Relazioni

Relazione francese – Dubois Verdier – 10 dicembre 2020

La médiation devant le juge administratif français : l’application aux conflits environnementaux

(La mediazione nel processo amministrativo: l’applicazione ai conflitti ambientali / Mediation im Verwaltungsverfahren: die Anwendung bei Umweltkonflikten)

Préliminaires : L’intervenant français, qui travaille en droit comparé sur le thème qui nous est proposé, doit affronter une  problématique complexe. En effet, il n’y a pas de procédure de médiation en tant que telle devant le juge administratif italien, celle-ci ne pouvant se dérouler qu’en dehors du cadre du procès administratif. Devant le juge administratif français, il existe au contraire depuis 2015 une procédure de médiation, susceptible de s’appliquer à l’ensemble des litiges administratifs. Toutefois, en ce qui concerne le thème spécifique de l’environnement, il existe en France de multiples autres procédures qui peuvent se dérouler avant même qu’un litige ne soit porté devant le juge administratif et qui tendent à mettre en présence la puissance publique, d’une part, et d’autre part, des groupes d’intérêts ou des individus concernés par des enjeux environnementaux dans le but de produire un accord ou un compromis entre les parties par le moyen de l’intervention d’un tiers extérieur, qu’on appellera médiateur ou conciliateur ou par un autre nom encore. Il est sans doute difficile d’enfermer les multiples procédures de médiation environnementale dans des définitions trop restrictives.

Une autre particularité de la situation française, c’est le rôle prépondérant de l’Etat que joue l’Etat en matière d’environnement et, par conséquent, la place importante du juge administratif, juge de la légalité des actes administratifs, ainsi que de la responsabilité des personnes publiques. Le contentieux administratif peut concerner un très grand nombre de litiges en matière d’environnement.

Je vais donc essayer de traiter le sujet d’une façon relativement empirique, en centrant mon propos sur la médiation devant le juge administratif français, mais non sans aborder la médiation en matière environnementale de façon plus générale.

1. Si l’on fait un historique de la question, on peut dire que traditionnellement et jusqu’à ces dernières années, le droit administratif français était dominé par l’idée centrale que les litiges des citoyens avec l’administration étaient résolus principalement et même exemplairement devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir[1]. Certes, il régnait depuis longtemps une certaine perplexité quant à l’efficacité pratique du recours pour excès de pouvoir, parce que d’une part, les annulations d’actes administratifs intervenaient souvent plusieurs années après l’introduction d’une requête, et d’autre part, les juridictions administratives devenaient au fil des ans de plus en plus encombrées par un nombre de recours augmentant de façon vertigineuse.

Pour remédier à ce manque d’efficacité pratique du contentieux administratif et de l’ensemble du système judiciaire tout court, plusieurs solutions ont émergé à la fin du XXème siècle. C’est ainsi qu’on a assisté un peu partout dans le monde mais aussi en France, à l’émergence et au développement des « modes alternatifs de résolution des conflits » ou des contentieux (dits M.A.R.C.), ou modes alternatifs de règlement des différends (M.A.R.D.), Alternative Dispute Resolution (ADR) Environmental Dispute Resolution, EDR, [2], qui ont donné naissance à une « culture du règlement alternatif des litiges » : ces modes de solution des litiges s’inséraient dans l’idée d’installer d’une « offre de justice plurielle », supposée faire souffler un « vent de modernité »[3] sur le système judiciaire.

Ce qui doit être mis en évidence ici, c’est l’adjectif « alternatif », car l’une des finalités essentielles de ces procédures est de limiter ou même d’exclure l’intervention du juge étatique, pour inciter les parties à la négociation, qui n’était jusque là pas caractéristique de la culture et du système juridique français. La réaction a consisté à introduire dans le système judiciaire français des procédures de médiation judiciaire.

En France, c’est la justice civile et commerciale[4] qui a d’abord été concernée par ce développement des modes alternatifs de résolution des conflits. D’abord, par la réforme des procédures de conciliation et d’arbitrage, lesquelles existaient depuis longtemps dans le droit civil ou le droit commercial[5]. Ainsi, une procédure de  médiation judiciaire a été instituée en 1995 [6] et insérée[7] dans le nouveau Code de procédure civile, sous l’article 131-1: « Le juge, saisi d’un litige peut, après avoir recueilli l’accord des parties, désigner une tierce personne afin d’entendre les parties et de confronter leurs points de vue pour leur permettre de trouver une solution au conflit qui les oppose. / Ce pouvoir appartient également au juge des référés en cours d’instance »[8].

Comment le droit public français s’est-il adapté par rapport aux modes de résolution amiable des conflits ?

Sur le plan du droit administratif général, il faut observer que dès 1973, a été créée une institution exemplaire pour notre sujet : Le Médiateur de la République était une autorité administrative indépendante chargée d’améliorer les relations des citoyens avec l’administration[9]. Sur le modèle de cette institution de ce médiateur national ont d’ailleurs été institués dans des ministères des médiateurs spécialisés : c’est ainsi qu’il existe depuis 1998 un médiateur de l’éduction nationale, qu’un médiateur des ministères économiques et financiers est compétent pour aider à résoudre un litige avec l’administration fiscale ou les douanes…

En revanche, sur le plan du contentieux administratif il y a eu une certaine lenteur, jusqu’à 2016, à s’adapter au développement d’une véritable procédure de médiation dans le cadre de la juridiction administrative. La perspective de voir se développer en droit public des moyens de résolution des litiges court-circuitant le juge ne pouvait que susciter la méfiance, c’est au moins une question que l’on peut poser.

A vrai dire, ce n’est pas qu’il n’existait pas avant 2016 de procédure de règlement amiable en contentieux administratif.

Par exemple, il existait depuis longtemps des comités consultatifs de règlement amiable des litiges relatifs aux marchés publics, plus que centenaires, (le premier comité a été crée en 1907) qui continuent du reste aujourd’hui à constituer un mode de règlement, quelque peu méconnu, de règlement des litiges en matière de marchés publics.

Ensuite, un pouvoir de conciliation avait été reconnu aux tribunaux administratifs en janvier 1986, mais cette procédure n’a été que peu utilisée.

On peut encore mentionner une procédure de médiation pour les litiges transfrontailers, instaurée en novembre 2011, à la suite d’une directive européenne [10] de 2008, dont l’incidence était plus que limitée.

C’est à partir des années 2010 que s’est ouverte une réflexion sur la possibilité d’une extension du recours à la médiation devant le juge administratif français, à la lumière des pratiques du juge judiciaire et du droit comparé. Cette réflexion a abouti à l’introduction d’un nouveau chapitre dans le code de justice administrative, entièrement consacré à la médiation [11], en vertu d’une loi du 18 novembre 2016, significativement dite de « modernisation de la justice du XXIème siècle ».

C’est donc une évolution différente de l’Italie où le législateur, pour l’instant, a décidé de limiter le champ d’application de la médiation aux seuls litiges en matière civile et commerciale[12].

L’idée générale du développement de la médiation, avec cette loi de modernisation de la justice, n’est en effet pas tant, comme on peut le croire, de désencombrer les prétoires, encore que les litiges susceptibles de relever de la médiation se comptent par milliers, mais bien de pacifier le règlement des litiges et de donner la priorité au dialogue[13].

2. Cette procédure de la médiation devant le juge administratif français est définie comme « un processus structuré, qu’elle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur choisi par elles ou désigné, avec leur accord par la juridiction»[14].

On voit que le législateur français a choisi, pour le juge administratif, de donner une définition extrêmement large de la médiation, puisqu’il s’agit d’un processus, susceptible d’englober plusieurs types de règlement des litiges, abandonnant en particulier la distinction entre conciliation et médiation faite par le code de procédure civile. Par conséquent, toute personne ayant un litige avec une administration est susceptible de recourir à la médiation.

Seule restriction, la médiation doit être un processus « structuré », c’est-à-dire qu’elle doit intervenir dans un certain cadre. Toutefois, ce cadre est extrêmement souple et large.[15] Dans un tel cadre, le médiateur (ou la médiatrice) peut donc concilier, négocier, voire arbitrer…

Le code de justice administrative fixe des règles générales à la médiation :

– en premier lieu s’appliquent des règles de déontologie. Le médiateur, qui peut être une personne physique ou morale, doit accomplir sa mission avec impartialité, diligence et compétence. La compétence en matière d’environnement peut être essentielle : Dans la Charte éthique du médiateur adoptée par le Conseil d’Etat, il est prévu que le médiateur dispose d’une expérience professionnelle significative dans le domaine du litige et possède une qualification dans les techniques de médiation. Il doit ainsi, selon cette Charte, s’engager à actualiser et perfectionner ses connaissances théoriques et pratiques – par exemple en participant à des événements autour des modes de règlement alternatif des litiges (colloques, ateliers, débats, …) ! Autre règle déontologique fondamentale, la médiation est soumise au principe de confidentialité. Les constatations du médiateur et les déclarations recueillies au cours d’une médiation ne peuvent pas être divulguées aux tiers ou invoquées dans le cadre d’une instance juridictionnelle sans l’accord des parties, sauf pour des raisons impérieuses d’ordre public.

– le code de justice administrative prévoit un accord auquel peuvent parvenir les parties : cet accord ne peut porter atteinte aux droits éventuels des tiers. Cet accord peut également être homologué par le juge administratif si les parties le demandent et avoir ainsi force exécutoire.

Le code distingue par ailleurs deux types de médiation :

1. i) La médiation à l’initiative des parties: les parties peuvent, en dehors de toute procédure juridictionnelle, organiser elles-mêmes une médiation et désigner le médiateur, ou bien s’adresser au juge administratif pour organiser cette médiation, le juge désignant alors la personne qui sera chargée de la mission.

Dans le cas d’une médiation à l’initiative des parties, les délais de recours contentieux sont interrompus[16] à compter du jour où les parties conviennent de recourir à la médiation.

1. ii) La médiation à l’initiative du juge: la médiation dans ce cas est ordonnée par le juge, avec l’accord des parties, dans le cas où il y a un litige pendant devant la juridiction, afin de permettre aux parties de parvenir à un accord.

Ce qu’il faut donc bien comprendre, c’est que la médiation ainsi prévue par le code de justice administrative est différente d’un litige au contentieux. La médiation peut se dérouler en dehors de toute procédure juridictionnelle, ou bien avant l’introduction d’un recours contentieux, ou bien après qu’un recours a été introduit et même après l’intervention d’un jugement, par exemple en cas d’appel. Le but est que les parties cherchent à parvenir à un accord.

3. Quatre ans après la réforme, quel bilan peut-on tirer ?

Au cours des premières assises nationales de la médiation administrative, le 18 décembre 2019, le vice-président du Conseil d’Etat notait que en 2018 près de 800 médiations avaient été organisées par les tribunaux administratifs soit à l’initiative des parties avant tout recours, soit après l’introduction d’un recours, à l’initiative du juge. 67 % des médiations terminées avaient abouti à un accord. En 2019, la barre des 1000 médiations était en passe d’être franchie, avec un taux d’accord du même ordre. L’expérimentation de médiation préalable obligatoire engagée le 1er avril 2018 dans certains contentieux sociaux et de la fonction publique s’avérait également très prometteuse : sur près de 1400 médiations terminées durant la première année de mise en œuvre, 82 % avaient abouti à un accord avec l’administration ou à une renonciation à recours après acceptation de la décision.

Certains contentieux, tels que l’urbanisme, se révèlent propices à la médiation administrative, en particulier pour les litiges portés par des associations de protection de l’environnement ou de quartier, qui sont des litiges du quotidien et sont souvent le prétexte pour régler un conflit d’une autre nature[17].

