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2 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione francese – Tolone – 4/10/2013

« Le juge administratif français et la complexité des PLU»

par JMDV et AG

Consulta altresì Approfondimenti urbanistica in Francia

La complexité des documents d’urbanisme et, parmi eux, des plans locaux d’urbanisme, est unanimement reconnue et dénoncée. Elle se manifeste principalement par un foisonnement normatif parfois qualifié de « maelström » (JEGOUZO) « qui confine parfois à la frénésie » (NOGUELLOU), tout-à-fait propre à la matière de l’urbanisme – sous réserve, peut-être de la matière fiscale. Une véritable « maladie chronique » pour certains auteurs (JEGOUZO), sans perspective de traitement, au moins à court terme, selon d’autres et non des moindres (LABETOULLE).

Concrètement, cette complexité se manifeste sous 3 aspects majeurs à l’heure actuelle :

 

– « inflation des objectifs » et « conception maximaliste » (MARIE), résultant de l’évolution, au cours de la dernière décennie (et surtout avec les Lois  « Solidarité et renouvellement urbain – SRU » et « Grenelle). Le plan d’urbanisme, à l’origine simple document de planification urbaine, est devenu le « lieu de l’ensemble des politiques publiques ayant une traduction spatiale », notamment en ce qui concerne l’environnement (cf. L « Montage » et « Littoral », le développement durable, la gestion des transports, du logement, la répartition des activités économiques, etc.. Les auteurs des documents d’urbanisme doivent assurer « l’équilibre » de ces préoccupations (cf. art L 121-1 du code de l’urbanisme) ;

 

– densification des procédures, en dépit de tentatives accrues de simplification dans la période la plus récente (cf. notamment ordonnance du 5 janvier 2012 de clarification et simplification des procédures d’élaboration et évolution : suppression de la révision simplifiée, unification du régime des SCoT et des PLU, définition précise des modifications susceptibles d’être apportées au projet arrêté à l’issue de l’enquête publique et décret d’application du 14-2-13), sous l’influence essentiellement des grands principes constitutionnels et surtout, européens (cf. information et participation du public comme principes transversaux irriguant toute la matière : « porter à connaissance » ; concertation ; consultation et participation des personnes publiques associées ; enquête publique ; multiples interventions des assemblées délibérantes ; domaine très étendu de l’évaluation environnementale (cf. art L121-10 du code de l’urbanisme) ;

 

– autre aspect de la complexité : le renouvellement de la typologie des documents d’urbanisme, avec affirmation du SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE (SCoT) comme « document pivot » (MARIE) entre les documents d’urbanisme destinés à une planification à une plus grande échelle (cf. les directives territoriales d’aménagement, les schémas directeurs territoriaux ou sectoriels : eau, écologie, mise en valeur de la mer, chartes des parcs nationaux et régionaux, plans climat-énergie) et ceux applicables au niveau local (PLU, plans de déplacements urbains, programmes locaux de l’habitat PLH, mais aussi plans de prévention des risques naturels PPRN et plans de prévention des risques technologiques PPRT…) et son « renforcement prescriptif » (NOGUELLOU), avec notamment une application automatique de certaines de ses dispositions et la mise à l’écart des éléments incompatibles des PLU au bout d’un certain temps (cf. art L122-1-5 du code de l’urbanisme).

 

A présent, cette complexité traduit une tension entre la volonté d’assurer une autonomie locale ancienne (cf. loi de décentralisation de 1983) ainsi que l’acceptation de la norme par les habitants (MARIE), d’une part et, d’autre part, la volonté d’efficacité des politiques nationales, d’ailleurs parfois délicates à concilier entre elles (cf. préoccupations de développement durable et recherche d’une réponse rapide à la crise du logement, avec une solution trouvée  dans la période récente dans la densification de l’urbanisation existante alors qu’il y a 20 ans, celle-ci était proscrite au profit de l’étalement urbain : o tempora, o mores !).

