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18 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione francese del dott. Matthieu Birker – Trento – 3/10/2008

L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en France

Matthieu Birker

Doctorant en droit public – Université R. Schuman de Strasbourg

Avant toute chose, permettez moi de remercier les organisateurs de ce congrès, et particulièrement le président Kintz, de leur invitation. C’est un honneur de présenter ces quelques observations devant les éminents praticiens que vous êtes. Pour un jeune chercheur, plus familier des bibliothèques universitaires que des tribunaux, c’est aussi un défi, que je vais m’efforcer de relever, en espérant que mes propos ne trahiront pas trop la réalité qui est celle des juges administratifs français. Je me permets d’ailleurs de compter sur ceux présents aujourd’hui pour corriger et compléter, le cas échéant, ce qui va suivre.

La France a toujours entretenu des liens particuliers avec le système européen de protection des droits de l’homme. Membre fondateur du Conseil de l’Europe, elle a joué un rôle déterminant dans l’élaboration de la Convention européenne des droits de l’homme et la mise en place de la Cour du même nom. Elle abrite sur son territoire les locaux de cette institution désormais incontournable, à laquelle elle a donné de grands juges, dont deux de ses présidents : René Cassin et aujourd’hui Jean-Paul Costa. Mais la France s’est également distinguée par une certaine lenteur dans l’intégration de ce mécanisme. Elle a, en effet, ratifié la Convention européenne des droits de l’homme près de 25 ans après l’avoir signée et n’a reconnu le droit de recours individuel qu’en 1981. Les relations entre Paris et Strasbourg, sont donc très étroites, mais parfois complexes, le passage des Vosges ralentissant sans doute, à l’occasion, les échanges…

La question de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme n’échappe pas totalement à ce constat en demi-teinte. Certes, la France ne fait pas partie des mauvais élèves dans ce domaine. Les modifications normatives et jurisprudentielles intervenues sous l’impulsion d’arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’homme sont nombreuses. Parmi les exemples marquants figurent, notamment, l’encadrement des écoutes téléphoniques[1], le renforcement présomption d’innocence[2], ou encore la protection du droit à la vie privée et familiale des étrangers[3]. Le juge administratif, à l’office duquel cet exposé se limitera, a pris toute sa place dans cette dynamique. En 1978, il a franchi une étape préalable importante, en reconnaissant implicitement le caractère self-executing et directement invocable devant lui de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’ensemble de ses protocoles[4]. Apparaîtront ensuite les références, souvent indirectes, à la jurisprudence strasbourgeoise, en particulier dans les conclusions des commissaires du gouvernement. Mais une chose est d’accueillir des moyens fondés sur la Convention, une autre est d’admettre l’effet direct des arrêts de la Cour[5] et d’en tenir immédiatement compte lorsqu’ils bouleversent la législation, la réglementation, ou une jurisprudence nationale bien établie. L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme reste donc une affaire délicate, en France comme ailleurs.

Interrogé à ce propos par une revue juridique française, le président Costa, lui-même ancien conseiller d’Etat, affirmait récemment, s’agissant du cas français : « Quant à l’exécution des arrêts, elle ne me semble pas poser de problème particulier, mais je serai prudent sur ce point[6] ». La tentation est grande de ne retenir que la première partie de cette déclaration et de se contenter de mettre en lumière les efforts réalisés par les juridictions administratives pour tenir pleinement compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Mais l’honnêteté commande de ne pas en escamoter la seconde partie et d’analyser les motifs de prudence. Sans prétendre à un traitement exhaustif de la matière, nous verrons donc que si l’on constate une exécution progressive des arrêts, plusieurs raisons invitent à la nuance.

Une exécution progressive des arrêts

            L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme peut impliquer pour l’Etat condamné l’adoption de deux types de mesures : des mesures individuelles, qui visent à réparer et redresser la violation subie par le requérant, et des mesures générales, dont l’objectif est d’éviter la répétition de la violation. Sur ces deux terrains, les autorités françaises et notamment le juge administratif savent faire preuve d’ouverture. Une trop longue énumération d’aspects non problématiques présenterait peu d’intérêt, seuls quelques uns des plus marquants seront donc évoqués.

            L’exécution des mesures individuelles

            Différents types de mesures individuelles d’exécution d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sont envisageables. Plusieurs ne posent guère de difficultés dans le système français.

Parmi elles, le paiement d’une somme d’argent au requérant au titre de la satisfaction  équitable n’est pas certes pas automatique[7], mais il constitue la mesure individuelle la plus fréquente. Sous réserve d’informations contraires qui pourraient être apportées par les représentants du service de l’exécution des arrêts présents aujourd’hui, la France n’a jamais refusé de verser les sommes dues par elle en application de l’article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme, même si elle le fait souvent avec retard, nous y reviendrons.

Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme ayant posé, dans son arrêt Papamichalopoulos[8], le principe de la restitutio in integrum, il peut s’avérer nécessaire de réexaminer une décision, sans pour autant rouvrir la procédure juridictionnelle devant les juridictions administratives. Les résolutions finales adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe au terme de la procédure de surveillance d’exécution des arrêts témoignent de la pratique française en la matière. Il est ainsi courant qu’un constat de violation du droit au respect de la vie privée et familiale donne lieu à la révocation ou à la suspension de l’arrêté d’expulsion à l’origine de ladite violation, et/ou à la délivrance d’un titre de séjour[9].

Un dernier aspect positif de la pratique française en matière de mesures individuelles d’exécution mérite d’être souligné : il s’agit du respect des mesures provisoires indiquées par la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement de l’article 39 de son Règlement. Cet article a connu un renouveau certain au cours de ces dernières années, particulièrement dans le contentieux relatif aux étrangers. La Cour a ainsi demandé à de nombreuses reprises à la France de ne pas exécuter des mesures d’expulsion, demandes suivies en règle générale par Paris[10]. On pourra, à cet égard, remarquer que d’autres Etats manifestent davantage de réticences pour s’exécuter. Toutefois, par l’observation de ces mesures provisoires, la France ne fait que respecter l’obligation de tout Etat partie à la Convention de ne pas entraver l’exercice efficace du droit de recours individuel et se prémunit ainsi de condamnations ultérieures pour violations de l’article 34 de la Convention[11].

            L’exécution des mesures générales

            Les mesures générales ont un caractère structurel et concernent en premier lieu le pouvoir normatif. Lorsque la Cour – rarement –, ou le Comité des ministres – plus fréquemment – suggèrent une réforme du droit interne, c’est en effet aux pouvoirs législatif et règlementaire qu’il revient naturellement d’y procéder. Il n’est donc pas étonnant que, lors des premières condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’homme, le juge administratif, comme son homologue de l’ordre judiciaire d’ailleurs, ait laissé au pouvoir normatif la primeur de la réaction et la responsabilité de tirer les conséquences de la jurisprudence européenne.

En France, comme dans d’autres Etats parties à la Convention, cet ordre de priorité impliquait cependant des délais d’exécution parfois très longs, durant lesquels pouvaient intervenir de nouvelles violations de même nature, elles-mêmes promesses de condamnations ultérieures. Certains commissaires du gouvernement ont, assez tôt, attiré l’attention du juge administratif français sur ce dernier aspect. Le commissaire du gouvernement Bruno Genevois estimait ainsi, en 1984, que la prise en compte par le Conseil d’Etat des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme constituait un « impératif de discipline jurisprudentielle[12] ». Ce mouvement sera ensuite encouragé par l’arrêt rendu, en 1991, par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Vermeire c. Belgique[13]. Elle y affirme l’effet direct de ses arrêts et la nécessité pour les juridictions nationales de tenir compte de sa jurisprudence, avant même la survenance d’éventuelles réformes législatives ou réglementaires adoptées au titre des mesures générales d’exécution.

Les revirements de la jurisprudence administrative consécutifs à des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme sont désormais nombreux. Certains consistent à ne pas appliquer une disposition non conforme à la Convention européenne des droits de l’homme. Ce fut, notamment, le cas dans l’arrêt Mme Vignon[14], à l’occasion duquel le Conseil d’Etat a écarté la loi Verdeille relative aux associations communales de chasse agrées, dont l’application avait conduit à la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Chassagnou[15]. D’autres aménagent de nouvelles voies de recours permettant de faire valoir devant le juge national les droits garantis par la Convention. Il en va ainsi de l’arrêt Magiera[16], qui a admis l’action en responsabilité contre l’Etat, fondée sur l’article L 141-1 du code de justice administrative, pour durée excessive d’une procédure devant les juridictions administratives, ou, plus récemment, de l’arrêt Gardedieu[17], qui ouvre une voie d’indemnisation sur le terrain de la faute lorsqu’une loi de validation est adoptée en violation « des engagements internationaux de la France ».

            Dans l’entretien précédemment évoqué, le président de la Cour européenne des droits de l’homme rappelait, en outre, que le juge administratif français a parfois même « anticipé la jurisprudence de Strasbourg[18] ». Mais toute médaille a son revers et la France connaît encore quelques difficultés d’exécution qui invitent, comme le préconise Jean-Paul Costa, à rester prudent.

Une prudence qui demeure nécessaire

            Les motifs de prudence ne sont ni extrêmement nombreux, ni insurmontables. Ils ne peuvent pour autant être passés sous silence et concernent tant l’exécution des mesures individuelles, que celle des mesures générales.

Quant à l’exécution des mesures individuelles

Sur le terrain de l’exécution des mesures individuelles, des difficultés d’importance variable peuvent survenir dans le système français.