Mais il y a une surprise en ce qui concerne la médiation en matière d’environnement. En effet, si l’on examine les chiffres des médiations dans les tribunaux administratifs français, que ce soit à l’initiative des parties ou à l’initiative du juge, en 2020, sur un total de 1027 demandes de médiation enregistrées au niveau national, ce sont 6 demandes de médiation seulement qui ont été enregistrées en matière d’environnement, alors qu’en urbanisme, le chiffre est de 145 ! Pour 2020, les chiffres sont encore plus bas, puisqu’on n’enregistre que 5 demandes de médiation environnementales, toutes à l’initiative du juge, contre 132 demandes en urbanisme. En outre, sur le plan des médiations terminées en 2019, les chiffres indiquent que 3 médiations rattachées à la matière de l’environnement à l’initiative des parties ont été terminées, mais aucune n’a abouti.

Cette faiblesse de  la médiation en matière d’environnement semble ne pas être  pas propre à la France. Si l’on se réfère au développement de la médiation depuis le milieu des années soixante-dix, on constate que l’environnement serait le « parent pauvre» de la famille de la médiation dans les pays francophones notamment (à l’exception toutefois du Québec).

Quels sont les causes de cette apparente absence de recours à la médiation en environnement ?

Il y a des causes générales, liées au caractère particulier des litiges en matière d’environnement :

1. i) La nature publique du conflit : beaucoup de litiges relatifs aux actes ou mesures de l’administration concernant la gestion de l’environnement pour l’avenir qui mettent en présence des acteurs dont les intérêts ne peuvent converger : en un mot, l’intérêt public défendu par l’administration s’oppose à des intérêts privés et ne peut être concilié avec ceux-ci. De plus, ces intérêts privés pouvant être eux-mêmes en opposition.
2. ii) l’absence d’intérêt à résoudre par la médiation des conflits relatifs à des actes de l’administration visant non plus à prévenir mais à réparer des atteintes à l’environnement qui en tout état de cause se sont déjà produites du fait de comportements privés ou d’actes administratifs antérieurs[18].

Au-delà de ces causes générales, il est possible de trouver des causes spécifiquement françaises à la faiblesse de la médiation judiciaire en droit administratif français :

1. i) d’abord il faut relever qu’en France, de grandes entreprises, comme Réseau Ferré de France et EDF, mais qui sont chargés de la gestion d’un service public, possèdent des équipes de médiateurs spécialisées dans la gestion des conflits environnementaux.
2. ii) surtout, un facteur essentiel qui peut expliquer la faiblesse actuelle de la médiation judiciaire en France en matière d’environnement est l’ampleur et le nombre des procédures prévues par la législation environnementale permettant une participation ou une association du public à l’élaboration d’un projet en matière d’environnement. Ainsi, le code français de l’environnement, tel qu’il est rédigé aujourd’hui à la suite d’une ordonnance du 6 janvier 2020, prévoit au moins 4 grandes catégories de procédures : le débat public, la concertation préalable, l’enquête publique relative aux projets ayant une incidence sur l’environnement, ainsi que désormais, une procédure de participation du public, notamment par voie électronique, participation qu’on qualifiera de « subsidiaire », puisqu’elle est susceptible de s’appliquer toutes les décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l’environnement, à l’exception des décisions individuelles, lorsque celles-ci ne sont pas soumises par ailleurs à une procédure particulière de participation du public, ceci pour se conformer au texte constitutionnel de la Charte de l’environnement, qui prévoit en son article 7 le droit de  « toute personne d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement».

On ne peut qu’insister en particulier sur la procédure de débat public, instituée en 1995, qui comporte une Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, chargée d’assurer la participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’Etat, des collectivités territoriales, lorsqu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement.

Ces dispositions du code de l’environnement sont d’une très grande complexité, car les procédures ainsi mises en place sont susceptibles de se combiner entre elles, je pense en particulier à la procédure de débat public et la procédure de concertation préalable. Leur champ d’application est extrêmement large, tellement large qu’il peut s’appliquer à beaucoup de décisions ayant une incidence sur l’environnement, y compris des décisions qui relèveraient stricto sensu du contentieux de l’urbanisme[19].

Pour conclure, provisoirement, sur cette question complexe, il faut à nouveau insister sur la difficulté sémantique liée au thème qui nous occupe : Faut-il faire une distinction claire entre médiation judiciaire, en articulation avec le juge, et l’ensemble des procédures de négociation, de concertation, de débat, de participation du public aux décisions en matière environnementale ? Si l’on limite la médiation à la médiation judiciaire, il y a un risque de faire de la médiation en matière d’environnement le « parent pauvre », comme il a déjà été dit, de la médiation. Si l’on étend au contraire le domaine de la médiation à l’ensemble des processus de négociation, concertation, participation du public, etc, relatives aux décisions ayant un impact en matière environnementale, le concept devient large et flou. Selon certains observateurs, ce flou sémantique dissimulerait la difficulté dans les pays latins à l’image de la France, l’Espagne, l’Italie… de faire émerger une véritable médiation environnementale en donnant aux acteurs le pouvoir de gérer leurs conflits. Il y aurait, en France notamment, une tendance à ériger l’Etat en défenseur de l’intérêt général face à une multitude d’intérêts particuliers et donc à instaurer des procédures de concertation et de dialogue qui ne donneraient pas aux citoyens un réel pouvoir de décision. Pour ces observateurs, cette situation s’opposerait aux principes de médiation en vigueur dans les pays anglo-saxons où l’Etat, selon les règles de la common law, n’est qu’un acteur parmi d’autres. La médiation environnementale ne pourrait se développer que si les Etats acceptent de redonner aux parties impliquées dans des conflits environnementaux le pouvoir de les gérer directement, c’est-à-dire de leur permettre de se réapproprier la gestion des conflits.

Or, dans nos pays de droit continental, on voit que dans une médiation environnementale, l’administration n’est pas seulement partie au litige, mais qu’elle est la personne à qui la loi et tout l’ordre juridique, y compris le système juridictionnel, réservent aujourd’hui l’exercice légitime de la puissance publique et la gestion de l’intérêt collectif. Cela explique en partie le contexte de l’évolution historique de la médiation en France et surtout cela ouvre une perspective pour le futur : comment la médiation environnementale et en particulier la médiation judiciaire s’insérera-t-elle dans cette demande de régulation sociale qui s’est amorcée en France avec la volonté croissante de participation des citoyens à l’ensemble du processus de décision politique ? La médiation devrait permettre à l’administration de concilier dans l’intérêt de toute la communauté les différents intérêts opposés dans une synthèse équilibrée.

Montpellier, 02/12/2020

Jean-Michel DUBOIS-VERDIER

Président honoraire de tribunal administratif

[1] Au sens français du terme, c’est-à-dire un recours en annulation d’un acte administratif devant le Conseil d’Etat ou devant les tribunaux administratifs.

[2] strumenti alternativi di risoluzione delle controversie, alternativer Mechanismen zur Streitschlichtung,  alternative Streitbeilegungsverfahren, alternativen Konfliktregelungsmethoden…

[3] Paul Rolland, in site « village de la justice »

[4] Et aussi pénale.

[5] puisque l’on a pu parler dès la fin du XIXème siècle de favor conciliationis ou de favor arbitrandi

[6] par une loi du 8 février 1995

[7] instituée par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, et insérée par le décret n° 96-652 du 22 juillet 1996

[8] Aujourd’hui, en 2020, le code de procédure civile français consacre, dans son Titre VI et en son Livre premier, l’existence de deux procédures relativement distinctes de règlement alternatif des litiges : la conciliation et la médiation. Il existe tout un débat théorique sur le point de savoir s’il faut distinguer médiation et conciliation, alors que, en termes de mode de règlement des différends, médiation et conciliation ne se distinguent guère

[9]  Aujourd’hui, l’institution, sous le nouveau nom de « Défendeur des droits » est chargée de veiller à la protection des droits et des libertés et de promouvoir l’égalité.

[10] directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale.

[11] Cf les articles L 213-1 à L 213-10 du Titre Ier, Chapitre III du code de justice administrative.

[12] il Legislatore ha optato per la soluzione di limitare l’ambito di applica­zione della nuova disciplina alle sole controversie civili e commerciali, stralciando il comma che ne ipotizzava l’estensione anche alle controversie coinvolgenti le am­ministrazioni pubbliche

[13] Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, in Premières assises nationales de la médiation administrative 18 décembre 2019

[14] Article L 213-1 du code de justice administrative

[15]  Un peu comme le cadre psychanalytique

[16]  Ainsi que les prescriptions

[17] Voir la très intéressante étude « La médiation administrative en urbanisme à l’épreuve des faits » de Sylvie MISCHO-FLEURY, publiée en ligne le 31 janvier 2020. avec l’aimable autorisation de publication de Mr Jean-Pierre Vogel-Braun, Vice-Président et Référent Médiation au Tribunal Administratif de Strasbourg.

[18] Certains auteurs, comme Larry Susskind, considèrent ainsi que la médiation environnementale est plus difficile à conduire que la traditionnelle médiation judiciaire, familiale ou sociale en raison de sa complexité et parce que le médiateur ne doit pas seulement gérer le processus (médiateur passif), mais également le contenu en veillant à garantir le respect de l’ensemble des intérêts dans l’accord (médiateur actif) et notamment des intérêts qui ne sont pas tous représentés à la table des négociations. Un risque majeur réside, en effet, dans l’émergence d’oppositions ultérieures de la part d’intérêts non ou mal représentés ou dans la possibilité de voir des accords se faire sur le dos d’un intérêt public ou d’un bien commun. Plusieurs auteurs évoquent alors l’intérêt d’inscrire la médiation dans un processus de débat public.

[19] Ce qui peut nous amener à réexaminer les chiffres cités plus haut en ce qui concerne la place respective de la médiation environnementale et de la médiation en urbanisme.

TRADUZIONE

La mediazione nel processo amministrativo: l’applicazione ai conflitti ambientali

Preliminari: Il relatore francese, che si occupa di diritto comparato sul tema che ci viene proposto per questo convegno on line, deve affrontare una questione complessa. Infatti ho appreso che in Italia non esiste una procedura di mediazione, in quanto tale, dinanzi al giudice amministrativo italiano. Al contrario, dal 2015 esiste una procedura di mediazione prevista dal codice di giustizia amministrativo francese. Tuttavia e sempre in Francia, per quanto riguarda il tema specifico dell’ambiente, vi sono molte altre procedure che possono svolgersi anche prima che una controversia sia portata davanti al giudice amministrativo, e che tendono a mettere a fronte le autorità pubbliche, da un lato, e i gruppi di interesse o i singoli interessati alle questioni ambientali, dall’altro, al fine di produrre un accordo o un compromesso tra le parti attraverso l’intervento di un terzo esterno, che può essere chiamato mediatore o conciliatore o con qualche altro nome. Ciò rende difficile dare une definizione troppo restrittiva delle procedure di mediazione ambientale.

Un’altro aspetto della situazione francese è il ruolo preponderante dello Stato in materia ambientale e, di conseguenza, il ruolo anche lui importante del giudice amministrativo, giudice della legalità degli atti amministrativi, nonché della responsabilità delle persone pubbliche. Il contenzioso amministrativo francese può dunque riguardare un numero molto elevato di controversie in materia ambientale.

Cercherò quindi di trattare l’argomento in modo relativamente empirico, esaminando la procedura di mediazione davanti al giudice amministrativo francese. Di tanto in tanto, parlerò tuttavia da un punto di vista più ampio, quello della mediazione ambientale in generale.