En fait, on assiste à un interventionnisme renouvelé de l’Etat – il est vrai chargé d’arbitrer des conflits de plus en plus fréquents entre les différentes collectivités (MARIE) – et le retour (cf. loi « Grenelle II ») de ce qui est très souvent perçu comme une tutelle des communes (cf. élaboration des documents environnementaux ; mise en compatibilité des documents d’urbanisme avec les grandes orientations nationales ou les projets considérées par l’Etat comme d’intérêt général ; annexion forcée des servitudes d’utilité publique SUP ; intercommunalité imposée ; droit de veto sur les SCoT et PLU non couverts par un SCoT).

Dans un tel contexte, la difficulté d’élaboration et de gestion d’un plan local d’urbanisme est croissante pour les communes en raison principalement de leur incroyable quantité en France (plus de 36 000 communes existantes !) Ce trop grand nombre des communes impose une rationalisation sous la forme du développement de l’intercommunalité (qui devient l’échelon territorial de principe depuis la loi « Grenelle II » et caractère obligatoire à brève échéance dans le projet de Loi « ALUR » – pour « accès au logement et urbanisme rénové », actuellement en discussion devant le Parlement), non sans risque de déficit démocratique (cf. promotion du rôle décisionnel des établissements publics de coopération intercommunale EPCI, disposant certes d’une compétence technique certainement bien plus importante, mais dont les organes sont désignés dans des conditions faisant peu appel, globalement, au suffrage universel, encore que la loi de réforme des collectivités locales du 16-12-2010 ait prévu l’élection au suffrage direct des conseillers communautaires et métropolitains). Il y a aussi des risques de « double emploi » du plan local d’urbanisme (BOUYSSOU) avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) : les SCoT ont tendance à devenir des « super-PLU » alors que leurs fonctions sont en principe distinctes.

Les critiques anciennes de cet étouffement normatif sont plus que jamais compréhensibles : elles émanent en particulier des nombreux acteurs qui participent à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme, avec des interrogations sur le sens même de ces documents. L’idée générale qui émerge de ces critiques est celle d’inventer un « urbanisme de projet », qui s’est déjà traduit par des réformes récentes mais qui ont paradoxalement accru la complexité (cf. création de la « surface de plancher » en lieu et place des anciennes SHOB et SHON et majoration des droits à construire, abandonnée sitôt née).

Or, c’est au juge administratif, gardien de la légalité administrative comme de l’intérêt général, qu’il appartient, in fine, de résoudre la complexité, sans qu’il puisse se retrancher derrière l’ampleur et la difficulté de la tâche. Dans son travail et jusqu’à présent, le juge n’a pas beaucoup bénéficié de l’aide du législateur pour juguler le contentieux de l’urbanisme, comme cela s’est fait dans d’autres pays. Mais tout récemment, des mesures sont intervenues, sous la forme d’ordonnances, sortes de décrets législatifs (cf. rapport « Labetoulle » et ordonnance « Duflot » du 18-7-13), le contentieux des plans d’urbanisme apparaissant, toutefois, comme le grand perdant de ces réformes récentes dont il ne bénéficie pas directement – mais dont il s’inspire ou qu’il anticipe parfois.

Pourtant, le contentieux des documents d’urbanisme se caractérise à l’heure actuelle par un nombre croissant de requêtes, que les nombreuses annulations prononcées ne sont certainement pas de nature à réduire, puisqu’elles entrainent nécessairement la réadoption, souvent précipitée, des PLU annulés, amendés pour tenir compte des critiques retenues. De plus, dans ce contexte, il faut noter l’ouverture en France très large du prétoire aux recours dirigés contre ces actes (cf. absence de représentation obligatoire ; intérêt à agir largement reconnu, notamment pour les associations ; contrôle par voies d’action et d’exception ; intervention en fin de procédure et effet « boule de neige » des irrégularités qui pourrait être empêché par une intervention plus précoce, au fur et à mesure de l’avancée de la procédure…)

