördliche Maßnahme nach sich zieht. In unserem Beispiel („die Baugenehmigung ist zu erteilen“) ist das der Fall. Das bezeichnet man als gebundenes Verwaltungshandeln. Sieht die Norm dagegen auf der Rechtsfolgenseite einen Entscheidungsspielraum vor, spricht man von Ermessen. Ein Beispiel für eine Ermessensregelung ist etwa die Folgende: „Von den Festsetzungen des Bebauungsplans können solche Ausnahmen zugelassen werden, die in dem Bebauungsplan nach Art und Umfang ausdrücklich vorgesehen sind.“

Nicht um Ermessen, sondern um einen Beurteilungsspielraum handelt es sich dagegen, wenn eine Norm die Letztentscheidung über die Frage, ob eines ihrer Tatbestandselemente erfüllt ist, der Verwaltung zuweist. Es kommt allerdings selten vor, dass eine Norm die Letztentscheidung ausdrücklich der Behörde vorbehält. Typischerweise stellt sich die Frage nach dem Vorliegen eines Beurteilungsspielraums bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Tatbestand der Norm. Beispiele für unbestimmte Rechtsbegriffe sind etwa das Erfordernis eines „öffentlichen Interesses“, eines „Bedarfs“ oder der „Zweckmäßigkeit“. Allerdings ist ein unbestimmter Rechtsbegriff kein taugliches Indiz für einen Beurteilungsspielraum. Das Gegenteil ist der Fall, denn die abschließende Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe und die Subsumtion von Sachverhalten hierunter gehört gerade zum typischen Aufgabenbereich des Richters. Es ist daher durch Auslegung der Regelung im Einzelfall zu ermitteln, ob der Behörde ausnahmsweise ein Beurteilungsspielraum einräumt ist. Das Bundesverwaltungsgericht geht etwa in den folgenden Bereichen von Beurteilungsspielräumen aus: Bei beamtenrechtlichen Beurteilungen, Prüfungsentscheidungen, prüfungsähnlichen Entscheidungen, prognostischen Einschätzungen mit politischem Einschlag, planerisch gestaltenden Entscheidungen sowie Entscheidungen, die sachverständigen oder pluralistisch besetzten Gremien anvertraut sind.

Das soll als Hintergrundinformation zu den Begriffen des Ermessens und des Beurteilungsspielraums genügen. Fehlt es an derartigen Entscheidungsspielräumen, ist Gegenstand der Klage also ein gebundener Verwaltungsakt ohne Beurteilungsspielraum, ist eine Sache nach Klärung sämlicher rechtlicher und tatsächlicher Fragen durch das Gericht spruchreif. Spruchreife liegt ausnahmsweise auch dann vor, wenn der Behörde zwar an sich Ermessen eröffnet ist, dieses Ermessen aber im konkreten Fall dahin reduziert ist, dass der begehrte Verwaltungsakt erlassen werden muss, weil dies die einzige rechtmäßige Entscheidung ist (sogenannte Ermessensreduzierung auf Null). Eine solche Reduzierung auf Null ist beispielsweise anzunehmen, wenn die Gewährung des begehrten Verwaltungsakts aus Gründen der Gleichbehandlung geboten ist. Auch Beurteilungsspielräume können in Ausnahmefällen dergestalt reduziert sein.

Abschließend ist zur Klärung des Merkmals der Spruchreife hervorzuheben, dass das Verwaltungsgericht grundsätzlich verpflichtet ist, die Sache spruchreif zu machen. Anders ausgedrückt: Das Verwaltungsgericht hat – soweit seine Kompetenz reicht – sämtliche Anspruchsvoraussetzungen rechtlich und tatsächlich zu klären. Es hat also auch in Angelegenheiten, die wegen eines Entscheidungsspielraums der Behörde nicht in jeder Hinsicht spruchreif zu machen sind, die übrigen Entscheidungsvoraussetzungen abschließend zu untersuchen. Eine andere Sachbehandlung würde dem Gericht faktisch die Möglichkeit einer Zurückverweisung an die Verwaltung eröffnen. Dies war nach der Entstehungsgeschichte der Norm aber gerade nicht gewollt.