1. Per quanto riguarda il contesto storico del nostro tema, possiamo dire che tradizionalmente e fino ad anni recenti, il diritto amministrativo francese era dominato dall’idea centrale che le controversie dei cittadini con l’amministrazione fossero risolte principalmente e persino in modo esemplare davanti al giudice amministrativo, principalmente attraverso il “recours pour excès de pouvoir”[1]. Certo, c’era da tempo una certa perplessità sull’efficacia pratica del ricorso davanti al giudice amministrativo, perché, da un lato, l’annullamento degli atti amministrativi poteva spesso avvenire a distanza di diversi anni dalla presentazione di un ricorso e, dall’altro, i tribunali amministrativi erano sempre più gravati negli anni da un aumento vertiginoso del numero di ricorsi.

Per ovviare a questa mancanza di efficienza pratica del contenzioso amministrativo e del sistema giudiziario nel suo complesso, alla fine del XX secolo sono emerse diverse soluzioni. Abbiamo così assistito, quasi ovunque nel mondo ma anche in Francia, alla nascita e allo sviluppo di questi “strumenti alternativi di risoluzione delle controversie” “Alternative Dispute Resolution (ADR) Environmental Dispute Resolution, EDR”, che ha dato vita ad una cultura della risoluzione alternativa delle controversie: l’idea di fondo per questi strumenti di risoluzione delle controversie era di offrire una “giustizia plurale”, che avrebbe dovuto portare un “vento di modernità” al sistema giudiziario.

Conviene sottolineare l’aggettivo “alternativo”, perché uno degli scopi essenziali di queste procedure è quello di limitare o addirittura escludere l’intervento del giudice, quale organo dello Stato, per incoraggiare le parti a negoziare, cosa che fino ad allora non era caratteristica della cultura francese e del suo sistema giuridico.

In Francia, è stata per prima la giustizia civile e commerciale ad introdurre nella sua organizzazione questi strumenti alternativi di risoluzione delle controversie. In primo luogo, attraverso la riforma delle procedure di conciliazione e di arbitrato, che esistevano da tempo nel diritto civile o commerciale. Nel 1995 è stata così istituita una procedura di mediazione giudiziaria che è stata inserita nel nuovo codice di procedura civile: “Il giudice adito può, previo accordo delle parti, nominare un terzo per sentire le parti e confrontare i loro punti di vista al fine di consentire loro di trovare una soluzione al conflitto tra di loro. Tale potere spetta anche al giudice statuendo in sede cautelare “(articolo 131-1 del CPC francese).

Come si è adattato il diritto pubblico francese, da parte sua, in relazione allo sviluppo degli strumenti di risoluzione alternativi dei conflitti?

Per quanto riguarda il diritto amministrativo generale, va notato che già nel 1973 era stata creata un’istituzione esemplare per il nostro tema: il “Médiateur de la République” era un’autorità amministrativa indipendente incaricata di migliorare i rapporti dei cittadini con la pubblica amministrazione. Oggi questo mediatore è diventato il “Défenseur des droits”, che ha la responsabilità di assicurare la protezione dei diritti e delle libertà e di promuovere l’uguaglianza. Sul modello di questa istituzione, inoltre, sono stati creati dei “médiateurs” specializzati nei ministeri: esiste così, dal 1998, un médiateur nazionale per la pubblica istruzione ; un médiateur nei ministeri dell’economia e delle finanze è competente per aiutare a risolvere una controversia con l’amministrazione fiscale o doganale.

Comunque, per quanto riguarda la giurisdizione amministrativa, c’è stata una certa lentezza, fino al 2016, nell’adattarsi allo sviluppo di una vera e propria procedura di mediazione. La prospettiva di vedere uno sviluppo nel diritto pubblico di strumenti di risoluzione delle controversie che potessero scavalcare il giudice poteva forse suscitare diffidenza.

A dire il vero, non è che non ci sia stata prima del 2016 nessuna procedura di composizione in via amichevole nel contenzioso amministrativo.

Ad esempio, esistevano da molto tempo dei comitati consultivi per la composizione amichevole delle controversie relative agli appalti pubblici, (il primo comitato è stato istituito nel 1907!). Questi comitati continuano oggi a costituire un metodo di risoluzione delle controversie in materia di appalti pubblici.

Inoltre, nel gennaio 1986 era stato concesso un potere di conciliazione ai tribunali amministrativi, ma questa procedura è stata poco utilizzata.

Esisteva anche una procedura di mediazione per le controversie transfrontaliere, introdotta nel novembre 2011, a seguito di una direttiva europea del 2008, ma questa procedura ha avuto un impatto più che limitato.

A partire degli anni 2010 è iniziata una riflessione sulla possibilità di estendere il ricorso alla mediazione davanti al giudice amministrativo francese, alla luce delle prassi del giudice civile e del diritto comparato. Questa riflessione ha portato all’introduzione di un nuovo capo nel codice di giustizia amministrativa, interamente dedicato alla mediazione, in virtù di una legge del 18 novembre 2016, significativamente detta “modernizzazione della giustizia nel XXI secolo”.

Si tratta quindi di un’evoluzione diversa dall’Italia dove il legislatore, per il momento, ha deciso di limitare l’ambito di applicazione della mediazione alle sole controversie in materia civile e commerciale.

Con questa legge per la modernizzazione della giustizia e l’introduzione di una procedura di mediazione nel codice di giustizia amministrativa, l’idea generale non era tanto, come si potrebbe pensare, di ridurre il numero dei ricorsi davanti ai tribunali, anche se ci sono migliaia di controversie che possono essere oggetto di mediazione, quanto piuttosto di pacificare la risoluzione delle controversie e di dare priorità al dialogo[2]. In altri termini, l’idea era di aiutare la giurisdizione amministrativa nel suo ruolo di regolatore sociale.

2. Questo procedimento di mediazione davanti al giudice amministrativo francese è definito come “un procedimento strutturato, qualunque sia la sua denominazione, con il quale due o più parti tentano di raggiungere un accordo in vista della risoluzione amichevole delle loro controversie, con l’aiuto di un terzo, il mediatore da loro scelto o nominato, con il loro accordo, dal tribunale“.

Vediamo che il legislatore francese ha scelto di dare, per il giudice amministrativo, una definizione estremamente ampia della mediazione, in quanto si tratta di un processo, suscettibile di comprendere diversi tipi di composizione delle controversie, abbandonando in particolare la distinzione tra conciliazione e mediazione fatta dal codice di procedura civile. Di conseguenza, chiunque abbia una controversia con la Pubblica Amministrazione può ricorrere alla mediazione.

L’unica restrizione è che la mediazione deve essere un processo “strutturato”, cioè deve avvenire all’interno di un quadro[3], essendo tuttavia questo quadro estremamente ampio.  All’interno di tale quadro, il mediatore ha quindi il potere di conciliare, negoziare o anche arbitrare…

– Il codice determina il quadro della mediazione definendo delle regole generali:

1. i) in primo luogo, si applicano regole di deontologia. Il mediatore, o la mediatrice, che può essere una persona fisica o giuridica, deve svolgere la sua missione con imparzialità, diligenza e competenza. La competenza in materia ambientale può essere infatti essenziale: nella Carta etica del mediatore adottata dal Consiglio di Stato francese è previsto che il mediatore debba avere una significativa esperienza professionale nel campo della controversia ed essere qualificato nelle tecniche di mediazione. Secondo questa Carta, il mediatore deve quindi impegnarsi ad aggiornare e perfezionare le sue conoscenze teoriche e pratiche – ad esempio partecipando a eventi sui metodi alternativi di risoluzione delle controversie (colloqui, workshop, dibattiti, ecc.)[4]. Un’altra regola etica fondamentale è che la mediazione è soggetta al principio di riservatezza. Le conclusioni del mediatore e le dichiarazioni raccolte durante la mediazione non possono essere divulgate a terzi o invocate nell’ambito di un procedimento giudiziario senza il consenso delle parti, con l’eccezione notevole di motivi imperativi attenenti all’ordine pubblico.
2. ii) Il codice di giustizia amministrativa prevede anche che le parti possano raggiungere un accordo: tale accordo non può pregiudicare gli eventuali diritti dei terzi. Questo accordo può anche essere omologato dal giudice amministrativo se le parti lo richiedono e quindi diventare vincolante

– Il codice distingue inoltre due tipi di mediazione:

1. i) La mediazione su iniziativa delle parti: le parti possono, al di fuori di qualsiasi procedura giudiziaria, organizzare la mediazione da sole e nominare il mediatore, oppure possono rivolgersi, per l’organizzazione della mediazione, al giudice amministrativo, al quale spetta in questo caso designare il responsabile della mediazione.

Nel caso di mediazione su iniziativa delle parti, i termini per il ricorso sono interrotti a partire dal giorno in cui le parti decidono di ricorrere alla mediazione.

(ii) La mediazione su iniziativa del giudice: la mediazione in questo caso è ordinata dal giudice, con l’accordo delle parti, nel caso in cui vi sia una controversia pendente dinanzi al giudice, al fine di consentire alle parti di raggiungere un accordo.

Ciò che deve quindi essere chiaramente compreso è che la mediazione così prevista dal codice di giustizia amministrativa è diversa da una controversia in contenzioso. La mediazione è diversa della procedura giudiziaria, puo avvenire sia prima della presentazione di un ricorso, sia dopo la presentazione di un ricorso e anche dopo un giudizio, ad esempio in caso di appello. L’obiettivo è che le parti cerchino di raggiungere un accordo.

3. Quattro anni dopo la riforma, quali conclusioni si possono trarre dell’esperienza di mediazione davanti al giudice amministrativo?

Nel corso della prima conferenza nazionale sulla mediazione amministrativa del 18 dicembre 2019, il Vicepresidente del Consiglio di Stato[5] ha rilevato che nel 2018 sono state organizzate quasi 800 mediazioni dai tribunali amministrativi, sia su iniziativa delle parti prima della presentazione di un ricorso, sia dopo la presentazione di un ricorso, su iniziativa del giudice. Il 67% delle mediazioni effettuate ha portato a un accordo. Entro il 2019, la soglia dei 1.000 mediazioni stava per essere superata, con un tasso di accordo simile. Molto promettente si è rivelato anche il processo di mediazione preventiva obbligatoria iniziato il 1° aprile 2018 in alcune controversie sociali o concernenti i dipendenti pubblici: su quasi 1.400 mediazioni concluse nel primo anno di attuazione, l’82% aveva portato a un accordo con l’amministrazione o a una rinuncia al ricorso dopo l’accettazione della decisione.

Alcuni contenziosi, come il contenzioso dell’urbanistica, si prestano alla  mediazione, in particolare nel caso delle controversie promosse da associazioni di tutela dell’ambiente o di quartiere, che sono controversie che riguardano la vita quotidiana e sono spesso un pretesto per risolvere un conflitto che ha poco a che vedere con la regolarità di un atto nel confronto della legislazione urbanistica[6].

Ma nel caso francese, c’è un paradosso per quanto riguarda la mediazione ambientale. Infatti, se guardiamo le cifre relative alle mediazioni nei tribunali amministrativi, sia su iniziativa delle parti che su iniziativa del giudice, nel 2020, su un totale di 1027 richieste di mediazione registrate a livello nazionale, sono state registrate solo 6 richieste di mediazione in materia ambientale, mentre in urbanistica la cifra è di 145! Per il 2020 le cifre sono ancora più basse, dato che sono state registrate solo 5 richieste di mediazione ambientale, tutte su iniziativa del giudice, rispetto alle 132 richieste nella materia urbanistica. Inoltre, in termini di mediazioni completate nel 2019, i dati indicano che sono state completate 3 mediazioni su iniziativa delle parti, ma nessuna di esse ha avuto un esito positivo.