Pour comprendre comment le juge fait face à cette complexité, nous verrons, en première partie, quelles sont les grandes tendances de la jurisprudence s’agissant de l’étendue du contrôle de la légalité des plans locaux d’urbanisme et nous nous poserons la question de l’efficacité de ce contrôle, dans une seconde partie

– I –

 

L’étendue du contrôle de légalité des documents d’urbanisme

La préoccupation du Conseil d’Etat français est d’assurer le contrôle de légalité des documents d’urbanisme, alors même qu’il  s’agit d’actes très complexes, qui nécessitent des procédures qui peuvent se poursuivre pendant plusieurs années. Ce contrôle du juge constitue le relais du contrôle de légalité exercé par le préfet dans le département sur les acte des autorités déconcentrées, lequel est nécessairement fragmentaire et ciblé, compte tenu de moyens insuffisants face à l’ampleur de la tache (cf. politique dite de « révision générale des politiques publiques », menée depuis plusieurs années afin de réduire les déficits publics par une rationalisation des dépenses).

De grandes tendances peuvent s’observer au niveau du contrôle contentieux, tant au niveau de la légalité formelle (contrôle des procédures) que de la légalité matérielle (contrôle du contenu).

– A –

 

Le contrôle de la forme

  1. Le juge administratif exerce un contrôle strict du choix de la procédure mise en oeuvre pour l’élaboration du plan local d’urbanisme (ce peut être une procédure de révision, modification, modification simplifiée ou allégée, sans enquête publique). Lorsqu’une seule procédure peut être appliquée compte tenu de l’objectif poursuivi, il estime que l’administration ne saurait s’en affranchir, au motif qu’elle présente des garanties supérieures pour le public et au-delà, pour les différentes parties prenantes (notamment les services et autorités étatiques). Inversement, si plusieurs procédures peuvent être applicables, l’administration est libre de choisir celle qu’elle préfère, à supposer qu’elle puisse s’y retrouve, toutefois (LEBRETON).

Une telle approche devrait sans doute se renouveler avec l’essor des schémas de cohérence territoriale et PLU intercommunaux : il pourrait y avoir un contentieux croissant à l’initiative des communes elles-mêmes, mécontentes des PLU adoptés par les établissements publics intercommunaux.

  1. Le souci du juge est essentiellement la préservation des garanties essentielles – sous la forme d’une information et d’une participation suffisantes du public – par un contrôle très poussé du déroulement de la procédure sur ce point (cf. consultation des personnes publiques associées, concertation avec le public et surtout enquête publique) : rien d’étonnant à ce que les principaux motifs d’annulation totale de plans locaux d’urbanisme dans la jurisprudence concernent la méconnaissance des règles applicables sur ce terrain.

De plus, le juge contrôle l’adéquation des règles de procédure aux objectifs que leur assignent les normes constitutionnelles – telles que, par exemple, la charte de l’environnement ou européennes et internationales – telles les nombreuses directives de l’Union européenne et la convention d’Aarhus. Il assure ainsi l’application de ces normes, alors même que les lois ou règlements applicables en auraient limité l’effet (par exemple, le juge contrôle si la transposition des directives dans le droit national est suffisante et adéquate. Peu de requérants soulèvent le point de savoir s’il y a interprétation conforme des actes de transposition alors qu’un tel moyen peut être d’une efficacité redoutable.

  1. Lorsque le respect des règles de procédure est considéré, en dehors de ce domaine, comme une exigence relative, le juge fait preuve de souplesse : on peut parler de sanction « compréhensive » des règles de procédure. En effet, les règles de procédure se multiplient en raison de l’instabilité et de l’évolution constante des textes (alors que souvent et paradoxalement le souci du législateur est de les simplifier, mais sans que les mesures transitoires indispensables ne soit forcément prises ou alors de façon insuffisante). Ainsi la loi dite SRU, a été votée en 2000, puis modifiée en 2003, 2006, 2009, 2010 et 2012 pour ne citer que les principales modifications et pour les décrets d’application, on n’a pas fait mieux, (pour ne rien dire de la question de savoir s’ils ont été pris en temps utile…).