Es wird allerdings auch vertreten, dass das Gericht unter bestimmten Umständen die vollständige Sachverhaltsaufklärung ausnahmsweise nicht selbst vornehmen muss, sondern dies der Behörde in einem Bescheidungsurteil aufgeben darf. Zu denken ist hier etwa an Fälle, in denen noch komplexe technische Sachverhalte, ggf. unter Beteiligung anderer Fachbehörden, zu klären sind oder in denen ein besonders ausgestaltetes behördliches Verfahren vorgeschrieben ist, das bislang nicht durchgeführt wurde. Für das Gericht ist das Verfahren mit dem Erlass des Bescheidungsurteils beendet; die Fortführung der Angelegenheit obliegt allein der Behörde. Diese ist dabei zwar nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO an die Rechtsauffassung des Gerichts gebunden, die in den Entscheidungsgründen des Bescheidungsurteils ihren Ausdruck findet. Geht es aber beispielsweise um die konkrete Durchführung einer durch das Urteil aufgegebenen Sachverhaltsermittlung, liegt die Entscheidungshoheit nun wieder bei der Behörde. Hiermit im Zusammenhang auftretende Fragen und Unstimmigkeiten zwischen den Verfahrensbeteiligten sind erst nach Ergehen der erneuten behördlichen Entscheidung über den Anspruch einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich.

Wir verlassen nun den recht abstrakten Bereich der Spruchreife und vollziehen die richterliche Begründetheitsprüfung der Verpflichtungsklage nach. Hier hat es sich in der Praxis – entgegen dem Wortlaut des § 113 Abs. 5 VwGO – für den Regelfall durchgesetzt, nicht die Rechtswidrigkeit der Ablehnung des geltend gemachten Anspruchs zu überprüfen. Es ist vielmehr zu untersuchen, ob dem Kläger der Anspruch im maßgeblichen Zeitpunkt gegen den Beklagten zusteht bzw. zugestanden hat und ob dieser Anspruch noch nicht erfüllt worden ist.

Im Einzelnen: Ein Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsakts oder ermessensfehlerfreie Entscheidung kann sich vor allem aus einem Gesetz, aufgrund eines Gesetzes, aus einem Grundrecht, aus einer Zusicherung, aus öffentlich-rechtlichem Vertrag, aus einem sonstigen Verwaltungsakt oder aus sonstigen anspruchsbegründenden Rechtsakten ergeben. Zu prüfen sind sodann im Einzelnen die sogenannten formellen Anspruchsvoraussetzungen (etwa Antragsfristen, Mitwirkung anderer Behörden) sowie die materiellen Tatbestandsvoraussetzungen der jeweiligen Anspruchsgrundlage.

Da mit der Verpflichtungsklage ein noch zu erfüllender Leistungsanspruch geltend gemacht wird, gilt der Grundsatz, dass der maßgebliche Zeitpunkt, in dem die Voraussetzungen der Anspruchsgrundlage vorliegen müssen, derjenige der letzten mündlichen Verhandlung der Tatsacheninstanz(en) bzw. bei Fehlen einer mündlichen Verhandlung der Entscheidungszeitpunkt ist; Änderungen der Rechtslage während der Revisionsinstanz sind zu berücksichtigen. Das Gericht darf also in der Regel nur dann zum Erlass des begehrten Verwaltungsakts verpflichten, wenn die Anspruchsvoraussetzungen im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung noch vorliegen. Der zuvor beschriebene Grundsatz gilt nicht, wenn sich aus dem zugrundeliegenden materiellen Recht besondere zeitliche Vorgaben herleiten lassen. Als Beispiele sind hier zu nennen: Regelungen, die an Voraussetzungen anknüpfen, die zu bestimmten Zeitpunkten gegeben sein müssen (Zulassung zum Studium, bestimmte Sozialleistungen) oder Stichtagsregelungen.