Ainsi, les retards de paiement des sommes dues au titre de la satisfaction équitable pourraient-ils, a priori, être classés parmi les dysfonctionnements les moins inquiétants. Toutefois, la récurrence du phénomène conduit à nuancer cette première analyse. En effet, d’après des statistiques du Conseil de l’Europe parues en juillet 2007, la France se situait, avec soixante-trois cas de non-paiement de la satisfaction équitable plus de 6 mois après le prononcé de l’arrêt[19], au niveau des Etats les moins diligents dans ce domaine. Ceci est en partie lié à la complexité de la procédure d’exécution des dépenses résultant d’une décision de satisfaction équitable. Comme Frédéric Lazaud l’explique dans sa thèse[20], cette procédure est régie par les règles de la comptabilité publique et compte trois phases. Lors de la première, il revient au ministère des affaires étrangères d’identifier le ministère débiteur. À ce niveau peut surgir une première difficulté lorsque la Cour a constaté la violation de plusieurs droits garantis par la Convention relevant de la responsabilité de différents ministères. La deuxième est la phase administrative, qui comprend classiquement l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement. Vient ensuite la phase comptable qui « correspond essentiellement à la vérification du bon déroulement de la phase précédente avant de procéder au paiement[21] ». Ce processus implique donc en lui-même une certaine durée. Son bon déroulement peut, en outre, être entravé par des problèmes d’identification personnelle et bancaire du créancier lorsqu’il ne s’agit plus du requérant lui-même mais de ses héritiers ou ayants droits.

Au rang des points de blocage plus sensibles se trouve le refus affirmé par les juridictions administratives de rouvrir une procédure close devant elles mais jugée contraire à la Convention par la Cour européenne des droits de l’homme. En 2004, le Conseil d’Etat a estimé dans son arrêt Chevrol[22], « qu’il ne résulte d’aucune stipulation (de la CEDH) et notamment de son article 46, non plus que d’aucune disposition de droit interne » qu’un arrêt de la Cour EDH condamnant la France « puisse avoir pour effet de rouvrir la procédure juridictionnelle qui a été close par la décision du Conseil d’Etat.» Dans ces conditions et à moins d’un revirement en faveur duquel le Conseil d’Etat n’a, pour l’heure, donné aucun signe, seul le législateur est en mesure de remédier à cette situation, comme il l’a fait s’agissant de la procédure pénale par la loi du 15 juin 2000[23]. La position des juges administratifs est compréhensible au regard de l’autorité de la chose jugée dont sont revêtues les décisions du Conseil d’Etat. Mais ce refus soulève un autre problème, celui de la continuation dans le temps des effets produits par les actes d’une procédure sanctionnée par la Cour européenne. Cette délicate question sera abordée plus en détails cet après-midi, je n’en dirai donc, pour l’instant, pas davantage et passerai par conséquent sans plus attendre aux difficultés d’exécution des mesures générales.

            Quant à l’exécution des mesures générales

            Comme pour les mesures individuelles, les difficultés d’exécution des mesures générales ne sont pas d’ampleur égale.

            Certaines sont propres à toute relation entre juges nationaux et internationaux et constituent davantage des marques de susceptibilité, diront certains, de coquetterie, estimeront d’autres, que de véritables obstacles. Le juge administratif procède ainsi parfois à un revirement de jurisprudence afin de tenir compte d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sans l’admettre expressément. Dans son arrêt GISTI du 7 février 2003[24], par exemple, le Conseil d’Etat est revenu sur sa jurisprudence antérieure relative à l’interdiction des publications étrangères par le ministre de l’intérieur, sans faire mention de l’arrêt rendu un an et demi plus tôt par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Association EKIN c. France[25] constatant l’inconventionnalité de la législation en matière de publications étrangères…

Des réticences plus sérieuses sont également perceptibles. Seules deux seront ici évoquées : l’une théorique, l’autre dont les conséquences pratiques ont donné lieu à un véritable feuilleton.

La première a trait à l’autorité attachée par le juge administratif français aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Les positions sur ce point ont évolué. En 1978, c’est sur des « considérations de convenance et de réalisme politique » que se fonde le commissaire du gouvernement Daniel Labetoulle, dans ses conclusions sur l’affaire Debout[26], pour inviter le Conseil d’Etat à admettre le caractère self-executing et directement invocable devant le juge administratif de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles. Il se garde, alors, de faire référence à l’autorité de la chose interprétée des arrêts de la Cour européenne. Cette dernière sera expressément écartée par Ronny Abraham dans ses conclusions sur l’affaire Bitouzet[27], tandis que Mattias Guyomar y fait, quant à lui, clairement référence quelques années plus tard[28]. Ces atermoiements démontrent qu’un débat de fond reste ouvert sur une question importante pour l’articulation harmonieuse des systèmes européen et national.

La seconde difficulté importante concerne, bien entendu, l’impartialité structurelle des juridictions administratives. Elle trouve sa source dans l’existence, au sein de ces juridictions, des commissaires du gouvernement. Ces derniers sont, comme vous le savez, des magistrats dépourvus de fonctions de jugement et indépendants des parties aux affaires sur lesquelles ils présentent des avis juridiques motivés – les conclusions – qui ne lient en aucune manière les juges chargés de trancher  les litiges. Parce l’institution des commissaires du gouvernement constitue, selon les termes de la Cour européenne des droits de l’homme, « l’une des originalités extérieurement les plus marquantes de la juridiction administrative française [29]», le problème posé par leur rôle n’est guère transposable aux situations allemande et italienne. Il est toutefois incontournable, même dans une manifestation comme celle d’aujourd’hui, car, au-delà de sa substance particulière, il a cristallisé toutes les crispations et tensions plus ou moins latentes qui pouvaient exister entre les juges administratifs français et ceux de la Cour européenne des droits l’homme.

Le débat s’est ouvert en 2001 avec l’arrêt Kress[30], dans lequel la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que la participation du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat portait atteinte à l’égalité des armes et violait l’article 6 § 1 de la Convention. Dans un premier temps, cet arrêt suscita une vive émotion, certains juges administratifs percevant cette décision comme une attaque injustifiée contre la procédure administrative française. Beaucoup acceptèrent mal que la Cour européenne des droits de l’homme puisse opposer la « théorie des apparences » à une tradition juridictionnelle plus que centenaire dont l’efficacité n’était, leur semblait-il, plus à démontrer. L’incompréhension entre les juges administratifs français, rejoints par une partie de la doctrine, et ceux de la Cour européenne des droits de l’homme connut alors son apogée.

A la suite de cet arrêt, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat permit aux commissaires du gouvernement de continuer à assister aux délibérés de la haute juridiction administrative, mais leur demanda de ne plus y prendre la parole[31]. Ces instructions, reprises dans un décret du 19 décembre 2005[32], reposaient sur l’idée que la simple présence au délibéré ne pouvait être considérée comme une « participation ». La Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt Martinie[33], contesta cette interprétation en estimant que la présence du commissaire du gouvernement au délibéré entraînait une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, que cette présence soit « passive » ou « active ».

Un décret du 1er août 2006[34] constitue, pour l’heure, le dernier épisode de ce feuilleton. Il distingue le Conseil d’Etat, garant de l’uniformité de la jurisprudence administrative, des tribunaux et cours administratives d’appel et prévoit, uniquement en ce qui concerne le Conseil d’Etat, la possibilité pour les parties de demander que le commissaire du gouvernement n’assiste pas au délibéré. L’impossibilité de formuler une telle requête devant les tribunaux et cours administratives d’appel et le fait qu’elle constitue une simple faculté et non une règle devant le Conseil d’Etat laissent présager de nouveau rebondissements. Il n’est en effet pas assuré que la Cour européenne des droits de l’homme, lorsqu’elle aura à les analyser, juge ces éléments conformes à l’article 6 § 1 de la Convention. Ce débat trouvera certes une issue à plus ou moins long terme, mais l’énergie déployée par le Conseil d’Etat et le pouvoir réglementaire pour mettre en œuvre des solutions fondées sur une interprétation aussi restrictive que possible des arrêts Kress et Martinie montre que toutes les tensions n’ont pas été dissipées.

            Pour conclure, le tableau qui vient d’être brossé devant vous à grands traits est évidemment incomplet. D’autres motifs de satisfaction et surtout d’autres points de blocages auraient pu être développés. J’espère néanmoins que ce panorama aura permis de monter que, si tous les foyers de résistance ne sont pas éteints et si la France aime parfois à prendre son temps, le dialogue des juges fonctionne désormais relativement bien. Il s’agit là d’un élément indispensable à la synergie des systèmes européen et nationaux que requiert l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.

[1] Suite à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 24 avril 1990 dans l’affaire Kruslin c. France, la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications a ajouté un article 100 au Code de procédure pénale concernant les interceptions ordonnées par l’autorité judiciaire.

[2] Anticipant sa condamnation dans l’affaire Papon (CourEDH, Papon c. France, 25 juillet 2002), la France a, par l’article 121 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, abrogé les articles 583 et 583-1 du Code de procédure pénale relatifs à la déchéance du pourvoi en cassation d’une personne condamnée à une peine privative de liberté de plus de six mois pour défaut de mise en état ou absence de dispense de mise en état.

[3] Dans deux arrêts du 19 avril 1991 (CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem et Babas), le Conseil d’Etat a reconnu l’applicabilité de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme en matière d’éloignement des étrangers.

[4] CE, Sect., 27 octobre 1978, Debout.

[5] La Cour européenne des droits de l’homme a affirmé l’effet direct de ses arrêts dont le dispositif contient une règle qui n’est « ni imprécise, ni incomplète » (CourEDH, Vermeire c. Belgique, 29 novembre 1991).