Questa debolezza o insufficienza nella mediazione ambientale non sembra essere peculiare alla Francia. Se ci riferiamo allo sviluppo della mediazione a partire dalla metà degli anni Settanta, sembra che l’ambiente sia il “parente povero” della famiglia della mediazione, in particolare nei paesi francofoni (ad eccezione del Quebec).

Quali sono le cause che sono all’origine di questa bassa percentuale nei casi in cui viene usata la procedura di mediazione in materia ambientale davanti i tribunali amministrativi francesi?

In primo luogo, ci sono delle cause generali, legate alla particolare natura delle controversie ambientali:

(i) La natura pubblica del conflitto: molte controversie relative ad atti o provvedimenti dell’amministrazione riguardanti la gestione dell’ambiente per il futuro mettono di fronte attori i cui interessi non possono convergere: in una parola, l’interesse pubblico difeso dall’amministrazione si oppone agli interessi privati e non può essere riconciliato con essi. Inoltre, questi interessi privati possono essere essi stessi in opposizione.

1. ii) l’assenza di interessi da risolvere attraverso la mediazione di conflitti relativi ad atti dell’amministrazione finalizzati alla riparazione o alla riparazione del danno ambientale che comunque si sono ad ogni modo già verificati a seguito di comportamenti privati o di atti amministrativi errati.

In secondo luogo, è possibile trovare cause specificamente francesi allo scarso sviluppo della mediazione giudiziaria nel diritto amministrativo francese:

– i) va notato che in Francia le grandi imprese, come Réseau Ferré de France e EDF, società commerciali che sono comunque responsabili della gestione di un servizio pubblico, dispongono di team di mediatori specializzati nella gestione dei conflitti ambientali.

1. ii) soprattutto, uno dei fattori chiave che possono spiegare la situazione della mediazione giudiziaria in materia ambientale, come prevista dalle disposizioni del citato codice di giustizia amministrativa francese, è l’ampio numero di procedure previste dalla legislazione francese che organizzano la partecipazione o l’associazione del pubblico alla preparazione di un progetto ambientale. Il code de l’environnement, codice dell’ambiente francese, così come viene redatto oggi a seguito di un decreto legislativo (ordonnance) del 6 gennaio 2020, prevede almeno 4 grandi categorie principali di procedure: il débat public (dibattito pubblico), la concertation préalable (concertazione preliminaria), l’enquête publique (inchiesta pubblica) relativa ai progetti che hanno un impatto sull’ambiente, nonché, d’ora in poi, una procedura di partecipazione pubblica, per via elettronica, che sarà definita “sussidiaria”, in quanto si applica a tutte le decisioni delle autorità pubbliche che hanno un impatto sull’ambiente, ad eccezione delle decisioni individuali, quando queste decisioni non sono sottoposte ad una delle altre procedure di partecipazione del pubblico previste, al fine di rispettare il testo costituzionale della Carta dell’ambiente, che all’articolo 7 prevede il diritto di “ogni individuo di avere accesso alle informazioni relative all’ambiente detenute dalle autorità pubbliche e di partecipare alla preparazione delle decisioni pubbliche che riguardano l’ambiente”.

Particolare enfasi va posta sulla procedura del dibattito pubblico, istituita nel 1995, che prevede un’autorità amministrativa indipendente, la “Commissione nazionale per il dibattito pubblico”, incaricata di garantire la partecipazione del pubblico alla preparazione di progetti di sviluppo o di infrastrutture di interesse nazionale per lo Stato e per gli enti locali e regionali quando questi progetti debbono affrontare sfide socioeconomiche importanti o incidono sostanzialmente sull’ambiente.

Le disposizioni del codice dell’ambiente di cui si tratta sono estremamente complesse, perché le procedure così messe in atto possono combinarsi tra loro, si pensi in particolare alla procedura di dibattito pubblico e alla procedura di concertation préalable. La loro sfera di applicazione è estremamente ampia, così ampia da poter essere applicata a molte decisioni avendo un impatto sull’ambiente, comprese le decisioni che, in senso stretto, rientrerebbero nell’ambito delle controversie urbanistiche[7].

Per concludere su questo tema complesso, è necessario tornare sulla difficoltà semantica legata alla nozione di mediazione: occorre infatti fare una chiara distinzione tra la mediazione giudiziaria, che si svolge davanti al giudice, e tutte le procedure di negoziazione, consultazione, dibattito, partecipazione pubblica alle decisioni ambientali. Se limitiamo la mediazione alla mediazione giudiziaria, c’è il rischio di fare della mediazione ambientale il “parente povero”, come è già stato detto, della mediazione in generale. Se, al contrario, estendiamo il campo della mediazione a tutti i processi di negoziazione, consultazione, partecipazione pubblica, ecc. relativi a decisioni che hanno un impatto sulle questioni ambientali, il concetto diventa ampio e vago. Secondo alcuni osservatori, questa incertezza semantica nasconderebbe la difficoltà, in paesi latini come Francia, Spagna, Italia, ecc., di realizzare una vera e propria mediazione ambientale dando agli attori il potere di gestire i loro conflitti. In Francia, in particolare, si tenderebbe a fare dello Stato il difensore dell’interesse generale di fronte a una moltitudine di interessi particolari e quindi a introdurre procedure di consultazione e di dialogo che non conferiscono ai cittadini un reale potere decisionale. Per questi osservatori, questa situazione sarebbe contraria ai principi di mediazione in vigore nei paesi anglosassoni, dove lo Stato, secondo le regole della common law, è solo un attore tra gli altri. Secondo questa prospettiva, la mediazione ambientale potrebbe svilupparsi solo se gli Stati accettassero di restituire alle parti coinvolte nei conflitti ambientali il potere di gestirli direttamente, cioè di permettere loro di riappropriarsi della gestione dei conflitti.

Comunque, nei nostri paesi di diritto continentale, possiamo vedere che nella mediazione ambientale l’amministrazione non è solo parte in causa, ma è la persona alla quale la legge e l’intero ordinamento giuridico, compreso il sistema giurisdizionale, riservano oggi il legittimo esercizio del potere pubblico e la gestione dell’interesse collettivo. Questo può spiegare l’evoluzione storica della mediazione in Francia e, soprattutto, aprire una prospettiva per il futuro: come si inserirà la mediazione ambientale e in particolare la mediazione giudiziaria in questa domanda di regolamentazione sociale che ha avuto recentemente inizio in Francia con il crescente desiderio di partecipazione dei cittadini all’intero processo decisionale politico o amministrativo? A questa conclusiva domanda non è facile rispondere. E’ certo però che la mediazione, in questa nuova prospettiva di transizione, potrebbe consentire all’amministrazione di conciliare i vari interessi contrapposti nell’interesse dell’intera comunità attraverso una sintesi d’essi equilibrata e non conflittuale.

Montpellier, 2/12/2020

Jean-Michel DUBOIS-VERDIER

Président honoraire de tribunal administratif

[1] Ossia il ricorso introdotto per annullare un atto amministrativo.

[2] Bruno Lasserre, vice-président du Conseil d’État, in Premières assises nationales de la médiation administrative 18 décembre 2019

[3] Un po come nel quadro psicoanalatico.

[4] È dunque proprio l’occasione di farlo per l’autore di questo testo!

[5] In Francia, il vice-presidente del Consiglio di Stato e di fatto il presidente dell’organo. È il Primo ministro ad avere il titolo ufficiale di presidente, comunque il capo del governo non esercita questa funzione. Il vice-presidente attuale è il signore Bruno Lasserre.

[6] Si veda « La médiation administrative en urbanisme à l’épreuve des faits » da Sylvie MISCHO-FLEURY, pubblicata on line il 31 gennaio 2020, con l’autorizzazione del Sig. Jean-Pierre VOGEL-BRAUN, vice-président e référent Médiation al Tribunale Amministrativo di Strasburgo

[7] Di conseguenza, conviene riesaminare alla luce di questa osservazione la cifre sopracitate per quanto riguarda le percentuali delle procedure di mediazione ambientale e urbanistiche in seno ai tribunali ammiinistrativi.

Relazione italiana avv. Veronica Dini – 10 dicembre 2020

LA MEDIAZIONE NEI CONFLITTI AMBIENTALI

          I conflitti ambientali: caratteristiche e peculiarità – in ottica preventiva

1. Per comprendere le ragioni per cui si è ritenuto opportuno e interessante sperimentare l’applicazione dei procedimenti di mediazione ai conflitti ambientali, occorre innanzitutto comprendere di che cosa parliamo quando parliamo di conflitti ambientali.

Ebbene, innanzitutto, parliamo di istanze di giustizia ambientale. Tra i casi più emblematici che vengono sottoposti all’attenzione dei tribunali, vi sono quelli che riguardano i rapporti fra uomo e natura, l’accesso alle risorse, la preservazione del paesaggio e dei beni culturali, della biodiversità. Ma anche le controversie in materia di agricoltura sostenibile, inquinamento da allevamenti intensivi.

Oggi, anche le questioni più strettamente connesse all’urbanistica e al governo del territorio, laddove attengono anche a questioni di impatti ambientali, connessi ad esempio, a nuovi insediamenti o alla presenza di aree verdi, generano istanze di giustizia ambientale, riconosciute come tali.

Ancora, numerosissimi e rilevantissimi sono i casi di conflitti ambientali che riguardano la gestione e il traffico dei rifiuti, le discariche abusive, oltre che le contaminazioni che ne derivano a terreni e corsi d’acqua.

Anche il settore dell’energia è un fronte amplissimo di contenzioso ambientale, non solo laddove si osteggiano modelli fondati sull’energia fossile, ma anche quando si dibatte sulla compatibilità paesaggistica e sulla reale sostenibilità degli impianti di energia prodotta da fonti alternative.

Ancora, pensate al conflitto in materia di sicurezza alimentare e diritto al cibo. Per non parlare, naturalmente, del conflitto in materia di trasporti e di emissioni inquinanti connesse.

Oggi, naturalmente, a questa casistica già amplissima e complessa, si deve aggiungere quella relativa ai danni connessi cambiamento climatico, che abbraccia e interessi e questioni globali di grande rilevanza e urgenza.

2. Cosa possiamo dire innanzitutto di questi di questi conflitti?

Certamente che coinvolgono e ci interpellano sui rapporti tra uomo e natura ma anche tra uomo e uomo. Che riguardano l’accesso, la fruizione, l’uso e la proprietà delle risorse ambientali, che sono non solo esauribili, come ci insegna la letteratura scientifica e l’esperienza ormai di tutti i giorni, ma in gran parte già esaurite o gravemente compromesse.

Più in generale, dunque, possiamo dire che questi contenziosi riguardano la distribuzione equa e sostenibile (in orizzontale in verticale) dei rischi ambientali e dei benefici connessi all’attività umana, alla sostenibilità del modello di sviluppo attuale.

Ma, ancor di più e ancor prima, i conflitti ambientali oggi riguardano la partecipazione alle politiche ambientali, l’accesso alle informazioni ambientali e agli organi giurisdizionali, alla Giustizia ambientale: prima e più ancora che una richiesta di tutela ambientale in senso stretto, in molti casi questi conflitti contengono una domanda di partecipazione e di coinvolgimento dei cittadini nelle politiche che riguardano l’ambiente e nell’assunzione di decisioni che hanno ripercussioni in materia ambientale.