Hat das Gericht das Vorliegen der formellen Anspruchsvoraussetzungen sowie sämtlicher materieller Tatbestandsvoraussetzungen der Anspruchsnorm festgestellt, verpflichtet es die Behörde bei Spruchreife zum Erlass des begehrten Verwaltungsaktes. Steht der Anspruch grundsätzlich im Ermessen der Behörde oder ist ein Beurteilungsspielraum gegeben, ist an dieser Stelle zu prüfen, ob das Ermessen bzw. der Beurteilungsspielraum auf Null reduziert ist. Ist das der Fall, ist ebenfalls ein Verpflichtungsurteil nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO auszusprechen.

Lässt sich die Angelegenheit aufgrund eines bestehenden Beurteilungs- oder Ermessensspielraums nicht spruchreif machen, kommt lediglich ein Bescheidungsurteil in Betracht. Ein solches Urteil kann aber nur ergehen, wenn der Anspruch des Klägers auf Bescheidung noch nicht erfüllt worden ist. Der Verwaltungsrichter hat jetzt – sofern vorhanden – eine vorhergehende ablehnende Entscheidung der Behörde in den Blick zu nehmen. Beruht diese Entscheidung bereits auf einer fehlerfreien Abwägung, so ist der Anspruch des Klägers auf Bescheidung erloschen und die Klage abzuweisen. Ob eine ermessensfehlerfreie Abwägung vorliegt, hat das Verwaltungsgericht anhand der Vorgaben des § 114 Satz 1 VwGO zu prüfen. Danach ist zu untersuchen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Zu beachten ist dabei, dass die Behörde nach § 114 Satz 2 VwGO auch noch während des Prozesses ihre Ermessenserwägungen ergänzen kann. Bei einem Beurteilungsspielraum werden nach in der Rechtsprechung gebräuchlicher Formulierung die vollständige und methodengerechte Erfassung des Sachverhalts, die Einhaltung der Verfahrensregeln und der rechtlichen Bewertungsgrundsätze oder -maßstäbe, die Verkennung des anzuwendenden Rechts sowie der Einfluss sachfremder Erwägungen geprüft.

Fehlt es an einer fehlerfreien Entscheidung der Behörde über das Begehren des Klägers, wird die Behörde unter Aufhebung der ablehnenden Entscheidung verpflichtet, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die in den Entscheidungsgründen zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung des Gerichts ist – wie bereits erwähnt – für die Behörde bindend.

Hat der Kläger einen Verpflichtungsantrag gestellt und kann das Verwaltungsgericht mangels Spruchreife nur ein Bescheidungsurteil erlassen, ist die Klage im Übrigen abzuweisen. Der Kläger unterliegt also teilweise, was auch bei der Kostenentscheidung zu seinen Lasten zu berücksichtigen ist. Um dem Kläger die Möglichkeit zu geben, eine solche (teilweise) negative Kostenentscheidung zu vermeiden, wird es in der Praxis für zulässig gehalten, dass er von vorneherein nur einen Bescheidungsantrag stellt.

Ohne in die Details zu gehen, möchte ich auf eine besondere Konstellation der Verpflichtungsklage hinweisen: Es kommt vor, dass nicht lediglich Kläger und beklagte Behörde, sondern auch Dritte von der Klage betroffen sind. Zu erwähnen sind zunächst die Fälle, in denen der Kläger eine Begünstigung für sich in Anspruch nehmen möchte, die einem anderen gewährt wurde (Beispiel: der Kläger möchte anstelle des ausgewählten Konkurrenten befördert oder zu einer Veranstaltung zugelassen werden). Mit der Verpflichtungsklage kann aber darüber hinaus der Erlass eines Verwaltungsaktes an einen Dritten erstrebt werden. Ein Beispiel ist die Klage auf ordnungsbehördliches Einschreiten gegen einen Dritten. Eine Verpflichtungsklage mit dieser Zielsetzung liegt etwa vor, wenn ein Bürger die Verpflichtung der Behörde zum bauaufsichtsrechtlichen Einschreiten gegen seinen Nachbarn begehrt, weil er der Auffassung ist, dass dieser baurechtliche Vorschriften nicht eingehalten hat.