[6] Costa, Jean-Paul, « Le Conseil d’Etat a presque complètement intégré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », AJDA, 2007, p. 60.

[7] Dans son arrêt Zanghi (CourEDH, Zanghi c. Italie, 19 février 1991), par exemple, la Cour a précisé qu’il appartenait en premier lieu aux autorités nationales de réparer la violation constatée par elle et qu’une satisfaction équitable ne devait être allouée au titre de l’article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme que lorsque le droit interne ne permet pas cette réparation.

[8] CourEDH, Papamichalopoulos c. Grèce, 31 octobre 1995.  

[9] Parmi de nombreux autres exemples, voir Résolution ResDH(1991)15, adoptée suite à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Djeroud (CourEDH, Djeroud c. France, 23 janvier 1991).

[10] Pour un exemple récent, voir CourEDH, Gebremedhin c. France, 26  avril 2007.

[11] L’article 34 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant le droit de recours individuel devant la Cour de Strasbourg.

[12] Conclusions sur CE, Ass., 11 juillet 1984, Subrini.

[13] CourEDH, Vermeire c. Belgique, 29 novembre 1991.

[14] CE, 27 octobre 2000, Mme Vignon.

[15] CourEDH, Gde Ch., Chassagnou c. France, 29 avril 1999.

[16] CE, 28 juin 2002, Magiera.

[17] CE, Ass., 8 février 2002, Gardedieu.

[18] Costa, Jean-Paul, « Le Conseil d’Etat a presque complètement intégré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », AJDA, 2007, p. 60. Le président Costa fait ici référence à l’arrêt rendu le 30 novembre 2001dans l’affaire Diop, dans lequel le Conseil d’Etat considère que les pensions civiles et militaires de retraite « constituent des créances qui doivent être regardées comme des biens au sens des stipulations de l’article 1 du Protocole 1 ».

[19] CM/Del/OJ/DH (2007)997 Statistics/statistiques PUBLIC, 11 juillet 2007.

[20] Lazaud, Frédéric, L’exécution par la France des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, PUAM, 2006, Tome I, p. 76-81.

[21] Ibid, p. 78.

[22] CE, 11 février 2004, Mme Chevrol.

[23] Loi n° 2000-516, du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes.

[24] CE, 7 février 2003, GISTI, RFDA 2003, p. 961.

[25] CourEDH, Association EKIN c. France,

[26] CE, Sect., 27 octobre 1978, Debout.

[27] CE, Sect., 3 juillet 1998, M. Bitouzet.

[28] CE, 30 décembre 2003, Beausoleil et Mme Richard.

[29] CourEDH, Gde Ch., Kress c. France, 7 juin 2001, § 41.

[30] CourEDH, Gde Ch., Kress c. France, 7 juin 2001.

[31] Par deux instructions des 23 novembre 2001 et 13 novembre 2002.

[32] Décret 2005-1586, du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, JORF du 20 décembre 2005, p. 47s.

[33] CourEDH, Gde Ch., Martinie c. France, 12 avril 2006.

[34] Décret 2006-964, du 1er août 2006, modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, JORF du 3 août 2006, p. 19s.

18 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione tedesca del dott. Joachim Becker – Trento – 3/10/2008

Der Vollzug der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Deutschland

Dr. Joachim Becker, Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Münster

I. Einleitung

Im Sommer des Jahres 2001 reisten Francesco Mariuzzo, Pierre Vincent, unser österreichischer Kollege Erwin Ziermann und ich nach Straßburg. Wir vier bildeten damals den Vorstand der Europäischen Verwaltungsrichtervereinigung, also des im Jahre 2000 gegründeten europäischen Dachverbandes, in dem die nationalen Verwaltungsrichterverbände zusammengeschlossen sind. Zweck der erwähnten Reise im Sommer 2001 war ein Besuch beim damaligen Präsidenten des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, Luzius Wildhaber, dem namhaften und über die Grenzen seines Heimatlandes hinaus geschätzten Schweizer Völkerrechtler, dem wir die Europäische Verwaltungsrichtervereinigung vorstellen wollten. Luzius Wildhaber empfing uns ausgesprochen herzlich und freundlich und ließ uns spüren, daß wir für ihn Kollegen waren, Kollegen, die wie er und sein Gerichtshof auch zwar gelegentlich mit aufsehenerregenden und für die Rechtsentwicklung bedeutenden Prozessen betraut waren, aber auch mit mancherlei Alltagsarbeit zu kämpfen hatten, mit zeitraubender Lektüre von Unwichtigem, mit Querulanten, mit ständig steigenden Zahlen von Verfahrenseingängen, nicht zuletzt mit der überlangen Dauer der Verfahren. So erfuhren wir durch ihn auch von dem bedrückenden Umstand, daß der Straßburger Gerichtshof derart viele Beschwerden wegen einer Verletzung von Art. 6 EMRK – Recht auf ein faires Verfahren innerhalb angemessener Frist – zu bearbeiten hatte, daß er selbst nicht mehr in der Lage sei, innerhalb angemessener Frist zu entscheiden. Als wir uns schließlich vom Präsidenten verabschiedeten, gab er uns mit auf den Weg, gerade und auch die Verwaltungsrichter hätten eine besondere Verantwortung dafür, daß die Entscheidungen seines Gerichtshofs beachtet und umgesetzt würden. Dies zu versprechen, schien unserer Delegation leicht; wir werden jedoch sehen, wie schwierig es sich in Wahrheit gestaltet, den Straßburger Entscheidungen auf innerstaatlicher Ebene Geltung zu verschaffen.

II. Von Deutschland zu verantwortende Menschenrechtsverletzungen in Zahlen

Den Berichten der deutschen Bundesregierung zufolge, die die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Gegenstand haben, wurden in den Jahren 2004 und 2005 jeweils etwa 40.000 Individualbeschwerden vor dem Gerichtshof erhoben, im Jahre 2006 waren es ca. 50.500, im Jahre 2007 bereits 54.000 Individualbeschwerden, eine geradezu schwindelerregende Verfahrensflut, wenn man bedenkt, daß im Jahre 1955 lediglich 138 und auch noch Mitte der 80er Jahre lediglich 600 Individualbeschwerden registriert worden waren. Bei allem Anstieg der Eingangszahlen insgesamt ist jedoch in den jüngsten Jahren die Anzahl der gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichteten Beschwerden von ca. 2500 Beschwerden im Jahre 2004 über jeweils etwa 2.100 Beschwerden in den Jahren 2005 und 2006 auf etwa 1500 Beschwerden im Jahre 2007 zurückgegangen. Der größte Teil der Beschwerden wird vom Gerichtshof allein aufgrund der vom Beschwerdeführer vorgelegten Unterlagen schon für unzulässig erklärt. Das gilt auch für die gegen Deutschland gerichteten Beschwerden, die wegen offensichtlicher Unzulässigkeit gar nicht erst der Bundesregierung zur Stellungnahme übersandt werden. Lediglich in etwa 2 % der Fälle erfolgt gemäß der Verfahrensordnung des Gerichtshofs eine förmliche Aufforderung zur Stellungnahme. In den Individualbeschwerdeverfahren gegen Deutschland, in denen die deutsche Regierung zur Stellungnahme aufgefordert wurde, hat der Gerichtshof im Jahre 2004 in 12 Fällen eine abschließende Entscheidung getroffen, im Jahre 2005 in 27 Fällen, im Jahre 2006 in 22 Fällen und im Jahre 2007 in 75 Fällen. Im Jahre 2004 hat der Gerichtshof eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention in 5 Fällen festgestellt, im Jahre 2005 in 10 Fällen, im Jahre 2006 in 6 Fällen und im Jahre 2007 in 7 Fällen. 7 aus der Sicht der Beschwerdeführer erfolgreiche Fälle. Angesichts der Vielzahl der Verfahren vor dem Straßburger Gerichtshof vielleicht eine verschwindend geringe Zahl – für einen Rechtsstaat wie Deutschland aber eben 7 Fälle zu viel.

III. Vollzug der Entscheidungen des Straßburger Gerichtshofs in Deutschland

Damit sind wir schon beim Kern meines Themas angelangt: Wie werden die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, in denen Konventionsverletzungen festgestellt wurden, in Deutschland umgesetzt? Dass Deutschland – ebenso wie alle anderen Konventionsstaaten auch – den Urteilen des Straßburger Gerichtshofs nachzukommen hat, ergibt sich aus Art. 46 EMRK, der in seinem Absatz 1 bestimmt: „Die Hohen Vertragsparteien verpflichten sich, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen.“, und der in seinem Absatz 2 regelt: „Das endgültige Urteil des Gerichtshofs ist dem Ministerkomitee zuzuleiten; dieses überwacht seine Durchführung.“

1. Gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK

Im Allgemeinen beschränkt sich der Straßburger Gerichtshof auf die Feststellung einer Konventionsverletzung und verurteilt möglicherweise zur Zahlung einer gerechten Entschädigung nach Art. 41 der Konvention. Die Auszahlung dieser Entschädigung an den jeweiligen Beschwerdeführer hat, soweit ersichtlich, was Deutschland betrifft zu keinen nennenswerten Problemen geführt.