Depuis quelques années, le Conseil d’Etat a alors généralisé l’application de la théorie dite des « formalités substantielles » (cf. jurisprudence Danthony du 23 décembre 2011 et décisions récentes du CE) qui ne sanctionne la méconnaissance des règles de procédure que pour autant que les requérants établissent que celle-ci les a privés d’une garantie essentielle et / ou qu’elle a eu des conséquences déterminantes sur les décisions prises.

– B –

 

Le contrôle du fond

  1. Le juge administratif est vigilant à l’égard des objectifs poursuivis par les communes dans l’élaboration de leur plan local d’urbanisme : contrairement à d’autres domaines du contentieux, il sanctionne fréquemment, en cette matière, le détournement de pouvoir. Ainsi, la loi a prévu une procédure spéciale dite de « mise en compatibilité » des plans locaux d’urbanisme (cf. article L123-14 du code de l’urbanisme), utilisable lorsque des projets importants, publics ou privés sont d’intérêt général et si l’intérêt général du projet est douteux, le juge peut estimer qu’il y a détournement de pouvoir, ce qui entraîne l’annulation totale du plan local d’urbanisme.

Cette problématique sera sans doute amenée, en outre, à se renouveler en considération de l’utilisation facilitée de cette procédure à l’encontre des communes regardées comme rechignant à transcrire dans leurs documents d’urbanisme les grands objectifs sectoriels ou territoriaux fixés par l’Etat (cf. loi « Grenelle II » et ordonnance « simplification » du 5-1-12 + décret d’application du 14-2-13). En réaction à ce retour d’une forme à peine voilée de tutelle, nul doute que les collectivités locales chercheront à préserver leur liberté par des contestations du recours même à cette procédure…

  1. Une des garanties essentielles pour les citoyens est représentée par le contenu minimal précisément défini pour le plan local d’urbanisme (PLU) (cf. articles L123-1 et L123-1-2 et suivants du code de l’urbanisme) : le PLU doit comprendre un rapport de présentation, un plan d’aménagement et de développement durable (PADD), des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), un règlement sous forme d’articles avec des dispositions obligatoires et d’autres facultatives et des annexes. Et le juge administratif sanctionne l’incohérence de ces éléments entre eux, afin de garantir leur compréhension par les destinataires du document d’urbanisme.

Le juge administratif est également amené à délimiter un contenu  maximal des plans locaux d’urbanisme, défini en quelque sorte « en creux. » Ainsi, consacre-t-il, en particulier, l’interdiction, pour un plan local d’urbanisme, de contenir des règles de forme et de procédure, qui relèvent de la seule compétence du pouvoir législatif ou réglementaire (cf. jurisprudence Hoffmann : 342908, A).

  1. Le juge administratif s’efforce, enfin, de respecter les choix effectués par les communes dans l’élaboration de leur plan local d’urbanisme en exerçant un contrôle de légalité minimum. Il se limite alors à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation et ne contrôle pas l’opportunité des choix des auteurs des plans locaux d’urbanisme.

La tendance de la jurisprudence est, en outre, à la simplification dans l’application des normes supérieures au plan local d’urbanisme, telles le schéma de cohérence territoriale : il exerce dans ce cas un contrôle de compatibilité et non de légalité (à vrai dire, le contrôle de compatibilité est défini par le législateur lui-même avec l’article L111-1-1 du code de l’urbanisme) : s’il existe un schéma de cohérence territoriale, dont la fonction est – rappelons-le – d’assurer à un large échelon territorial, bien au-delà d’une seule commune, les grandes politiques nationales ou régionales et sous réserve que celui-ci assure lui-même correctement cette transcription (cf. exception d’illégalité du schéma de cohérence territorial (SCoT) invocable dans le cadre du contentieux du PLU), le plan local d’urbanisme (PLU) ne doit être compatible qu’avec lui et les moyens tirés de la méconnaissances règles « supérieures » sont inopérants (cf. jurisprudences du Conseil d’Etat société « Les Casuccie » : Sect, 313768, A et Mme Laporte et a : 278168, A et du Conseil constitutionnel Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire : 94-358DC).