*

Ich komme nun am Ende meines Vortrages zur Vollstreckung des Verpflichtungsurteils. Wie ich bereits eingangs erwähnt habe, ist die Verpflichtungsklage nur auf den Erlass eines Urteils gerichtet, das die Anordnung zu einem späteren Verhalten der Behörde ausspricht. Wird die Behörde entgegen der im Urteilstenor ausgesprochenen Anordnung nicht tätig, kann – und muss – dies im Wege der Vollstreckung erzwungen werden. Ebenso soll dem Kläger die Möglichkeit der Vollstreckung offenstehen, wenn er meint, die Behörde habe auf ein Bescheidungsurteil bei der Neubescheidung die Rechtsauffassung des Gerichts eben nicht beachtet. Diese Auffassung ist allerdings nicht unumstritten; nach anderer Ansicht kann er in diesen Fällen lediglich erneut im Klagewege gegen die Behörde vorgehen. Gleiches gilt für die Konstellation, dass die Behörde zwar den begehrten Verwaltungsakt – etwa die vom Kläger begehrte bauaufsichtsrechtliche Verfügung gegen einen Dritten – erlässt, sich aber in der Folge weigert, diese zwangsweise durchzusetzen.

Die maßgebliche Regelung für die Vollstreckung von Verpflichtungsurteilen ist § 172 VwGO. Danach liegt die Vollstreckung in der Hand des Gerichts des ersten Rechtszuges. Es kann auf Antrag unter Fristsetzung gegen die Behörde, die der ihr im Urteil auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt, ein Zwangsgeld bis zehntausend Euro durch Beschluss androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken. Dies kann wiederholt geschehen. Nach dem Wortlaut des § 172 VwGO sind andere Zwangsmaßnahmen ausgeschlossen. Durch das Beugemittel des Zwangsgeldes soll die Behörde angehalten werden, der Verpflichtung persönlich nachzukommen; der Rechtsprechung ist es ausgehend davon verwehrt, in die Sphäre der Verwaltung überzugreifen. Insbesondere kann danach die Entscheidung der Behörde nicht im Wege einer Ersatzvornahme (etwa im Wege von Aufsichtsmaßnahmen) herbeigeführt werden. Ich möchte Ihnen allerdings nicht vorenthalten, dass der Anwendungsbereich des § 172 VwGO und in diesem Zusammenhang auch die Frage, ob im Einzelfall nicht gleichwohl andere Zwangsmaßnahmen zulässig oder sogar aus Gründen der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes geboten sein können, Gegenstand fortwährender Diskussionen in Literatur und Rechtsprechung ist.

Meine Damen und Herren, ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

Relazione francese – Milano – 7/10/2011

L’ACTION EN JUSTICE VISANT A OBTENIR UN ACTE OU LE POUVOIR D’INJONCTION

En Europe continentale, deux conceptions de la justice administrative se sont

longtemps distinguées, de la fin de la dernière guerre mondiale à nos jours :

L’une, longtemps hégémonique et traditionnelle, à savoir le système français qui

a longtemps influencé les pays qui ont adopté la formule d’un Conseil d’Etat.

L’autre, le système allemand, construit en rupture absolue avec la période

précédant 1945, fait figure d’avant – garde dans beaucoup de domaines.

D’ailleurs, traduire sans hésitation le terme allemand de « Verpflichtungsklage »

n’est pas évident. Pour contourner la difficulté, je me mets à la place du juge

ainsi saisi et il m’apparaît qu’il se voit sollicité d’adresser une injonction à

l’administration.

*
**

La justice administrative française a été fondée, il y a plus d’un siècle, sur l’idée

qu’elle devait vérifier le bon fonctionnement juridique de l’administration : on

parlait de la fonction pédagogique du juge qui regardait seulement si

l’administration s’est comportée régulièrement ou non.

On ne s’intéressait pas vraiment au requérant : le Conseil d’Etat n’a jamais

hésité à examiner le recours d’une personne décédée.

Le recours essentiel, dit en excès de pouvoir, était un procès fait à un acte. Le

requérant, dans cette optique, n’est qu’une pièce secondaire : on est loin de la

protection du droit subjectif, pierre angulaire du système allemand.