2. Wirkung des Urteils nach Art. 46 EMRK

In jüngerer Zeit ist der Gerichtshof aber neben der Feststellung einer Konventionsverletzung mehrfach auch dazu übergegangen, ausdrückliche, präzise Anordnungen zu treffen, die das Ermessen des betroffenen Staates bei der Frage, wie die Straßburger Entscheidung zu vollziehen sei, deutlich einschränken:

a) Pilot judgements zur Behebung struktureller Mängel; Sürmeli-Urteil des Straßburger Gerichtshofs

Der Gerichtshof tut dies zum einen in sog. pilot-judgements, in Musterverfahren also, die große Breitenwirkung haben und die durch Musterentscheidungen abgeschlossen werden, in denen strukturelle Mängel in dem betreffenden Konventionsstaat aufgezeigt und ganz konkrete Anweisungen zu deren Behebung gegeben werden. Bekannte Beispiele sind etwa die Verfahren Broniowski ./. Polen oder Scordino ./. Italien. Mit den pilot-judgements soll eine möglichst schnelle und wirksame Lösung des strukturellen Problems erreicht und nicht zuletzt – gleichsam als ein Akt prozessualer Notwehr, wie Christoph Grabenwarter, Mitglied des österreichischen Verfassungsgerichtshofs, es ausdrückt – eine immer wiederkehrende, arbeitsaufwendige, das Funktionieren des Gerichtshofs lähmende Beschäftigung mit stets denselben Fragen verhindert werden. Der Gerichtshof entspricht mit dieser Entscheidungspraxis einer Empfehlung des den Vollzug der Urteile überwachenden Ministerkomitees, welches in seiner Entschließung vom 12. Mai 2004 den Gerichtshof aufgefordert hatte, auf erkennbare strukturelle Probleme und ihre Ursachen hinzuweisen. Auch die Entscheidung der Großen Kammer des Straßburger Gerichtshofs vom 8. Juni 2006 in Sachen Sürmeli ./. Deutschland ist nach meiner Auffassung als ein solches pilot judgement zu verstehen. Es geht in jenem Fall um einen in Deutschland lebenden jungen Türken, der auf dem Weg zur Schule einen Unfall erlitten und der im Zeitpunkt der Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs bereits seit 16 Jahren und 7 Monaten vergeblich auf eine gerichtliche Klärung der von ihm geltend gemachten Schadensersatzansprüche gewartet hatte. Unabhängig davon, daß der Gerichtshof in jener Entscheidung wegen der überlangen Verfahrensdauer zur Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 6 der Konvention kam, urteilte er, es liege auch ein Verstoß gegen Art. 13 der Konvention – Recht auf wirksame Beschwerde – vor, weil keiner der von der deutschen Bundesregierung in jenem Verfahren ins Feld geführten vier innerstaatlichen Rechtsbehelfe zur Gewährleistung eines zügigen zivilgerichtlichen Verfahrens (Verfassungsbeschwerde, Dienstaufsichtsbeschwerde, Schadensersatzklage wegen Amtspflichtverletzung des die Sache dilatorisch behandelnden Richters und schließlich ein außerordentlicher, ungeschriebener Rechtsbehelf in Gestalt einer Untätigkeitsbeschwerde), weil also insoweit keiner der derzeit gegebenen deutschen Rechtsbehelfe als wirksam im Sinne von Art. 13 der Konvention angesehen werden könne. Die beste Lösung sei insoweit ein präventiver Rechtsbehelf zur Beschleunigung von Verfahren, weil er die Verletzung von Art. 6 Abs. 1 der Konvention verhindere und sie nicht nur nachträglich wiedergutmache. Schließlich ermutigt der Gerichtshof Deutschland ausdrücklich zu einer schnellen Verabschiedung eines Gesetzes mit Vorschriften, wie sie mit dem kurz vor der Bundestagswahl im September 2005 vorgelegten Gesetzentwurf zur Einführung einer neuen Untätigkeitsbeschwerde beabsichtigt gewesen seien; Hinweise darauf, so der Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. Juni 2006, daß diese Initiative aufgegeben worden sei, bestünden nicht. Wir werden an späterer Stelle untersuchen müssen, ob diese hoffnungsvolle Erwartung des Straßburger Gerichtshofs wirklich gerechtfertigt war.

b) Konkrete Anweisungen in Einzelfällen

In einzelnen Urteilen hat der Straßburger Gerichtshof auch jenseits der beabsichtigten Behebung struktureller Probleme, also bei der Entscheidung über die Folgen von Rechtsverletzungen in singulären Fallkonstellationen, dem beklagten Staat ausdrückliche Handlungsanweisungen gegeben.

aa) Das Görgülü-Urteil des Straßburger Gerichtshofs

Einen solchen Fall, in dem der Gerichtshof die Wahl der Mittel zur Umsetzung der Entscheidung nicht allein dem beklagten Staat, also Deutschland, überlassen hat, stellt das Verfahren Görgülü ./. Deutschland dar. Es ging in jenem Fall um das Sorge- und Umgangsrecht eines in Deutschland lebenden türkischen Vaters für sein und mit seinem leiblichen Kind, das von der Kindesmutter zur Adoption freigegeben und in eine Pflegefamilie aufgenommen worden war. Die deutschen Gerichte hatten dem Kindesvater den Umgang mit seinem Sohn und das Sorgerecht für ihn verweigert. Der Straßburger Gerichtshof entschied indessen durch Urteil vom 26. Februar 2004, hierdurch werde das Recht des Kindesvaters auf Achtung seines Familienlebens gem. Art. 8 der Konvention verletzt. In jener Entscheidung führte der Gerichtshof u. a. aus: „Der Gerichtshof weist darauf hin, dass sich die Hohen Vertragsparteien in Art. 46 EMRK verpflichtet haben, in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen, wobei das Ministerkomitee dessen Durchführung überwacht. Daraus folgt u. a., dass ein Urteil, in dem der Gerichtshof eine Verletzung feststellt, den beklagten Staat rechtlich nicht nur zur Zahlung der als gerechte Entschädigung zugesprochenen Beträge an den Betroffenen, sondern auch dazu verpflichtet, unter Aufsicht des Ministerkomitees allgemeine oder individuelle Maßnahmen in seiner Rechtsordnung zu treffen, um die vom Gerichtshof festgestellte Verletzung abzustellen und den Folgen so weit wie möglich abzuhelfen. Im Übrigen ist der beklagte Staat vorbehaltlich der Überwachung durch das Ministerkomitee in der Wahl der Mittel, mit denen er seinen rechtlichen Verpflichtungen nach Art. 46 EMRK nachkommen will, frei, sofern sie mit den Schlussfolgerungen vereinbar sind, zu denen der Gerichtshof in seinem Urteil gelangt. Das bedeutet im vorliegenden Fall, dass dem Beschwerdeführer mindestens der Umgang mit seinem Kind ermöglicht werden muss.“ Letztlich ist es dieser letzte, von mir hervorgehobene Satz in der Görgülü-Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs, der dem deutschen Staat eine ganz konkrete Handlungsanweisung auferlegt hat, gewesen, der zu einer für das deutsche Recht richtungsweisenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe vom 14. Oktober 2004 geführt hat. Mit dieser Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht die Rechtskraftwirkung des Art. 46 EMRK deutlich relativiert und ein klares Spannungsverhältnis zum Straßburger Gerichtshof begründet:

bb) Der Görgülü-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts

Das Bundesverfassungsgericht bestätigt in seinem Beschluss vom 14. Oktober 2004 zunächst noch einmal seinen bereits früher vertretenen Standpunkt, wonach die EMRK, die der deutsche Bundesgesetzgeber in das deutsche Recht transformiert und ihr einen entsprechenden Rechtsanwendungsbefehl erteilt habe, in der deutschen Rechtsordnung im Range eines (einfachen) Bundesgesetzes stehe. Diese Rangzuweisung führe dazu, dass deutsche Gerichte die Konvention wie anderes Gesetzesrecht des Bundes auch im Rahmen methodisch vertretbarer Auslegung zu beachten und anzuwenden hätten. Einen unmittelbar verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab bildeten die Gewährleistungen der EMRK aber nicht. Die Gewährleistungen der Konvention würden jedoch die Auslegung der deutschen Grundrechte und die rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes beeinflussen. Der Text der Konvention und die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs dienten auf der Ebene des Verfassungsrechts als Auslegungshilfen für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite von Grundrechten und rechtsstaatlichen Grundsätzen, sofern dies nicht zu einer Einschränkung oder Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führe. Auch wenn das Grundgesetz die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf die internationale Zusammenarbeit und auf die europäische Integration festgelegt habe, verzichte es doch nicht auf die in dem letzten Wort der deutschen Verfassung liegende Souveränität. Aus Art. 46 der Konvention folge, dass die Urteile des Gerichtshofs für die an dem Verfahren beteiligten Parteien verbindlich seien und damit auch begrenzte materielle Rechtskraft hätten. Die materielle Rechtskraft im Individualbeschwerdeverfahren sei durch die personellen, sachlichen und zeitlichen Grenzen des Streitgegenstandes begrenzt. In der Sachfrage erlasse der Gerichtshof ein Feststellungsurteil darüber, ob die betroffene Vertragspartei die Konvention gewahrt oder sich in Widerspruch zu ihr gesetzt habe; eine kassatorische Entscheidung, die die angegriffene Maßnahme der Vertragspartei unmittelbar aufheben würde, ergehe hingegen nicht, mit anderen Worten: Der Straßburger Gerichthof könne keinen Verwaltungsakt, kein Urteil und keine Rechtsnorm aufheben. Regelmässig könne nur die betroffene Vertragspartei, also der beklagte Staat, beurteilen, welche rechtlichen Handlungsmöglichkeiten in der nationalen Rechtsordnung für die Umsetzung des Entscheidungsausspruchs bestünden. Verwaltungsbehörden und Gerichte könnten sich nicht unter Berufung auf eine Entscheidung des Gerichtshofs von der durch das Grundgesetz garantierten rechtsstaatlichen Kompetenzordnung und von der Bindung an Gesetz und Recht lösen. Zur Bindung an Gesetz und Recht gehöre aber auch die Pflicht zur Berücksichtigung der Gewährleistungen der Konvention und des Straßburger Gerichtshofs, was zumindest erfordere, dass die entsprechenden Texte und Judikate zur Kenntnis genommen würden und in den Willensbildungsprozeß des jeweiligen Entscheidungsträgers (Gesetzgeber, Behörde, Gericht) einfließen müßten. Hingegen sei einem Urteil des Straßburgers Gerichtshofs, welches feststelle, daß die deutsche Gerichtsentscheidung die Konvention verletze, keine die Rechtskraft dieser Entscheidung beseitigende Wirkung beizumessen; mit anderen Worten soll also der Straßburger Richterspruch die rechtskräftige deutsche Gerichtsentscheidung unangetastet lassen. Im konkret zu entscheidenden Fall habe das deutsche Oberlandesgericht, welches dem Beschwerdeführer nach wie vor den Umgang mit seinem Kind verweigere, sich nicht hinreichend mit der Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs auseinandergesetzt. Wenn ich, liebe Kolleginnen und Kollegen, der Wiedergabe dieses Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 2004 relativ breiten Raum gegeben habe – eine Anmerkung in diesem Zusammenhang: Insgesamt mußte das Bundesverfassungsgericht in der Sache Görgülü viermal entscheiden, weil sich eine deutsche Behörde und ein deutsches Oberlandesgericht beharrlich weigerten, dem Urteil des Straßburger Gerichtshofs Rechnung zu tragen – wenn ich also den Beschlusstext recht umfänglich zitiert habe, so deshalb, um Ihnen zu verdeutlichen, in welchem Maße das Bundesverfassungsgericht – auch wenn es zum guten Schluß hervorhebt, das nationale Gericht müsse den Straßburger Richterspruch bei seiner Entscheidungsfindung berücksichtigen – dem Urteil des Gerichtshofs letztlich doch nur eingeschränkte Bedeutung beimisst und zugleich den in anderen Fällen zur Entscheidung berufenen deutschen Instanzrichter vor die nahezu unlösbar erscheinende Aufgabe stellt, gleichsam einen Spagat zwischen dem Vorrang des deutschen Rechts einerseits und der gleichzeitigen Berücksichtigung der Konvention und der Entscheidungen des Straßburger Gerichtshofs andererseits zu vollziehen.