Non si tratta quindi più di conflitti locali esclusivamente circoscrivibili alle sindromi NIMBY (not my back yard) o NIABY (not in anyone’s back yard). Si tratta di conflitti la cui rilevanza è ben più ampia, nei contenuti, nelle istanze, nell’urgenza, oltre che nella estensione geografica.

3. In questo senso, dunque, quando parliamo di giustizia ambientale oggi non possiamo non parlare anche di giustizia sociale. Le connessioni sono state indagate ormai da molti anni.

Risale agli anni ‘60, negli Stati Uniti, la declinazione del concetto di razzismo ambientale, in occasione delle lotte della popolazione nera, contro l’insediamento di discariche e impianti inquinanti nei ghetti periferici delle grandi città.

Ma la situazione non è migliorata, col tempo: pensate alle favelas delle megalopoli del Sudamerica, nelle quali, accanto a quartieri poveri e disagiati in cui privazioni di carattere sociale ed economico si accompagnano a condizioni di vita igieniche e ambientali assolutamente intollerabili, sopravvivono e crescono quartieri borghesi nei quali la qualità della vita è di gran lunga più elevata, anche sotto il profilo ambientale.

Non si tratta, peraltro, di fenomeni cui il nostro Paese è esente. Se pensate ai casi eclatanti dei conflitti ambientali legati all’Ilva di Taranto, agli impianti di Casale Monferrato, ai petrolchimici italiani, ebbene è chiaro in tutti questi casi non si discute solo di questioni ambientali, ma anche del rapporto tra le condizioni di lavoro, le esigenze di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, e il sistema economico, il rapporto fra comunità, imprenditoria e istituzioni. In questi casi, si dibatte della sostenibilità – ambientale, sanitaria, sociale, economica, del nostro modello di sviluppo.

La questione è ancora più evidente quando si tratta dei conflitti, cui si è già accennato, connessi al cambiamento climatico: è noto dagli studi che ormai sono diffusi in tutto il mondo che, a fronte di una fetta relativamente limitata di popolazione che negli anni ha prodotto emissioni inquinanti rilevantissime e che continua a farlo, esiste un’altra parte del mondo che, tendenzialmente, ha una responsabilità storica minore e che, nonostante questo, è quella che subirà e subisce la maggior parte delle dei danni connessi al cambiamento climatico o che non sarà in grado d affrontarli.

4. Per le ragioni succintamente esposte, oggi, la dottrina tende a definire i conflitti ambientali come conflitti totali, che riguardano quindi, certamente, questioni di diritto e di diritto ambientale in particolare, ma anche e soprattutto di democrazia, partecipazione deliberativa, etica.

Non solo. Occorre altresì considerare che i conflitti ambientali sono un processo, non solo un singolo evento storico.

Essi, dunque, possono avere valenza globale anche quando hanno dimensioni locali e hanno spesso una rilevantissima valenza simbolica.

5. Alla luce di tali premesse, si può comprendere come i conflitti ambientali siano, in realtà, ineliminabili e irriducibili: l’unica cosa che possiamo evitare dei conflitti ambientali è la loro degenerazione. E questo dobbiamo fare, come cittadini, come professionisti e come operatori del diritto.

Certo, si tratta di un compito davvero arduo, che richiede un impegno continuo e strategie sempre innovative.

I conflitti ambientali sono, infatti, anche altamente eterogenei nello spazio e nel tempo: quello che consideriamo qui e ora un conflitto ambientale rilevante può essere del tutto diverso da quello che può scoppiare in un altro Paese del mondo o in un’altra epoca.

In ogni caso, vedono fronteggiarsi istanze talvolta radicali e afferenti a ideali e modelli del tutto opposti (o, almeno, percepiti come tali), in cui le vittime e/o gli istanti non chiedono solo la tutela di parti più o meno ampie di territorio, ma chiedono di essere riconosciuti – come identità, storie e competenze – e chiedono di prendere parte ai processi decisionali in materia ambientale.

Si tratta di questioni che riguardano una molteplicità di persone e di soggetti, profondamente diversi tra di loro e altamente complessi: le vittime possono essere al tempo stesso corresponsabili degli illeciti che contestano (si pensi al fenomeno dell’inquinamento atmosferico, in cui le comunità contribuiscono all’innalzamento dei livelli di emissioni nocive per esempio usando l’automobile o accendendo il riscaldamento), sono spesso intere comunità (a fronte di un diritto improntato alla tutela individuale dei soggetti), possono non essere ancora nate. Per tali ragioni, quanto più, in questo settore, si prova a limitare l’engagement degli attori, tanto più questi conflitti si acquisiscono.

Non solo. Ci muoviamo in un ambito in cui la comprensione dei fenomeni richiede l’accesso a informazioni ambientali e la loro decodificazione: ciò implica un alto grado di trasparenza, oltre che conoscenze tecniche e scientifiche importanti e complesse, familiarità con strumenti di comunicazione e narrazione diversi.

6. Tutto ciò rilevo non per suggerire di non cogliere la sfida, ma solo allo scopo di meglio comprenderla, per meglio fronteggiarla, nell’interesse di tutte le parti coinvolte.

Ritengo, infatti, che, oggi, non sia più eludibile la domanda di Giustizia – ambientale e sociale – che sorge da sempre più parti, in modo sempre più urgente, acuto e anticipato rispetto al determinarsi dei danni veri e propri. E credo che, in questo contesto, il diritto (non solo la legge), nelle sue diverse declinazioni, possa e debba offrire una risposta adeguata.

          Strumenti e strategie alternative di risoluzione dei conflitti ambientali

1. Per comprendere in che modo procedere, occorre prendere le mosse dall’analisi delle modalità con cui si affrontano oggi, normalmente, i conflitti ambientali.

Le alternative possono essere diverse. C’è chi affronta i problemi di giustizia ambientale e sociale attraverso la rivoluzione, la ribellione rispetto al sistema precostituito. Chi si affida a posizioni di resistenza, in parte all’interno del diritto e in parte al di fuori. Normalmente, i conflitti ambientali vengono affrontati nelle aule dei Tribunali, attraverso l’ausilio della scienza e della tecnologia.

Ma c’è un’altra strada, possibile: quella della collaborazione ambientale.

Questa opzione si rivela particolarmente interessante per far fronte alla frequente inadeguatezza – direi ontologica – del contenzioso ordinario a risolvere i problemi ambientali.

Credo, infatti, che si possa convenire sul fatto che gli atti legali redatti dagli avvocati in vista dell’accoglimento delle domande azionate dai propri clienti finiscono, per lo più, per restituire al Giudice (e alla storia giudiziaria) una vicenda molto diversa e semplificata rispetto a quella che è in realtà: la versione giudiziaria di un conflitto non può e non deve restituirne un’immagine troppo complessa e variegata dei fatti e degli interessi in gioco. Si tratta, pur sempre, di un punto di vista (diverso, peraltro, a seconda della giurisdizione e del grado di giudizio in cui si opera) orientato al solo fine di ottenere una verità giudiziaria. E di una verità che, in qualche modo, cambia a seconda della giurisdizione cui ci rivolgiamo e delle parti che, effettivamente, possono accedervi.

La effettiva risoluzione del conflitto, in quanto tale, esula dal mandato strettamente giudiziario affidato all’avvocato o atteso dal Giudice.

Del resto, il contenzioso si conclude con un verdetto, con una verità calata dall’alto, spesso raggiunta all’esito di un processo in cui le parti svolgono un ruolo di mere comparse. In questo senso, il giudizio può illuminare un tratto della strada che occorre percorrere per risolvere un conflitto, ma non contribuisce necessariamente a risolverlo.

Anzi, a dire il vero, nella misura in cui la sentenza attribuisce torti e ragioni, essa cristallizza le posizioni delle partI antagoniste e ne certifica, in via definitiva, la distanza.

Non solo. Il processo giudiziario, per sua natura, guarda al passato: ricostruisce e analizza gli eventi che si sono verificati e li interpreta alla luce del diritto: esso, però, non guarda al futuro e a ciò che sarà delle parti in causa dopo l’emanazione della sentenza.

2. Al contrario, le strategie collaborative partono da un approccio e da una interpretazione dello stesso conflitto molto diverse. In questo ambito, infatti, il conflitto è un fenomeno naturale della società in una società complessa, che può degenerare determinando la rottura dei rapporti sociali all’interno di una comunità, può sfociare in un contenzioso o in uno scontro sociale e culturale, ma che, nella sua fisiologia, è un confronto dialogico, uno stimolo, una potenzialità, addirittura una fonte di nuove regole.

Su tale interpretazione, le strategie collaborative fanno perno per valorizzare le potenzialità insite nel conflitto, ai fini della sua prevenzione e gestione.

La collaborazione ambientale e la collaborazione in generale mira, infatti, alla gestione costruttiva del conflitto, attraverso una discussione argomentata fra tutte le parti coinvolte (non solo quelle strettamente legittimate ad agire), anche al fine di prevenire liti future. In questo senso, essa non costringe il conflitto in spazi angusti, non lo scinde in visioni diverse a seconda dell’interlocutore, ma lo fa esplodere e lo analizza in tutte le sue sfaccettature, contribuendo a costruire, più in generale, un metodo di convivenza e di gestione del bene comune, realmente alternativo e molto più efficace, in cui le decisioni (e le regole) assunte sono condivise, meditate, comprese e quindi sono migliori e reggono di più nel tempo.

Naturalmente, la strategia e gli strumenti di cui stiamo parlando non sono avulsi dal diritto: la collaborazione ambientale è semplicemente un diverso sistema di regole. In essa, il diritto e la scienza non scompaiono, anzi, hanno un ruolo determinante: non sono, però, il fine della procedura e soprattutto non arrivano dall’alto ma dal basso e procedono in modo circolare. La scienza e il diritto sono lo strumento cognitivo e strategico per arrivare alla soluzione del conflitto, che resta nelle mani delle parti.

A differenza del processo ordinario, che, come detto, guarda solo al passato, come in uno specchietto retrovisore, la collaborazione ambientale si basa sulla memoria e sulla storia ma guarda al futuro.

Ebbene, gli strumenti della collaborazione ambientale sono molteplici: tra questi, possiamo annoverare, innanzitutto, la mediazione, che è effettivamente applicata ai conflitti ambientali, a partire dalla ricerca e dalla sperimentazione avvenute nel 2015, nell’ambito di un progetto finanziato da fondazione Cariplo, di cui sono stata ideatrice e coordinatrice e che ha visto l’importante contributo dell’allora Presidente del TAR di Milano – dott. Angelo De Zotti. Un altro esempio, alto, di composizione dei rapporti tra vittima e reo è quello perseguito con la giustizia riparativa e la mediazione penale.

Ma anche la negoziazione, ossia la mediazione affidata ai soli avvocati, può essere uno strumento collaborativo utile e applicabile anche in materia ambientale, così come la Pratica Collaborativa, nata negli Stati Uniti nell’ambito dei contenziosi di famiglia, che opera con team di avvocati e ed esperti finanziari o tecnici, che assiste e accompagna le Parti alla presa di coscienza del conflitto che li vede opposti, fa emergere gli interessi e su questi lavora, ai fini di una composizione condivisa e stragiudiziale.

Per quanto riguarda, specificamente, la mediazione ambientale essa viene condotta ai sensi del decreto legislativo 28 del 2010, la norma nazionale di riferimento in materia di mediazione civile e commerciale. La stessa disciplina è stata peraltro applicata anche per i conflitti ambientali che ricadono nella giurisdizione amministrativa, con adattamenti di carattere pratico ma non concettuali.