Si cette présentation est aujourd’hui largement excessive, elle imprègne encore

la justice administrative française, même si son déclin est amorcé.

Une double influence a joué pour modifier cet état de fait.

D’abord, l’immédiat après-guerre a mis en évidence le droit des personnes à la

protection juridictionnelle contre l’administration. Cette exigence, si elle n’est pas

directement contenue dans les deux constitutions que la France s’est donnée en

1946 d’abord, puis en 1958 ensuite, a été rappelée par le Conseil Constitutionnel

qui, en 1996, s’est fondé, pour consacrer ce droit, sur l’article 16 de la

Déclaration des droits de l’homme de 1789. (9 avril 1996).

Vous savez que mon pays aime rappeler au monde la valeur universelle de cette

Déclaration….

Cet article dispose : « toute société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas

assurée… n’a point de Constitution ».

Et, en 1998 (C.E. 29 juillet 1998, Syndicat des avocats de France), le Conseil

d’Etat a contrôlé la légalité d’un règlement relatif à la procédure devant les

juridictions administratives au regard d’une part du principe à valeur

constitutionnelle du droit d’exercer un recours juridictionnel et d’autre part du

droit d’accès à un juge consacré par la Convention européenne des droits de

l’homme.

Deux remarques sur cette décision : il s’agit d’un acte réglementaire en

l’occurrence et non d’une décision individuelle. Dans cette circonstance,

l’approche traditionnelle à la française de procès fait à un acte, se justifie

pleinement. Comment pourrait-on avancer la notion de droit subjectif ?

Est-ce que la conception « objective » de procès fait à un acte ne doit-elle pas

perdurer dans ces cas ?

L’autre remarque concerne la deuxième influence qui a incontestablement fait

évoluer la position française classique : c’est bien sûr l’apport de la jurisprudence

de la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg.

(Je rappelle aussi que la France n’a autorisé le recours individuel à la Cour européenne qu’au début des années 1980).

*
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On peut donc dire, qu’en l’espace d’un demi – siècle, le système français, comme

ceux des autres pays naguère fortement influencés par notre approche, a évolué

vers une conception plus subjectiviste à l’instar de celle en vigueur en

Allemagne.

Outre l’état d’esprit général que j’ai essayé de décrire, quelques innovations

procédurales ont également contribué à renverser la tendance.

*
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Je citerai en exergue le pouvoir d’injonction (loi du 8 février 1995) et le pouvoir

d’astreinte (loi du 16 juillet 1980) certes antérieur mais peu utilisé avant 1995.

La loi de 1995 est la plus importante :

Il se trouve – et les plus anciens dans cette salle s’en souviendront – que j’avais

déjà présenté une intervention sur ce thème il y a plus d’une décennie.

C’était, sauf erreur de ma part, à Trieste… Et j’avais parlé à l’époque de véritable

Révolution pour le système français.

En effet, il faut se rappeler que le pouvoir d’injonction était jusqu’en 1995

interdit au juge administratif français.

La conception française de la séparation des pouvoirs interdisait au juge

d’intervenir dans les attributions de l’Administration.
Ce principe d’interdiction remonte à la Révolution française et j’ai longtemps

rédigé des jugements qui expliquaient : « considérant qu’il n’entre pas dans les

pouvoirs du juge administratif d’adresser des injonctions à une autorité

administrative… » ce qui sous-entendait que c’était possible vis-à-vis d’un

particulier.

Puis vint la loi de 1995. Elle est importante mais reste restrictive. Ce n’est que

pour faire exécuter un jugement que le juge dispose dorénavant de ce pouvoir.

Il faut cependant distinguer selon que la compétence est liée ou non.

Dans le premier cas, le jugement implique nécessairement que soit prise pour

l’administration une mesure d’exécution dans un sens déterminé. C’est le cas le

plus voisin du pouvoir du juge allemand. Si la compétence est discrétionnaire,

l’administration doit prendre une nouvelle décision dans un délai déterminé.

Une astreinte, c’est-à-dire le paiement d’une somme d’argent fixée par jour de

retard, peut accompagner l’injonction.