cc) Kritik am Standpunkt des Bundesverfassungsgerichts

In der juristischen Fachwelt ist der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts sehr unterschiedlich aufgenommen worden und auch Gegenstand von großem öffentlichen Interesse gewesen. In einem Interview mit dem Spiegel, einer großen deutschen Wochenzeitschrift, beklagte Luzius Wildhaber, der Beschluss aus Karlsruhe tue ihm weh, und Georg Ress, der damals noch amtierende deutsche Richter am Straßburger Gerichtshof, äußerte in diplomatischer Weise die Befürchtung, der Karlsruher Beschluss sei im Ausland mißverständlich. Um es mit meinen Worten weniger diplomatisch zu formulieren: Besonders in den jüngeren Konventionsstaaten in Mittel- und Osteuropa könne die Karlsruher Entscheidung gleichsam als Freibrief dafür verstanden werden, den Konventionsschutz auf großer Front aufzuweichen. Namhafte Autoren haben mit ehrenwerten, die Karlsruher Richter bislang aber nicht überzeugenden Argumenten versucht, dem Bundesverfassungsgericht entgegenzutreten: Ein Konventionsrecht habe als allgemeine Regel des Völkerrechts Übergesetzesrang; innerhalb der deutschen Verfassung komme einem Konventionsrecht formeller Verfassungsrang zu. Gegenstimmen von ebensolchem Gewicht haben aber die Karlsruher Entscheidung als notwendige Klarstellung des Verhältnisses zwischen Konventions- und nationalem Recht durchaus begrüßt, und mancher deutsche Richter, der um seine richterliche Unabhängigkeit fürchtete, wird die Zustimmung zur Entscheidung aus Karlsruhe mit einiger Freude aufgenommen haben. Die Diskussion ist noch nicht abgeschlossen und wird gewiß stets aufs Neue angefacht, wenn sich der deutsche Richter vor die Frage gestellt sieht, in welcher Weise er die Straßburger Entscheidungen zu beherzigen habe.

c) Konkrete Befolgung der Urteile des Straßburger Gerichtshofs

Schauen wir uns abschließend in der Praxis den konreten Vollzug der oben geschilderten Fälle aus jüngerer Zeit an, in denen vom Straßburger Gerichtshof eine Konventionsverletzung durch den deutschen Staat festgestellt wurde. Schon seit längerem informiert das Bundesjustizministerium die Öffentlichkeit in jährlichen Berichten über die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs in Verfahren gegen Deutschland und hat seinem im laufenden Jahr erstellten Bericht vom Juni 2008, was gewiß zu begrüßen ist, erstmals ein Kapitel beigefügt, in dem die Umsetzung der gegen Deutschland ergangenen Entscheidungen nachgezeichnet wird.

aa) Zahlung einer Entschädigung/ Urteilsübersetzung

Diesem Bericht zufolge informiert Deutschland das Ministerkomitee, welches neben seinem eigenen Sekretariat von einer besonderen Vollstreckungsabteilung des Sekretariats des Europarats, unterstützt wird, dem „Department for the Execution of Judgements of the European Court of Human Rights“, über die Zahlung einer gerechten Entschädigung, sofern der Gerichtshof dem Beschwerdeführer eine solche zuerkannt hat oder sie etwa im Rahmen einer gütlichen Einigung zugesagt wurde. Außerdem wird als generelle Maßnahme der Bundesregierung die Übersetzung aller Urteile des Gerichtshofs in deutschen Sachen veranlasst, dem Europarat zur Veröffentlichung im Internet zur Verfügung gestellt sowie allen Gerichten und Behörden, die mit dem der Beschwerde zugrundeliegenden Fall betraut waren, bekannt gemacht. Es sei hier jedoch die kritische Frage aufgeworfen, ob und in welcher Weise sich beispielsweise diejenigen, die die überlange Dauer von Verfahren zu verantworten haben, wirklich von derartigen Bekanntmachungen beeindrucken lassen werden.

bb) Sonstiger Vollzug

(1) Was den Fall Görgülü anlangt, in dem es um die Kontakte des Vaters zu seinem Kind ging, dürften mittlerweile alle Anforderungen des oben näher geschilderten Urteils vom 26. Februar 2004 erfüllt sein. Natürlich hat der Kindesvater die ihm zugesprochene Entschädigung unmittelbar nach Eintritt der Endgültigkeit des Straßburger Urteils erhalten. Was für ihn aber noch viel wichtiger ist: Nachdem in den vergangenen Jahren schon große Fortschritte im Umgang des Vaters mit seinem Sohn erzielt werden konnten, hat Anfang dieses Jahres das zuständige Amtsgericht dem Vater einstweilig die alleinige elterliche Sorge übertragen; das Kind lebt nun beim Vater, der, übrigens ebenso wie die Pflegeeltern, vom Jugendamt beraten und unterstützt wird.

(2) Weiter zu dem oben angesprochenen Fall Sürmeli, in dem der Gerichtshof die Forderung nach einem wirksamen innerstaatlichen Rechtsbehelf in Deutschland zur Gewährleistung eines zügigen Verfahrens formuliert hatte. Zwei Jahre nach dem damaligen Urteilsspruch, in ihrem Bericht vom Juni 2008, mußte die Bundesregierung einräumen, es bestehe zwischen ihr, den beteiligten Kreisen sowie dem Deutschen Bundestag noch Beratungsbedarf über die Ausgestaltung eines Rechtsbehelfs im Sinne der Entscheidung des Straßburger Gerichtshofs; die Arbeiten an einem wirksamen nationalen Rechtsbehelf hätten deshalb noch nicht abgeschlossen werden können. Zu den angesprochenen „beteiligten Kreisen“ zählen unter anderen die Anwaltschaft, die die Einführung einer Untätigkeitsbeschwerde begrüßt, und der insbesondere die Richter aus der ordentlichen Justiz vertretende Deutsche Richterbund, der einen solchen zusätzlichen Rechtsbehelf für überflüssig hält.