In questo ambito, l’unica differenza che si riscontra e l’unica reale difficoltà risiede nel fatto che la il codice del processo amministrativo italiano prevede un termine di 60 giorni per l’impugnazione degli atti amministrativi.  Si tratta certamente di un tempo molto limitato per poter attuare procedure di mediazione di carattere preventivo. Per tale ragione, le sperimentazioni in atto riguardano procedimenti amministrativi in corso: posto che tra il deposito del ricorso e la discussione di merito possono passare, in Italia, anche diversi anni, è possibile, in questo frangente, sviluppare e sperimentare procedure conciliative che risolvano la controversia prima di arrivare a sentenza.

Tra i casi sottoposti alla camera arbitrale di Milano, ad esempio, ve ne sono stati alcuni in cui si controverteva di impianti e insediamenti potenzialmente nocivi, nei quali si è lavorato su accordi che riguardavano l’uso di particolari accorgimenti per contenere o monitorare eventuali emissioni inquinanti; ovvero procedure di bonifica di siti contaminati, nel quale parti private, cittadini e pubblica amministrazione hanno analizzato tutte le alternative possibili, per addivenire ad una bonifica condivisa e rapida. Ancora, vi sono state procedure di mediazione tra p.a., operatori e utenti per concordare modalità di gestione di servizi pubblici e criteri per la determinazione delle tariffe.

In tutti questi casi, avvocati, consulenti e mediatori hanno lavorato con le parti, non solo per loro, dapprima, in una fase di pre-negoziazione, per capire se la procedura scelta era quella più adatta, quali parti dovessero essere coinvolte, quali questioni discutere; poi, durante la vera e propria fase di trattative, nelle quali si sviscerano e analizzano gli interessi delle parti e tutte le possibili soluzioni concrete del problema; infine, nella fase di formalizzarle dell’accordo definitivo, anche attraverso tutti i passaggi amministrativi di volta in volta necessari. Analoga attenzione è stata, peraltro, dedicata a un altro momento estremamente importante e delicato della mediazione: quello della post-mediazione, volto a monitorare il comportamento delle parti dopo il raggiungimento dell’accordo e a consolidare il risultato.

Naturalmente, la complessità degli interessi in gioco, anche di natura pubblicistica, e i vincoli procedurali cui le pubbliche amministrazioni sono sottoposte, impongono che la mediazione si affianchi al procedimento amministrativo, lo integri – nei contenuti e nelle forme – senza sostituirlo. Nella misura in cui la collaborazione tra le parti funziona, essa non comporta un appesantimento del procedimento amministrativo ma una sua maturazione, che può condurre a decisioni non solo condivise ma più ponderate e, in ultima analisi, migliori.

3. Le caratteristiche sin qui esposte, mettono in luce il fatto che la mediazione applicata ai conflitti ambientali è, in fondo, un modo per recuperare il dialogo, il confronto e la partecipazione attiva del pubblico, che normalmente dovrebbero essere garantiti nei procedimenti amministrativi che conducono all’approvazione di provvedimenti che, tra l’altro, determinano impatto ambientali. Ed è un modo, altresì, per recuperare l’unicità di sguardo che talvolta si perde, inseguendo frammenti di verità, in Tribunali di ordine e grado diversi.

In ottica preventiva, dunque, sarebbe certamente auspicabile che, prima ancora di pensare alla mediazione ambientale, si realizzi in maniera reale ed effettiva la partecipazione deliberativa dei cittadini e del pubblico interessato, nelle sedi amministrative a ciò preposte.

Il diritto amministrativo, non solo italiano, infatti, è disseminato di principi e strumenti di collaborazione, che possono o, addirittura, devono essere applicati in materia ambientale. Ciò, anche e soprattutto in virtù della convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, del 1998.

Nello specifico, ricordo gli accordi collaborativi, sostitutivi o integrativi del procedimento, che è possibile assumere ai sensi dell’articolo 11 della legge 241 del 1990. Analogamente, si pensi alle conferenze di servizio, che sono pensate proprio per agevolare il confronto sui pareri e sulle opinioni delle autorità competenti ma che, troppo spesso, si riducono a un mero scambio di carte, in assenza delle parti private interessate.

Ancora, esistono nel nostro Paese in virtù di una normativa di origine comunitaria, una serie di procedimenti che sono appositamente pensati per la materia ambientale e che si caratterizzano per un elevato coinvolgimento delle comunità e dei professionisti interessati,  nei quali il provvedimento conclusivo è legittimato solo e in quanto frutto di un effettivo confronto con i soggetti interessati: si pensi alla valutazione di impatto ambientale, alla valutazione ambientale strategica, all’autorizzazione integrata ambientale, all’autorizzazione unica ambientale, ma anche e soprattutto all’inchiesta pubblica e al dibattito pubblico, che rappresentano strumenti fondamentali per la prevenzione dei conflitti ambientali e che fondano le proprie radici proprio negli strumenti di collaborazione ambientale e di partecipazione deliberativa.

Se questi strumenti fossero davvero e sempre utilizzati per abbandonare la logica del cosiddetto Tina (there is no alternative) e favorire il confronto tra le parti e gestire in modo creativo e condiviso gli inevitabili conflitti, allora potrebbero svolgere un ruolo decisivo in ottica preventiva.

Sicuramente, quelle in corso, rappresentano esperienze pionieristiche che necessitano di ulteriori approfondimenti e nuove verifiche sperimentali. Ma si tratta di modelli che hanno mostrato grandi potenzialità e che stanno cominciando, seppure lentamente, a modificare e innovare anche il contesto culturale amministrativo e giuridico nel nostro paese.

Il cammino è naturalmente lungo: auspico che il novero dei compagni di viaggio divenga vieppiù ampio e diversificato e il sentiero appena tracciato nella terra, diventi più visibile.

Avv. Veronica Dini

Relazione francese – Firenze, 11 ottobre 2019

La participation des citoyens au processus de décision dans l’administration et les conséquences sur les rapports juge administratif/administration

Depuis une trentaine d’années, le modèle hiérarchique de l’action publique qui a prévalu en France, qui a été un pays très centralisé, est critiqué. L’objectif a été de démocratiser l’administration publique et le processus de décision publique. La notion de démocratie participative a alors émergé, qui a pour objectif de compléter la démocratie représentative traditionnelle. Cependant, ce type de démocratie est très exigeant car il oblige en permanence le pouvoir à s’expliquer, à rendre des comptes et à informer. Il contient des risques importants pour les acteurs, tels que le temps exigé pour organiser la participation, l’effort à consentir pour vulgariser l’information, la perte de contrôle sur l’enjeu discuté.

A été également développée la notion de démocratie délibérative, qui est une forme édulcorée de la démocratie participative : on considère alors que c’est l’existence d’un processus de délibération et de discussion qui est essentiel. D’où l’accent mis sur les procédures qui organisent la délibération.

Donc la France a par le passé eu pratiquement uniquement recours au modèle hiérarchique. Actuellement, c’est du modèle de la démocratie délibérative dont elle s’inspire dans certaines procédures, relatives à l’aménagement du territoire et l’urbanisme, puis plus récemment, l’environnement.

Pourquoi ce besoin d’évolution et d’introduction de la participation citoyenne dans la prise de décision ? A cause  sans doute des limites ressenties de la démocratie représentative.  On peut relever dans ce sens le désintérêt pour les élections, des majorités de 51% seulement qui ne suffisent pas à justifier une politique, alors que la question qui se pose à tout gouvernement et qui devient de plus en plus centrale est celle de la cohésion sociale. C’est dans cette perspective de recherche de cohésion que s’inscrivent les procédures visant à faire participer les citoyens au processus de décision de l’administration.

Quelles formes revêt la démocratie participative ? La participation à une décision peut prendre la forme d’une consultation, d’une concertation, d’une co-élaboration ou d’un référendum, j’y reviendrai dans la suite de mon exposé.

Je vais décrire les deux modes historiques d’association des citoyens à la prise de décision en France, l’enquête publique qui est la procédure la plus ancienne de consultation du public, et les procédures de concertation préalable dépendant de la commission du débat public, le débat public proprement  dit et la concertation préalable avec garants, plus récents, en analyser les limites ou les insuffisances, et enfin donner des indications sur des alternatives éventuelles. Ces deux modes de participation (enquêtes publiques et débats publics) concernent les domaines de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, et le domaine de l’environnement. D’autres formes de participation se sont développées récemment, j’en dirait un mot également, mais elles restent encore marginales jusqu’à présent.

1. DESCRIPTION

La concertation en amont du processus de décision :  elle relève de la commission du débat public, il s’agit du débat public proprement dit, et de la concertation avec garant

On est uniquement du domaine de l’environnement. C’est une loi de 1995, dite loi Barnier, qui instaure le débat public en France. Il s’agit d’un processus spécifique,  de procédures de concertation qui interviennent alors que l’opportunité d’un projet est encore en débat, qu’il n’est donc pas encore arrêté, et qu’aucune décision n’est encore prise.

Le débat public

La commission nationale du débat public a vu depuis 1995 ses compétences diversifiées et renforcées, en 2002, 2016 et 2018 dans la perspective de se mettre en conformité avec les dispositions de la convention d’Aarhus.  Il s’agit d’une instance collégiale de 25 membres. Lorsque le coût d’un projet d’aménagement ou d’équipement se situe au-delà d’un certain seuil, défini par décret, la saisine de la commission est obligatoire pour le maître d’ouvrage. Il s’agit des plans et programme nationaux, il y en a une dizaine au total.   Par exemple   création d’autoroutes, de routes à 2 x 2 voies à chaussées séparées , de lignes ferroviaires, de pistes d’aérodromes, d’infrastructures portuaires, de lignes électriques, de gazoducs ou d’oléoducs, d’installations nucléaires, de barrages, d’équipements industriels. Lorsqu’elle est saisie, la CNDP dispose d’un délai de 2 mois pour décider ou non d’organiser un débat public. En cas de décision positive, elle met en place une commission particulière du débat public.

En deçà de ce seuil mais au-dessus d’un seuil plancher (qui est de plus de 5 M € de crédits publics), la saisine de la commission est facultative, c’est le maître d’ouvrage qui décide ou non de sa saisine. Il y a alors une procédure de concertation qui se met en place. Cette concertation n’est pas directement mise en œuvre par la commission mais par des garants qu’elle désigne.

Troisième possibilité : Le Gouvernement peut également saisir la commission d’un projet de réforme d’une politique publique qui a un effet important sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. Par exemple, la première saisine de ce type a concerné la programmation pluriannuelle de l’énergie. On peut également citer le plan de gestion des déchets nucléaires.

De plus, un droit d’initiative a été créé qui permet à 10 000 ressortissants de l’Union Européenne résidant en France de saisir la commission pour un grand projet (>150 M €), ou 500 000 ressortissants de l’Union Européenne résidant en France pour un projet de réforme d’une politique publique, ou 60 parlementaires également pour un projet de réforme d’une politique publique.

En 2018 par exemple il y a eu 4 débats publics, (une petite centaine depuis 1995) càd concernant les projets ayant un impact national, il s’est agi de la création de nouveaux bassins du port de Dunkerque, des aménagements du noeud ferroviaire lyonnais, d’un projet d’aménagement routier dans l’ile de la Réunion, et du projet de mine d’or en Guyanne. Il y a eu aussi  90 concertations préalables  avec garant ou post débat public.