Le rôle du juge est ainsi profondément modifié : il doit apprécier la situation

juridique du requérant au jour où il statue pour ce qui concerne l’injonction.

(Il faut rappeler que le juge de l’excès de pouvoir se situe fictivement au jour de

l’édiction de l’acte contesté qui peut être antérieur de plusieurs années. Quand le

juge enjoint, il se place par contre au jour du jugement ; cette loi de 1995

trouble par ricochet un autre grand principe du contentieux administratif :

l’opposition classique entre l’excès de pouvoir – qui peut aboutir à l’annulation de

l’acte et le plein contentieux- (dans le cadre duquel le juge peut modifier,

remplacer la décision attaquée en examinant les circonstances au moment où il

décide et non pas à la date d’édiction ce l’acte. Mais nous laisserons ce débat de

côté.)

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Il me paraît également nécessaire de citer une autre loi très importante du 30

juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives.

Cette loi – que nous avons également déjà examinée sous l’angle des procédures

d’urgence – modifie en profondeur les rapports entre l’administration et le

requérant.

Il faut là – aussi rappeler qu’en France la simple saisine du juge ne suffit pas

comme en Allemagne à suspendre l’exécution d’une décision administrative.

L’administration dispose de ce que l’on appelle le « privilège du préalable », c’est

– à – dire que sa décision peut être appliquée immédiatement même en cas de

recours contentieux sauf si, par exception, le requérant demande et obtient du

juge la suspension de ladite décision, ce qui n’est pas automatique.

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Cette loi a été rendue nécessaire pour une autre raison : comme les anciens

pouvoirs du juge administratif français pour prononcer du sursis à exécution

étaient restreints, beaucoup de justiciables s’adressaient au juge civil qui pouvait

enjoindre en cas d’urgence.

La saisine du juge civil est possible en cas de « voie de fait », c’est-à-dire quand

l’administration prend une décision manifestement hors de sa compétence.

Cette circonstance n’était pas très claire et ouvrait la porte à beaucoup

d’interprétation : la nouvelle loi donne enfin au juge administratif des pouvoirs

analogues à ceux du juge civil.

Deux précisions s’imposent :

– dans le cas du référé-suspension, le juge peut enjoindre à l’administration

de ne pas exécuter sa décision s’il y a urgence et qu’il existe un doute

sérieux quant à la légalité de la décision.
– Dans le cas du référé-liberté, le juge peut « ordonner toute mesure

nécessaire » si une atteinte grave et manifestement illégale est portée à

une liberté fondamentale. Il appartient au juge de déterminer ce qu’est

une liberté fondamentale.

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Enfin, je ne citerai que pour mémoire les référés relatifs aux contrats de

fournitures, de travaux ou de prestations de services conclus par

l’administration. Ces contrats, lorsqu’ils sont régis par le droit public, ce qui est

traditionnellement très fréquent en France, peuvent faire l’objet, en application

du droit communautaire, d’injonctions adressées par le juge à l’administration en

cas de méconnaissance de ses obligations de publicité ou de mise en

concurrence.

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Tous ces changements se font avec le plein accord du juge qui lui-même, dans

ses décisions, a pris bonne note de l’aspiration nouvelle des justiciables à plus

d’effectivité.

Par exemple, il introduit plus souvent dans les motifs de sa décision des

directives d’exécution les plus propres à éclairer les conséquences que

l’administration devra tirer d’une annulation.

Il arrive aussi qu’en dehors de toute demande d’injonction, le juge insère dans

son jugement des motifs ainsi revêtus de l’autorité de la chose jugée.
(C.E. 29/06/2001 Vassilikiotis).

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Ainsi donc, par toute une série de procédés (lois, jurisprudence adaptée), le juge

administratif français, le plus réticent à l’origine pour adresser une injonction à

l’administration, a, partiellement, comblé son retard sur le juge allemand,

précurseur en la matière.

Ceci montre qu’aucun pays ne saurait rester à l’écart de la demande croissante

d’une justice efficiente au sens que les juges de Strasbourg donnent à ce

concept.