IV. Schluss:

Das Verfahren Herbst ./. Deutschland Ich vermag dem, liebe Kolleginnen und Kollegen, bis auf ein gleichsam wort- und hilfloses Schulterzucken nichts hinzufügen – außer der Schilderung des die Gemüter zu Recht erregenden Falles Herbst ./. Deutschland, in dem der Straßburger Gerichtshof am 11. Januar 2007 ein Urteil erlassen hat, welches, soweit ersichtlich, noch seiner endgültigen Umsetzung in Deutschland bedarf: Ein Student der Rechtswissenschaft wollte im Jahre 1979, also vor nunmehr knapp 30 Jahren, sein Staatsexamen ablegen, erzielte aber bei den schriftlichen Arbeiten nur mangelhafte und ungenügende Leistungen. Es schloß sich ein verwaltungsgerichtliches Verfahren erster Instanz an, welches 6 Jahre dauerte. Ich muß an dieser Stelle für unsere italienischen und französischen Kollegen einflechten, daß es nach deutschem Recht grundsätzlich möglich ist, Entscheidungen der Behörden, die für die Abnahme staatlicher Prüfungen zuständig sind, einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu unterziehen mit dem Ziel, eine Neubewertung der mißlungenen Prüfungsarbeiten zu erstreiten, etwa dann, wenn eine vom Prüfungskandidaten erarbeitete Lösung vom Prüfer als falsch bewertet wird, obwohl sie in Wahrheit zumindest vertretbar ist. Der schon vor dem Verwaltungsgericht unterlegene Prüfungskandidat verfolgte sein Begehren durch alle Instanzen ohne Erfolg weiter. In der gleichen Angelegenheit wandte sich der durchgefallene Kandidat auch an die Zuvilgerichte mit dem Ziel, den Staat auf Schadensersatz wegen Amtspflichtverletzung in Anspruch zu nehmen: Unter Bezugnahme auf die Gutachten von 15 Rechtswissenschaftlern machte er geltend, seine schriftlichen Arbeiten seien fehlerhaft bewertet worden. Das Nichtbestehen der Prüfung habe bei ihm eine psychische Erkrankung mit der Folge ausgelöst, daß er sein Studium nicht habe beenden und den von ihm erstrebten juristischen Beruf nicht habe ergreifen können, was zu einem Verdienstausfall von mehreren hunderttausend Mark geführt habe. Dieser Prozeß zog sich ebenfalls über alle Instanzen und eine Zeitspanne von sage und schreibe 18 Jahren und 9 Monaten hin. Endlich sprach ein Oberlandesgericht, das aufgrund eines Sachverständigengutachtens zu dem Ergebnis kam, die Bewertung der beiden Examensarbeiten sei rechtswidrig fehlerhaft gewesen und die Prüfer hätten ihre Amtspflichten verletzt, dem Kläger einen Schadensersatz in Höhe von 1500 Deutschen Mark, umgerechnet also etwa 750 €, und auch ein relativ geringes Schmerzensgeld zu. Nach Abschluß des Zivilprozesses rief der Kläger im Jahre 2002 den Straßburger Gerichtshof an und rügte, über seine Klagen sei unter Verletzung von Art. 6 Abs. 1 der Konvention nicht innerhalb angemessener Frist entschieden worden. Der Gerichtshof wies in seinem Urteil vom 11. Januar 2007 – nach knapp 5jähriger Dauer des dortigen Verfahrens – die Beschwerde als unzulässig zurück, soweit sie eine überlange Verfahrensdauer vor den Verwaltungsgerichten rügte, weil Art. 6 Abs. 1 der Konvention auf Verfahren, die im wesentlichen die Bewertung von Kenntnissen und Erfahrungen in Schul- oder Hochschulprüfungen beträfen, keine Anwendung finde. Hingegen hatte der Kläger in Bezug auf die Rüge der überlangen Verfahrensdauer vor den Zivilgerichten teilweise Erfolg. Zwar könne der Gerichtshof keine Vermutungen darüber anstellen, wie sich die berufliche Laufbahn des Klägers entwickelt hätte, wenn die deutschen Gerichte rechtzeitig über seine Schadensersatzklagen entschieden hätten. Wegen des vom Kläger erlittenen immateriellen Schadens sei ihm aber eine Summe in Höhe von 10.000 € zuzusprechen. Obwohl der Kläger ein erhebliches Interesse an einem schnellen Abschluss des Zivilprozesses gehabt habe, habe das zuständige nationale Gericht erst nach sieben Jahren die Anhörung von Sachverständigen angeordnet. Insgesamt sei mit einer Verfahrensdauer von mehr als 18 Jahren die in Art. 6 Abs. 1 der Konvention normierte angemessene Frist überschritten. Wir können vermutlich nur annähernd erahnen, in welcher Weise dieses ganz außergewöhnlich lange Verfahren, welches sicher nicht als Ruhmesblatt in die deutsche Rechtsgeschichte eingehen wird, das gesamte Leben des Klägers, der übrigens mittlerweile das Pensionsalter erreicht hat, überschattet haben wird; vielleicht ist es sogar zu seinem einzigen Lebensinhalt geworden. Am Ende steht nach drei Jahrzehnten lediglich eine Entschädigungssume, für die der Kläger sich vielleicht einen gebrauchten Kleinwagen wird kaufen können. Auch dies sollten wir bedenken, wenn wir, über die juristische Dimension eines solchen Falles hinausgehend, den Vollzug der Entscheidungen des Straßburger Gerichtshofs diskutieren.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

18 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione italiana dell’avv. Giovanni Spadea – Trento – 3/10/2008

L’esecuzione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo in Italia

Il tema del convegno è molto importante per la civiltà giuridica e per la vera democrazia negli Stati europei, che nel sottoscrivere la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo ben sapevano che, ai sensi dell’art.1 della Convenzione stessa, avevano preso l’impegno di rispettarla e di non violarla, accettando al contempo la giurisdizione della Corte.

Si tratta di obblighi convenzionali che –come ritenuto nella risalente decisione CEDU del 11.01.1961 dell’Austria c. Italia– sono privi del carattere classico della reciprocità ed hanno, invece, natura di obbligazioni essenzialmente oggettive, come si deduce dalle premesse della Convenzione, nelle quali è, fra l’altro, scritto che  le libertà fondamentali “costituiscono le basi stesse della giustizia e della pace nel mondo” e che gli Stati europei sono “forti di un patrimonio comune di tradizioni e di ideali politici, di rispetto della libertà e di preminenza del diritto, a prendere le prime misure adatte ad assicurare la garanzia collettiva di certi diritti enunciati nella Dichiarazione Universale” dei diritti dell’uomo.

Mi pare, quindi, evidente che il tema si incentri sul raggiungimento dell’effettiva tutela delle libertà e dei diritti tutelati dalla Convenzione anche nella fase successiva alla tutela giudiziale interna, considerata la disciplina dell’esecuzione delle sentenze della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (che citerò con sigla CEDU) mediante le regole poste dall’art. 46 della vigente Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, il quale contiene le seguenti letterali disposizioni: “1. Le Alte Parti contraenti s’impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte per le controversie di cui sono parti.

  1. 2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne sorveglia l’esecuzione.
  2. Ove il Comitato dei Ministri ritenga che la sorveglianza di una sentenza definitiva è intralciata dalla difficoltà d’intepretare tale sentenza, esso può investire la Corte affinché si pronunzi su tale questione d’interpretazione. La decisione di investire la Corte è presa con voto a maggioranza di due terzi dei rappresentanti aventi diritto ad un seggio nel Comitato.
  3. Ove il Comitato dei Ministri ritenga che un’Alta Parte contraente rifiuti di attenersi ad una sentenza definitiva in una controversia di cui è parte, esso può, dopo aver messo in mora questa Parte e mediante una decisione adottata con un voto a maggioranza dei due terzi dei rappresentanti aventi diritto ad un seggio nel Comitato, investire la Corte della questione dell’osservanza di questa Parte degli obblighi relativi al paragrafo 1.
  4. Se la Corte accerta una violazione del paragrafo 1, essa rinvia il caso al Comitato dei Ministri affinché esamini i provvedimenti da adottare. Qualora la Corte accerti che non vi è stata violazione del paragrafo 1, essa rinvia il caso al Comitato dei Ministri, il quale decide di porre fine al suo esame”.

L’articolo 46 riportato, che riproduce anche due precedenti disposizioni della convenzione, è stato ancora di recente così modificato dall’art. 16 del Protocollo 14 che è stato ratificato dalla Repubblica Italiana il 07.03.2006, in seguito alla Legge 15.12.2005, n. 280.

 Con il nuovo attuale testo dell’art. 46 si parla di conformazione e non di immediata esecutività della sentenza CEDU, mentre la forza esecutiva della sentenza della Corte di Giustizia U.E. è testualmente dichiarata dagli artt. 244 e 256 del Trattato U.E..

 Con esso si è voluto, onde rinforzare la garanzia della tutela stabilita dalla Convenzione, far superare al Comitato dei Ministri sia le difficoltà interpretative influenti sull’esecuzione della sentenza di condanna dello Stato membro convenuto sia il rifiuto dello Stato membro di conformarsi alle sentenze della Corte che vengono trasmesse al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, cui risulta assegnata la funzione di sorveglianza sull’esecuzione di esse; sorveglianza da intendere non già poliziesca bensì di aiuto e di stimolazione alla corretta ed effettiva esecuzione della sentenza CEDU, la quale di norma accerta e dichiara che un provvedimento giudiziario dello Stato membro ha violato un diritto tutelato dalla convenzione.

Come si può subito notare, la disposizione del riportato primo paragrafo dell’art. 46 si dirige direttamente agli Stati che hanno sottoscritto ( stipulato ) la Convenzione, contraendo essi anche l’impegno di conformarsi alle sentenze della Corte, attività conformativa necessaria ed effettiva sulla quale esercita la sorveglianza –come prevede il secondo paragrafo- il Comitato dei Ministri.

 A tal proposito occorre (anzitutto) precisare che il suddetto primo paragrafo dell’art. 46 fa chiaro ed espresso riferimento soltanto alle sentenze definitive della Corte, cioè a quelle che l’art. 44 della Convenzione individua come sentenze definitive ed alle quali lo Stato condannato deve –per suo obbligo oggettivo- dare esecuzione.

E’ pure necessario ricordare che la sentenza della Corte di norma non è di tipo annullatorio-cassatorio, bensì di natura essenzialmente accertativa-dichiarativa (cfr. CEDU sentenza 13.06.1979 caso Marckx / Belgio) della violazione della convenzione da parte dello Stato membro che è la normale parte resistente o il soggetto contro cui è rivolto il ricorso e quindi contro il quale è pronunciata la sentenza: in breve, proprio questa peculiare natura della sentenza –anche quando accorda al ricorrente un’equa soddisfazione in seguito alla dichiarata violazione della convenzione (cfr. l’art.41 Conv.)– rende ben evidente l’insorgenza del problema costituito dall’esatta esecuzione della sentenza della CEDU. Infatti la Corte, quando accoglie il ricorso, dichiara nel dispositivo che vi è stata violazione della convenzione come risulta dall’art.41 Conv. che prevede testualmente: “Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi protocolli …” può accordare alla parte lesa un’equa soddisfazione in mancanza di perfetta rimozione degli effetti della accertata violazione da parte dello Stato membro.