En quoi consiste le débat public ? Il ne s’agit pas pour la CNDP de se prononcer sur le fond des projets qui lui sont soumis, mais de veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets. Elle veille au respect de bonnes conditions d’information du public, elle conseille les maîtres d’ouvrage à leur demande sur les questions relatives à la concertation avec le public. Le débat porte notamment sur l’opportunité, les caractéristiques et les objectifs du projet, les modalités d’information et de participation du public post débat. Le maître d’ouvrage dispose d’un délai de 6 mois pour établir le dossier de débat et proposer des modalités d’organisation. Le débat se déroule pendant 4 mois, avec possibilité de prolongation de 2 mois ; à l’issue du débat, la commission particulière rédige un compte rendu, un bilan est également rédigé, et le maître d’ouvrage prend une décision motivée, indiquant le principe et les conditions de poursuite du projet. Après le débat et jusqu’à la phase d’enquête publique, la CNDP s’assure des bonnes conditions d’information et de participation du public, sous l’égide d’un garant.

Exemple récent: création d’un nouveau terminal portuaire à Dunkerque. Coût estimé de l’opération : entre 690 et 830 M€. La CNDP a été saisie en octobre 2016, la décision d’organiser un débat public date de décembre, le dossier du maître d’ouvrage, qui servira de support au débat public a été approuvé en juillet 2017, le débat a eu lieu du 18 septembre au 22 décembre 2017. Le compte rendu a été publié le 22 février 2018, et la décision du maître d’ouvrage est intervenue le 16 mars 2018.

Il y a eu 71 rencontres avec le public, 2 200 participants, 4 réunions publiques générales, 42 ateliers et auditions, 25 débats mobiles. Il y a eu 20 points de distribution de tracts, 3000 dossiers du maître d’ouvrage ont été distribués, 4600 synthèses de ce dossier, et 20 000 dépliants du débat public. On a compté 6050 connexions uniques sur le site du débat, 2700 avis écrits, 103 questions écrites, 25 commentaires, 253 abonnés facebook et 201 abonnés tweeter, le coût du débat a été de 649 390€.

Les concertations avec garant 

Pour faire bref, le garant remplit la même fonction qu’une commission particulière du débat public, mais dans un cadre plus informel et moins contraignant : Je rappelle qu’il s’agit d’une saisine facultative pour le maître d’ouvrage, et que la CNDP décide de nommer ou non un ou plusieurs garants. L’objectif du garant est de veiller au respect des principes découlant du droit à l’information et à la participation du public. Il proposera par exemple des évolutions de son dossier au maître d’ouvrage pour compléter ou rendre plus lisible le dossier de son projet, il devra s’assurer que l’expression de tous soit assurée, et que tous les arguments sont pris en compte. Mais le maître d’ouvrage n’a pas l’obligation de suivre ces prescriptions.

A titre d’exemple de concertation en 2018 on peut citer le projet de nouveau terminal à l’aéroport de Roissy Charles de Gaulle : 4 garants ont été désignés. Une des questions essentielles à résoudre pour eux a été de clarifier le périmètre de la concertation : le nombre de communes initialement couvertes par la concertation a été multiplié par trois à leur initiative.

Voilà les grands traits de la concertation préalable aux grands projets en France.

Je n’oublie pas que le thème de ce colloque portait également sur les rapports juge administratif/administration, dans le cadre de la participation du public aux décisions administratives. Le problème est qu’il n’y a finalement pas grand-chose à en dire ! En effet, il s’agit à chaque fois de procédures donnant lieu à des avis non contraignants, et ne donnant par conséquent pas lieu ou guère lieu à un contrôle du juge : il y a eu une vingtaine de recours depuis 1995 concernant des décisions de la CNDP. Ils ont permis de déterminer quelles décisions de la commission pouvaient faire l’objet d’un recours : C’est oui pour la décision de la CNDP d’organiser ou de ne pas organiser un débat public (décision du CE du 17 mai 2002 – association nature et environnement annulant une décision par laquelle la CNDP avait rejeté une demande d’organisation d’un débat public). C’et non pour les recours contre les mesures adoptées par la CNDP pour déterminer les modalités du déroulement du débat, par exemple refus de donner suite à une demande d’expertise complémentaire (CE 14 juin 2002 association pour garantir l’intégrité rurale restante) ou encore rejet d’une demande de report ou d’interruption du débat public (CE 5 avril 2004 association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d’aéroport de Notre Dame des Landes),  refus d’organiser une réunion de synthèse. Les recours ont également porté sur la saisine de la CNDP : le CE a précisé qu’elle n’avait pas de capacité d’autosaisine (13 décembre 2002 – association pour la sauvegarde de l’environnement et la promotion de Saint Léger en Bray). Sur le dossier de saisine, le CE a rappelé que la commission devait, pour décider de l’organisation ou non d’un débat, s’appuyer uniquement sur les éléments figurant dans le dossier qui lui est soumis, par exemple le coût du projet (28 décembre 2005 syndicat d’agglomération nouvelle ouest-Provence), le périmètre de sa saisine.

On le voit, il s’agit d’une jurisprudence relativement peu abondante, interprétant toujours les textes de façon restrictive. Une seule décision de refus d’organiser un débat public a été annulée

La concertation dite « aval » : l’enquête publique

C’est la plus ancienne procédure de consultation existant en France.

Avant l’intervention de la loi du 12 juillet 2010, le ministère chargé de l’écologie avait recensé quelque 180 types d’enquête publique qui obéissaient à des régimes juridiques  plus ou moins différents. Avec la loi portant engagement national pour l’environnement dite “loi Grenelle II », adoptée le 12 juillet 2010 ne subsistent que deux grandes catégories d’enquêtes, celles qui relèvent de la procédure du code de l’environnement , et celles qui relèvent de la procédure du code de l’expropriation (appelées également de droit commun).

Les enquêtes publiques interviennent lorsque le projet est arrêté, le cas échéant après débat public ou concertation préalable.

Les enquêtes imposées par « le code de l’environnement ».

Elles sont dites « enquêtes environnementales ». Elles concernent principalement les travaux d’investissement routier, les installations classées, les constructions d’immeuble à usage d’habitation ou encore la création d’équipements culturels, sportifs ou de loisirs…
D’autres opérations, en matière d’urbanisme cette fois, doivent également respecter la réglementation de l’enquête environnementale comme par exemple : les projets de Plan Local d’Urbanisme (PLU) ou les  Plans d’Aménagement de Zone (PAZ) …

Les enquêtes de droit commun

Elles concernent, par exemple, les enquêtes de déclaration d’utilité publique, les enquêtes relevant de la loi sur l’eau, les enquêtes en vue d’expropriation ou encore les enquêtes visant un plan de protection de risque naturel.

La durée d’une enquête publique ne peut être inférieure à un mois ni excéder deux mois.
Elle dure donc généralement un mois ; elle peut néanmoins bénéficier d’un délai supplémentaire de 15 jours sur demande du commissaire enquêteur.

Le rôle d’une Enquête Publique

L’enquête publique vise à

– informer le public sur la création de ces projets à venir.
– permettre à tout citoyen de s’exprimer en recueillant ses observations et ses remarques sur un registre.
– réunir toutes les informations nécessaires à la connaissance de l’autorité compétente pour sa prise de décision.

L’enquête publique est conduite par un commissaire enquêteur indépendant et impartial, nommé par le président du tribunal administratif, ou par une commission d’enquête. Il est chargé du bon déroulement de la procédure et établit un rapport dans lequel il relate le déroulement de l’enquête er fait part de ses conclusions qui doivent être motivées et qui peuvent être favorables, favorables avec réserves ou défavorables au projet.

Lorsque le commissaire-enquêteur assortit son avis d’une ou plusieurs réserves et qu’il s’avère que l’une au moins de ces réserves n’a pas été levée, son avis est alors regardé comme étant défavorable (CE 13 juillet 2007, société carrières et matériaux, rec. p. 972 ; CE 19 mars 2008, ministre des transports, rec. p. 852-973).

Cet avis ne s’impose toutefois pas à l’autorité compétente qui peut passer outre à un avis défavorable, sous certaines conditions.

• Ainsi, en matière d’enquête publique environnementale, il oblige l’organe délibérant de la collectivité portant le projet à prendre une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique. On trouve une disposition similaire en matière d’expropriation.

A l’issue de l’enquête publique, l’autorité compétente prend une décision, qui peut faire l’objet d’un recours. Et à cette occasion, le processus de déroulement de l’enquête publique peut être attaqué : nombre insuffisant de réunions, publicité insuffisante, insuffisance du dossier soumis à l’enquête publique, ainsi que par exemple l’absence de motivation des conclusions du commissaire enquêteur, ou encore l’absence de réponse du commissaire enquêteur à certaines observations. Ces irrégularités de l’enquête publique, si elles sont suffisamment importantes pour avoir faussé le débat,  entraînent l’annulation de la décision finale d’autorisation du projet.

1. Bilan

En ce qui concerne le débat public :

Il est indéniable que le débat public présente une utilité : sur environ 130 projets qui ont fait l’objet d’une concertation, plus d’une dizaine ont été abandonnés, d’autres ont été modifiés, ou significativement remaniés.

Mais la CNDP et la procédure de débat public font l’objet de critiques récurrentes :  on reproche à la CNDP de se borner à publier un bilan du débat public, sans donner un avis, on relève que  les résultats obtenus sont infimes par rapport au coût de l’institution, que cette commission n’est pas représentative,  et pour résumer, que le débat public est un artifice de démocratie. Et il est régulièrement question de la suppression de cette institution.

Une première difficulté est liée à au manque de culture participative des administrations et du public : les débats sont souvent très émotionnels et suscitent peu de propositions constructives, ou bien sont le miroir de l’inertie des participants.  Toutefois, il faut constater que les débats organisés par la CNDP ont fait office d’apprentissage. Ils ont notamment permis aux participants, sous l’influence des associations, de dépasser le syndrome dit NIMBY pour bâtir une opposition constructive et structurée.

Une deuxième difficulté tient au moment de la concertation : certes, au stade de la concertation préalable, on est censé discuter encore de l’opportunité du projet, mais dans les faits, compte tenu de la longueur et de la complexité des processus de décision en termes politiques, d’expertises de faisabilité, de programmation et d’arbitrages budgétaires, qui prennent plusieurs années, on peut dire que lorsqu’on arrive à la phase de concertation, la décision de principe est déjà prise.

Troisième difficulté : réussir à toucher et faire participer un public qui ne se sent  habituellement pas concerné ou en tout cas pas en mesure de s’exprimer. Notamment, en l’absence d’études de tracé, tout un pan de la population peut ne pas se sentir concerné.

Quatrième difficulté : la retranscription des débats à qui on reproche  d’édulcorer ou de minimiser les oppositions, sans aucun contrôle : on a pu parler à ce propos d’une logique d ’évacuation du débat : on s’attache à montrer que le débat a eu lieu, et on souligne l’importance du public touché en termes quantitatifs, sans s’attarder sur le contenu du débat.

En ce qui concerne les enquêtes publiques

Les critiques récurrentes tiennent à la façon dont elles sont menées, par des commissaires enquêteurs, qui sont souvent des anciens fonctionnaires retraités, (militaires, gendarmes, agents des services de l’environnement), à qui on reproche d’une part un manque de compétences dans les matières de l’environnement., d’autre part  une propension à considérer la puissance publique, et donc les projets qui en émanent,  comme légitimes Ensuite, on reproche à l’enquête publique son absence de pouvoir contraignant.  De fait, sur 5 000 enquêtes organisées chaque année en France, seulement 3 à 4% recueillent un avis défavorable. On lui reproche son coût : 5 à 6 000 € en moyenne. On lui reproche enfin de ralentir les projets.