Si comprende, dunque, anche di più il significato del primo paragrafo dell’art. 46 laddove viene usata la locuzione “impegno a conformarsi alla sentenza definitiva” da parte dello Stato membro quale unico soggetto onerato dell’ esatta ottemperanza alla sentenza, ponendo in essere ogni attività che sia di integrale salvaguardia e ripristino della posizione giuridica del ricorrente ritenuta dalla CEDU ingiustamente violata. In sostanza l’obbligo di conformazione a quanto ritenuto giusto e necessario dalla Corte nella sua sentenza deve ritenersi che, all’evidenza, comprenda la tendenziale eliminazione totale degli effetti della violazione dichiarata dalla Corte possibilmente mediante restitutio in integrum ed anche mediante equa soddisfazione nonchè attraverso l’adozione di misure di carattere generale, e talvolta anche individuale, idonee a prevenire le stesse oppure analoghe violazioni; attività conformativa che resta sempre sorvegliata ed aiutata dal Comitato dei Ministri.

Con molta amarezza occorre notare che, per quanto riguarda l’Italia, non sempre si è avuta una conformazione sollecita o priva di resistenze di vario genere, essendosi talvolta avuta addirittura l’inesecuzione (cfr. il caso Dorigo) in ogni campo del diritto (penale, civile ed amministrativo) specialmente – ma non solo – quando la sentenza della CEDU ha dichiarato una violazione consumata con una sentenza interna divenuta giudicato, cioè da ritenere, in via di principio, irremovibile.

Ma è ben noto che quest’ultima –cioè il giudicato interno- è la situazione normale, poiché il ricorso alla CEDU segue all’esaurimento delle vie di ricorso interne e richiede pure tempo per presentarlo e farlo decidere.

La ragione di questo comportamento italiano di permanente non puntuale ottemperanza all’impegno conformativo contratto con la convenzione sta, oltre che in un passato di diffusa dimenticanza, oggi in una culla di inerzia e specialmente nel fatto che –non essendo la sentenza CEDU ritenuta direttamente applicabile nello Stato italiano pur avendo essa carattere vincolante per gli Stati aderenti- manca nell’ordinamento giuridico italiano un meccanismo legislativo generale idoneo a far riaprire i giudicati interni formatisi sulle sentenze nazionali che dalla sentenza della CEDU sono state poi dichiarate in contrasto con qualche disposizione della convenzione europea.

In verità, questa situazione legislativa di inerzia, a parte le incertezze della giurisprudenza interna sul valore della convenzione (disapplicazione o interpretazione adeguatrice della norma interna, sentenze n.388/1999 e n.10/1993 della Corte Costituzionale) e sull’efficacia della sentenza CEDU, oggi mi pare che si sia ancor più aggravata soprattutto a seguito della sentenza n.129 del 2008 della Corte Costituzionale, che, a proposito del caso Dorigo, ha deciso –ovviamente rigettando la questione d’incostituzionalità dell’art. 630, c.1, lett. a) c.p.p.- l’impossibilità di far ritenere la sentenza della CEDU quale fatto idoneo per la revisione del giudicato penale, sentenza che estende (cfr. il n. 5) la stessa ragione contraria alla “complessa tematica dei rimedi “revocatori“…nel settore del processo civile” e che, per ulteriore conseguenza, a mio parere, vale pure nel processo amministrativo.

In sintesi, è rimasto, dunque, disatteso anche l’auspicio contenuto nella raccomandazione n.1684 dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa e nella risposta adottata dal Comitato dei Ministri ove ben risulta fino al 2005 un “persistente mancato rispetto, da parte dell’Italia, delle proprie decisioni e risoluzioni nel caso Dorigo” nonché l’inesistenza nell’ordinamento italiano di un meccanismo di legge “che permetta la riapertura di procedimenti quando la Corte Europea abbia accertato una violazione della Convenzione”.

Insomma, si può ritenere che, a parte alcuni interventi legislativi ed amministrativi (quali ad es.: la nuova disciplina della contumacia nel processo penale; la legge n.12/06 che assegna al Capo del Governo il dovere e la responsabilità di promuovere gli adempimenti di competenza governativa conseguenti alle pronunce della Corte Europea dei diritti dell’uomo; la modifica del casellario giudiziale penale che adesso deve contenere anche la menzione delle pronunce della CEDU; il decreto 01.02.2007 del Presidente del Consiglio dei Ministri che contiene misure per dare esecuzione alla citata legge n.12/06 relativa all’attuazione delle pronunce della CEDU), l’Italia non ha ancora risolto, in via legislativa generale (e men che meno in via di consolidata ed unanime giurisprudenza), il problema fondamentale della riapertura dei procedimenti interni già definiti in sede nazionale in violazione delle norme convenzionali e neppure ha trovato un qualsivoglia altro specifico rimedio idoneo a por fine alla violazione accertata dalla CEDU, specialmente nel campo penale in presenza di detenzione. Infatti, il disegno di legge “(S 1797 del 18.09.07) recante disposizioni in materia di revisione del processo a seguito di sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo” – che avrebbe tutavia risolto soltanto il problema della revisione del giudicato penale – non è stato fino ad oggi approvato dal Parlamento.

Devo aggiungere che, come aveva auspicato il Comitato dei Ministri nel succitato documento, è venuta meno anche l’apertura della giurisprudenza nazionale comune verso il riconoscimento in Italia dell’efficacia diretta della Convenzione come interpretata dalla Corte Europea: infatti, la tesi più aperta sia della giurisprudenza comune sull’efficacia diretta della convenzione e sia della Corte di Cassazione penale (sentenza n.2800/07) sull’ineseguibilità del giudicato penale interno dichiarato dalla sentenza della CEDU in violazione della convenzione parrebbe ormai in contrasto con le recenti sentenze nn.348 e 349/07 della Corte Costituzionale che ha espresso l’autorevole decisione contraria nel senso che le sentenze della CEDU –diversamente da quelle pronunciate dalla Corte di giustizia dell’U.E.- non producono effetti diretti nell’ordinamento interno degli Stati membri e neanche sono reputabili fatto idoneo per la revisione del giudicato (sent. n.129/08 stessa Corte).

Per di più, sembra lontana la data di introduzione nell’Unione Europea del Trattato di Lisbona, il cui articolo 6, comma 3, prevede: “I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”.

In base a tale disposizione, divenendo i diritti fondamentali sanciti dalla Convenzione diritto dell’Unione Europea, i giudici nazionali sono, senza dubbio, tenuti ad applicare direttamente le norme della Convenzione, ed anche ad attribuire effetti diretti alla sentenza della Corte a’sensi dell’art.117 Costituzione, per cui resta da augurarsi, in tale auspicabile evenienza, il miglioramento delle conoscenze e della sensibilità della magistratura italiana.

Il fatto che, purtroppo, alla data odierna, lo Stato italiano non si sia ancora attrezzato per il concreto ed effettivo rispetto della CEDU e per l’esecuzione delle sentenze della Corte che ne dichiarano la violazione fa quasi abbassare a livello di fantasticherie varie disposizioni fondamentali della Costituzione, secondo la quale la Repubblica  “riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo” (art.2), assicura “il pieno sviluppo della persona umana” (art.3) e, comunque, rispetta “i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali” (art.117), tra i quali ultimi rientrano di certo quelli contratti con la sottoscrizione della CEDU.

Inoltre, mi sembra opportuno notare che dall’Italia è stata pure disattesa la “Risoluzione A4-0278/97 del Parlamento europeo sui rapporti fra il diritto internazionale, il diritto comunitario e il diritto costituzionale degli Stati membri” ove si legge: “B. Considerando che una completa ed efficace tutela giudiziaria dei diritti fondamentali costituisce una caratteristica essenziale di qualsiasi comunità di diritto,…”.  

 Si aggiunga che l’Italia è rimasta anche insensibile al Preambolo della cosiddetta “Carta di Nizza” approvata dal Consiglio europeo nel 2000 ove si legge: “La presente Carta riafferma, nel rispetto delle competenze e dei compiti della Comunità e dell’Unione e del principio di sussidiarietà, i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dal trattato sull’Unione europea e dai trattati comunitari, dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dalle carte sociali adottate dalla Comunità e dal Consiglio d’Europa, nonché i diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e da quella della Corte europea dei diritti dell’uomo”.

Bisogna, infatti, rilevare che – come non è sfuggito al Comitato dei Ministri già nel 2007 – tutta l’attività normativa italiana più sopra indicata sia da ritenere complessivamente poco ben pensata, modesta ed insufficiente, poiché, fatta eccezione per l’esecuzione di sentenze di condanna al pagamento di somme di danaro accordate dalla Corte Europea per “equa soddisfazione”, ha lasciato e resta aperta tutta la problematica dell’adempimento delle sentenze CEDU allorché comportano la necessaria rimozione del giudicato formatosi in sede nazionale in violazione della convenzione ovvero quando debbano essere assunte le cosiddette “misure generali” necessarie per evitare il permanere nell’ordinamento interno (primario, secondario ed amministrativo) di norme in contrasto con la convenzione, cioè sono assenti le misure normative in grado di risolvere tanto l’esecuzione della sentenza CEDU quanto la violazione sistematica della convenzione (cfr. la materia dell’indennità per l’espropriazione per pubblica utilità che, dopo la sentenza CEDU nel caso Scordino, è stata ridisciplinata con legge secondo i principi fissati dalla CEDU avendo fatto superare alla Cassazione ed alla Corte Costituzionale le ben note antiche e poco giustificabili remore).

Tantomeno si può ritenere che sia idoneo e sufficiente il ricordato Decreto presidenziale 01.02.007 che, avendo soltanto finalità amministrative/organizzative e data la sua nota carenza di valore di legge, certamente non può incidere –come non incide la legge n.12/06- sulle sentenze passate in giudicato, potendo esso solamente informare del problema e sollecitarne la soluzione anche attraverso un’opera di sensibilizzazione del Parlamento, al quale spetta la funzione legislativa.

Insomma, mi pare doveroso sottolineare che lo Stato italiano non possa più persistere in questa palude giuridica irrispettosa della CEDU, della propria Costituzione e delle norme comunitarie, posto che l’art. 6, 2°comma, del vigente Trattato dell’U.E. così dispone: ”L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali… e quali risultano dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”.

Si può dire, ricordando un passo di una sentenza della Corte (caso Mamatkoulov c. Turchia del 06 febbraio 2003), che l’Italia continua a violare uno dei pilastri essenziali del sistema europeo di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Ritengo opportuno osservare che il valore dichiarativo delle sentenze della Corte lascia intatto il carattere vincolante per lo Stato membro di rimuovere la violazione accertata della convenzione, cioè resta fermo l’obbligo di convenzione di conformare le pronunce giudiziarie interne (penali, civili ed amministrative) alla sentenza della CEDU, attività conformativa che è libera nella scelta delle misure correlative, ma vincolante nel risultato di effettività, ed obbligatoria, benché non coercita e non coercibile (perché manca un organo deputato ad assicurare l’attuazione coattiva delle decisioni). Infatti, secondo la costante giurisprudenza della CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO, “Lo Stato è libero, sotto il controllo del comitato dei ministri, di scegliere le misure generali o individuali con le quali conformarsi alle sentenze della Corte e porre fine alla violazione ivi accertata purché tali misure siano compatibili con le conclusioni contenute nella sentenza. Nel dialogo tra Stati e comitato, la Corte non ha alcun ruolo: in particolare la Convenzione non le attribuisce competenza a imporre allo Stato l’apertura di una procedura o l’annullamento di una condanna quando in esse si riscontrino violazioni della Convenzione medesima o dei protocolli. Qualora si tratti di misure di riparazione specifiche occorre però tenere conto delle circostanze del caso concreto e dei contenuti della sentenza di condanna, sicché, ove in una procedura interna fossero riscontrate violazioni dell’art. 6, la riapertura o la rinnovazione del processo potrebbero dirsi misure appropriate alla riparazione della violazione. Se è vero che la Corte non può controllare che lo Stato abbia o no dato seguito alla condanna – competenza, questa, che spetta al comitato dei ministri – ciò non significa che essa non abbia competenza sui comportamenti tenuti dallo Stato nella fase della esecuzione che costituiscano violazioni della Convenzione non considerate nella sentenza. In particolare, la Corte può decidere sul ricorso in cui l’individuo lamenta che lo Stato condannato ha commesso una nuova violazione della Convenzione in occasione della riapertura di un processo interno o della revisione della sentenza (ovvero della procedura da seguire per accertare le condizioni di riapertura o di revisione)” (cfr. CEDU,  sez. V, 04 ottobre 2007, n. 32772 Verein gegen Tieifabriken Schvveiz (VgT) c. Svizzera; sentenza che fa seguito ad altre quali il caso Marckx / Belgio del 1979, il caso Vermeire c. Belgio del 1991, il caso Scozzari e Giunta c. Italia del 2000, il caso Broniowski c.Polonia del 2005).

Occorre anche ricordare che la normativa italiana sopra rammentata è stata qualche mese addietro reputata dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (nel rapporto AS/Jur (2008) 24) inidonea ad assicurare il completo ed effettivo adempimento dell’obbligo conformativo, che va attuato secondo i canoni stabiliti dalla riferita costante giurisprudenza della Corte Europea, pur facendo particolare riferimento alla mancnza di una legge che permetta la riapertura soltanto dei processi penali.

 In sintesi, come notato nella relazione al citato disegno di legge (S 1797 del 18 settembre 2007) e dal Consiglio d’Europa nel 2008, all’Italia oggi manca una legge che assicuri in concreto la riapertura dei processi penali ormai definiti con sentenza passata in giudicato.

La prova ulteriore della descritta inadempienza è data dal rilievo  finale contenuto nella stessa sentenza n. 129/08 della Corte Costituzionale, che ha rivolto il testuale “ pressante invito al legislatore ad adottare i provvedimenti ritenuti più idonei per consentire all’ordinamento di adeguarsi alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo che abbiano riscontrato, nei processi peanli, violazioni ai principi sanciti all’articolo 6 della CEDU”.

Mi sembra però corretto aggiungere, essendo quasi sempre dimenticato, che la stessa carenza normativa riguardi anche i processi civili ed amministrativi, poiché, seguendo ed adoperando il ragionamento di Corte Costituzionale n.129/08, la sentenza della CEDU non può considerarsi sul piano interno come causa speciale di revocazione della sentenza divenuta giudicato in assenza di previsione nell’art.395 del codice  procedura civile oppure nell’art. 28 della legge istitutiva dei Tribunali Amministrativi Regionali ovvero nell’art.46 del Testo Unico di leggi sul Consiglio di Stato.

La situazione italiana è stata, dunque, dal Consiglio d’Europa giustamente definita allarmante e non più sostenibile, per cui occorre trovare un rimedio efficace e duraturo, dovendo il nostro Stato provvedere e comportarsi secondo le pregevoli norme costituzionali ed in conformità agli obblighi comunitari e convenzionali liberamente sottoscritti.

D’altra parte, nel presente caso non si tratta di violazione di obblighi sinallgmatici, come nelle convenzioni classiche, bensì di adempimenti oggettivamente doverosi e qualificanti il tasso di democrazia e civiltà  dello Stato.

Sennonchè devo notare che, purtroppo, il rimedio idoneo ad eseguire la sentenza della CEDU che comporti la riapertura dei giudicati penali, civili ed amministrati è ormai soltanto di tipo legislativo, non potendosi più affidare né all’attività di “interpretazione adeguatrice” delle norme interne alla convenzione per come interpretata dalla CEDU e neanche alla giurisprudenza interna che ritenesse l’effetto diretto delle sentenze CEDU ovvero l’ineseguibilità della sentenza nazionale passata in giudicato, in quanto queste teorie trascurano, fra l’altro, di considerare che il sistema giudiziario italiano ex art. 101 Costituzione si basa sui giudici che sono “soggetti soltanto alla legge” e non già al precedente giudiziario oppure a gerarchie giudiziarie: com’è ben noto, si tratta di un sistema che ai molti pregi unisce però il difetto della disgregazione delle decisioni giurisdizionali che, evidentemente, lasciano il qui discusso problema privo di soluzione corretta, efficace e rapida.

Com’è poi ben noto, non esiste in Italia una tutela costituzionale  direttamente accessibile, poiché il giudizio della Corte costituzionale è, infatti, per legge previsto come giudizio incidentale e cioè nell’ambito di un processo. Sicchè il giudizio di costituzionalità – che funziona quale giudizio di comparazione di una norma ordinaria con la costituzione – rappresenta, ad un tempo, una soluzione eventuale ed altresì, dati i precedenti citati, almeno di dubbio utile esito, e, per di più, di lunga attesa.

In conseguenza, resta solo il rimedio legislativo implicitamente, ma chiaramente, sollecitato dalla Corte Costituzionale nel punto n. 7 della sentenza n.129/08, considerando, altresì, che soltanto questo rimedio può togliere alla sentenza interna la forza esecutiva del giudicato e giustificare il completo ripristino di ogni modificazione nel frattempo intervenuta.

Se quanto detto vale per dare effetti conformativi interni alla sentenza della CEDU e per adeguare la normativa nazionale alla convenzione per come interpretata dalla Corte, reputo che per eseguire le sentenze di condanna ad un’equa soddisfazione si potrebbe adoperare il procedimento del giudizio d’ottemperanza di diritto processuale amministrativo, sempre che dal Giudice amministrativo venisse accettata la tesi che esse siano direttamente applicabili nello Stato italiano e che sono già definitive allorchè emesse ai sensi dell’art. 44 della convenzione, cosicchè potrebbero essere ritenute giudicato ai sensi dell’art. 27, n.4, del Testo Unico sul Consiglio di Stato che è stato adoperato –prima della legge istitutiva dei Tribunali Amministrativi- per l’esecuzione delle sentenze amministrative.

Dissento, in fine, dalla tesi che nega, in via di principio, a tali sentenze il valore di titolo giuridico per un’azione di danno ai sensi dell’art. 2043 codice civile, in quanto si tratta proprio di sentenza che accerta una violazione e, dunque, un’ingiustizia che rappresenta, fra gli altri elementi, la qualifica basilare del danno arrecato.

In conclusione, pur col vivo rammarico di aver esposto un panorama non esaltante, ma anzi censurabile, mi auguro che lo Stato italiano si doti al più presto di uno strumento legislativo che, sia pure con le immancabili dispute interpretative, possa fornire una efficace e sicura soluzione sia al problema del rapporto delle norme interne con la convenzione e sia al problema di dare esecuzione all’impegno dello Stato di conformarsi alle sentenze della Corte.