Notre Dame des Landes

Un exemple vient résumer les ambiguïtés de la consultation du public à la française : il s’agit du projet d’aéroport du Grand Ouest, emblématique jusqu’à la caricature.

Il s’agit d’une opération lancée en 1963 et abandonnée en 2018, consistant à transférer l’aéroport de Nantes, dont on prévoyait la saturation, vers un site au nord-ouest de la ville. C’est à partir de 1972 que l’opposition au projet s’est organisée. Le projet a été mis en sommeil après la crise pétrolière de 1973 et 1979. Il a été relancé en 2000. Un débat public, organisé par la CNDP, a lieu du 15 décembre 2002 au 28 mai 2003.  Le compte rendu et le bilan  de ce débat ont été rendus publics en juillet 2003.

A la suite de cette concertation préalable, le projet étant cette fois suffisamment avancé, une enquête d’utilité publique qui s’est déroulée fin 2006 qui a donné lieu à un avis favorable de la commission d’enquête le 13 avril 2007. Le décret de déclaration d’utilité publique du projet est publié le 10 février 2008, il s’agit de la décision autorisant le projet.

Plusieurs recours en annulation contre cette DUP sont engagés, et le CE a confirmé à 3 reprises l’utilité publique de l’aéroport en 2009, en 2010, puis en 2013.

Les opposants au projet ont occupé depuis 2009 les terrains destinés au futur aéroport. Ils contestent et perturbent violemment la nouvelle commission d’enquête publique constituée en vue d’autoriser les aménagements fonciers liés au projet d’aéroport. Des opérations d’évacuation des terrains occupés commencent.

Cinq nouvelles enquêtes publiques sont lancées en 2012 concernant les autorisations de travaux d’aménagement. Les avis des commissions d’enquête sont tous favorables.  Des arrêtés d’autorisation de travaux sont pris en décembre 2013. Ils sont attaqués devant le tribunal administratif, puis devant la cour d’appel : les recours sont rejetés de même que les recours contre les décisions d’expulsion devant le TGI.

L’affaire prend alors vraiment une ampleur nationale. C’est pourquoi en novembre 2012, le gouvernement suspend les expulsions et nomme ce qu’il a appelé une commission du dialogue, procédure ne répondant à aucun texte, qui conclut en avril 2013 à l’utilité publique du projet. Durant l’année 2013, les occupations se multiplient et de nombreux projets agricoles alternatifs voient le jour. Le 22 février, plusieurs dizaines de milliers de manifestants, appuyés par quelque 500 tracteurs, défilent dans le centre de Nantes. De violents incidents ponctuent la manifestation. La justice valide l’expulsion des agriculteurs et riverains vivant sur le site de l’aéroport. La contestation ne faiblit pas.

Début 2016  intervient une innovation : le gouvernement annonce un référendum local sur le projet : c’est une première, car une telle procédure n’existe pas : il n’existe qu’un référendum national, mais un projet d’aménagement n’entre pas dans son champ d’application, ou la possibilité d’un référendum local, mais là non plus ça n’est pas possible car le projet n’entre pas dans le champ de compétence d’une collectivité territoriale. Qu’à cela ne tienne : une nouvelle procédure est créée : « la consultation locale sur des projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement », et un décret ad hoc est publié le 24 avril 2016 : le périmètre choisi est le département de Loire Atlantique.  La consultation a lieu le 26 juin 2016, il fallait répondre oui ou non à la question : Etes-vous favorable au projet de transfert de l’aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de N D des Landes ? La réponse est oui, à 55,17% avec un taux de participation de 51,08%. Bien sûr les habitants de Nantes, majoritaires en nombre, ont voté oui, mais ceux des communes concernées ont massivement voté non.

Arrive l’élection du nouveau président de la république et la nomination de Nicolas Hulot, opposant au projet, au ministère de l’environnement. Il nomme une commission de médiateurs, encore une procédure inédite, mais le rapport remis en décembre 2017 ne tranche pas. Enfin, le 17 janvier 2018, le Premier Ministre annonce que le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes est abandonné après « 50 ans d’hésitations »

Cette affaire est emblématique de ce qu’il en est réellement des procédures de décision et de consultation de la population : malgré un débat public, plusieurs enquêtes publiques, la mise en place de commissions de consultation ou de médiation (j’en ai cité 2 mais il y en a eu plus), des recours juridictionnels tous rejetés, et même un référendum, selon une procédure inventée spécialement pour l’occasion,  le projet a été abandonné par une décision ministérielle face à la persistance et à la violence des oppositions. Mon propos n’est pas de savoir s’il fallait ou non construire ce nouvel aéroport, mais de souligner le décalage qui s’est révélé entre les multiples procédures de consultation et de concertation mises en place pour aboutir à des décisions, et entre les très nombreuses décisions de justice, qui sont toutes allées dans le même sens, et la décision finale qui a été une décision politique, prise face à la violence et à la détermination des opposants.

• Quelles solutions ?

 En premier lieu, il fait savoir qu’il existe un fort courant de remise en cause de ces procédures de concertation : l’existence de la CNDP, au moins dans la forme actuelle, est contestée, le périmètre des enquêtes publiques s’est fortement rétréci : Il y avait 14 000 enquêtes par an dans les années 1990, il y en a 5 000 aujourd’hui : le champ des enquêtes est de plus en plus retreint, c’est-à-dire que de nombreuses décisions ne sont plus soumises à enquête publique. Par exemple, pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), c’est-à-dire les installations industrielles ou agricoles nécessitant une autorisation, 50% des installations d’élevage ne sont plus soumises à une enquête. Il en va de même de la création des plans d’eau ou des barrages, où l’obligation systématique de procéder à une enquête publique a disparu. Et dans certains cas, la durée de l’enquête publique a été réduite à 15 jours. Enfin une expérimentation vient d’être mise en place à l’été 2018 (loi ESSOC) dans deux régions pour remplacer pour les installations classées et les installations relevant de la loi sur l’eau l’enquête publique avec nomination d’un commissaire enquêteur et rédaction d’un rapport et de conclusions, par une simple consultation électronique avec désignation d’un garant, c’est-à-dire sans plus de prise de position sur le projet.

Par ailleurs, une polémique récente a mis en cause le rôle des commissaires enquêteurs, dans un projet pour lequel ils avaient donné un avis défavorable, le préfet du département ayant accusé le président de la commission d’enquête et la commission d’enquête d’avoir outrepassé leurs attributions en menant des investigations inappropriées. Le préfet a obtenu la radiation du commissaire enquêteur président de la commission d’enquête. Auparavant, le maitre d’ouvrage, qui est le président du conseil départemental, avait demandé en vain au président du TA de retirer le commissaire enquêteur estimé indésirable de l’enquête. Il a également fait un recours contre l’ordonnance de taxe qui allouait des indemnités de vacation à ce commissaire enquêteur, en exposant que le temps passé à diverses investigations était inutile. Mais le TA de Lyon a rejeté ce recours, validant ainsi les investigations menées par la commission d’enquête et son président.

Cette affaire qui a suscité un tollé dans le monde des commissaires enquêteurs, est symptomatique de l’agacement des autorités publiques face à des procédures qui allongent les délais de réalisation des projets, et remettent en cause, même si c’est peu fréquent, les projets qu’ils entendent mener à bien.

Alors, quelles solutions ?

On comprend aisément que le rôle du juge administratif est marginalisé : soit il rétablit le droit lorsque l’atteinte qui lui est portée est trop flagrante, comme dans l’exemple précédent, soit il est tenu par précisément l’état du droit, dont il donne une interprétation plutôt restrictive. C’est donc sur cet état du droit qu’il convient de s’interroger, et plus précisément sur le caractère facultatif ou purement consultatif des avis donnés, et sur le caractère inachevé de la consultation qi caractérise un système de démocratie délibérative. Puisque c’est la cohésion sociale qui est recherchée, il conviendrait sans aucun doute de parvenir à un système de co-élaboration ou de co-production des décisions, c’est-à-dire à un système de démocratie participative.

Cela existe parfois à l’échelon local, communal, par exemple pour l’élaboration de ce que l’on appelle les budgets participatifs. On peut citer la ville de Kingersheim dans la banlieue de Mulhouse, où le maire a institué des conseils participatifs pour toutes les grandes décisions de la commune. Ils sont composés à 40% de volontaires, de 20% de personnes directement concernées, et de 40% de citoyens tirés au sort.

On peut également citer le référendum local, les jurys citoyens, les conseils de quartier, toutes expériences qui trouvent à se réaliser lorsque l’enjeu est local.

Mais pour le reste, c’est à dire les grands projets, les décisions à impact national, que faire ?  Il existe bien ce qu’on appelle le référendum d’initiative partagée, prévu à l’article 11 de la constitution et instauré par la réforme constitutionnelle de 2008, qui associe le corps électoral à une proposition de loi. Mais les critiques de ce mécanisme sont très fortes, car il s’agit d’un mécanisme lent, complexe et lourd à mettre en œuvre. Depuis 2008 il y a eu une première tentative début 2018 par le parti socialiste pour rétablir l’ISF, qui n’a pas abouti faute d’avoir recueilli suffisamment de soutiens. Une deuxième initiative a été activée en avril 2019 pour empêcher la privation de l’aéroport de Paris, et on en est à la phase de recueil des soutiens ouverte jusqu’au 12 mars 2020.

Enfin pour terminer il faut dire un mot de la revendication essentielle du mouvement des gilets jaunes de mettre en place un référendum d’initiative populaire ou citoyenne, soit donc un instrument de démocratie directe. Il suffirait de recueillir un nombre donné de signatures pour que le référendum ait lieu, sans que soit nécessaire l’accord du parlement ou du président de la république. Ils revendiquent quatre formes de référendum, le référendum législatif, le référendum abrogatif, le référendum révocatoire qui consisterait à démettre un élu de son mandat, et enfin le référendum constitutionnel qui permettrait de modifier la constitution.

Une conséquence actuelle du mouvement des gilets jaunes : la mise en place pour octobre de cette année, donc maintenant, d’une convention citoyenne pour le climat, qui réunit 150 citoyens tirés au sort, qui bénéficiera d’un budget de 4 M €, la convention se réunira 6 WE toute les 3 semaines pour envisager des mesures de transition écologique dans tous les secteurs, notamment agriculture, logement, transports, fiscalité environnementale. Cette concertation est assortie d’un luxe de garanties en termes de qualité de l’information, sérénité des débats, indépendance. Un rapport et des propositions devront être remis en février 2020. Pour autant, une des conditions du débat est que ses participants ne s’érigent pas en décideurs de la chose publique à la place de ceux qui ont été élus ou à la place du peuple. Ensuite, le gouvernement élaborera ses propres propositions, qui feront l’objet soit d’un référendum, soit d’un projet de loi ou de textes réglementaires.

Il s’agit là de pistes dont on parlera sans aucun doute à l’avenir, qui vont dans le sens de la co-production, c’est-à-dire de l’association du public selon des modalités à définir à l’élaboration même de la décision. Mais cela implique d’une part que l’administration admette qu’il existe d’autres critères de choix que celui de l’efficacité économique, et soit prête à ne pas réaliser certains  projets qui pourtant présentent une cohérence économique et d’autre part que les citoyens disposent également d’une expertise, et qu’il  soient plus formés aux enjeux, nécessités et contraintes de l’action publique. Ceci est donc encore un long chemin, mais, je crois que le parcourir sera inévitable, et je trouve que c’est tant mieux.