– II –

 

L’efficacité du contrôle de légalité des documents d’urbanisme

La problématique du contrôle contentieux peut survenir à la fois dans le cadre d’un contrôle par voie d’action des plans locaux d’urbanisme auquel on pense bien entendu en premier, mais aussi dans le contrôle de ces documents par la voie de l’exception d’illégalité, lorsque le juge contrôle les actes individuels, tels le permis de construire. A l’occasion de ce contrôle des actes individuels, le contrôle par la voie de l’exception d’illégalité est, en effet, ouvert à l’encontre des plans locaux d’urbanisme, comme pour tous les actes réglementaires.

L’efficacité de ce contrôle dépend alors des contraintes imposées par le législateur et de leur prise en compte par le juge administratif. Dans ce cadre, le juge s’efforce d’assouplir les contraintes, dans un but d’efficacité. Et le législateur peut intervenir lui-même pour assurer l’efficacité


– A –

 

Des contraintes lourdes imposées par le législateur.

  1. En vertu de la loi, le juge administratif français, lorsqu’il annule un acte d’urbanisme tel un plan local d’urbanisme, est tenu de se prononcer sur tous les moyens d’annulation (cf. article L600-4-1 du code de l’urbanisme). Cette obligation pour le juge repose sur l’idée qu’en matière d’urbanisme, il importe de préciser l’ensemble des vices affectant l’acte attaqué afin à la fois de prévenir de nouveaux contentieux fondés sur des motifs auxquels il n’aurait pas été répondu et de rendre la correction de ces vices par l’autorité administrative plus aisée.

Cette logique est aujourd’hui poussée à son maximum dans le contentieux des permis de construire avec les nouveaux articles L600-5 et L600-5-1 du code de l’urbanisme – issus de l’ordonnance du 18 juillet 2013 – qui permettent la régularisation en cours d’instance des autorisations entachées de vices non rédhibitoires – et devrait l’être également, dans le contentieux des PLU, avec le nouvel art L600-7 du même code issu du projet de loi « ALUR » actuellement en discussion au Parlement, lequel entend y transposer la même solution, que soient, d’ailleurs, en cause des vices de forme ou de fond, le PLU demeurant, qui plus est, applicable dans l’intervalle.

  1. Les difficultés pratiques de cette règle sont toutefois importantes, car en dépit d’un volontarisme certain et de conditions de travail favorables, un rapporteur dans un tribunal administratif ne peut, durant les quelques jours qui lui sont assignés pour la préparation d’une audience, traiter qu’un nombre limité de requêtes : or il est arrivé que le nombre de recours dirigé contre le plan local d’urbanisme d’une même commune, au tribunal administratif de Toulon, s’élève à plus d’une trentaine. Un recours contre le PLU d’une commune contenait plus de 100 moyens à analyser ! (sans parler de la difficulté accrue se présentant au rapporteur public – ex commissaire du gouvernement, compte tenu de ce qu’il doit conclure également sur les autres dossiers appelés) : le risque est grand de voir cette problématique devenir de plus en plus prégnante avec le développement souhaité et peut-être, imposé (cf. projet de loi « ALUR ») de l’intercommunalité dans l’élaboration des plans locaux d’urbanisme.

– B –

 

Des tentatives d’assouplissements à l’initiative du juge

  1. Le juge administratif en compte le stade de la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme auquel survient l’illégalité, dans le but de permettre une reprise rapide de la procédure et l’entrée en vigueur du plan : dans le cas où il annule un plan à un stade de la procédure, par exemple, lorsqu’il sanctionne une irrégularité de l’enquête publique ou une évaluation environnementale insuffisante, il valide en contrepartie les étapes antérieures et il en résulte une absence d’obligation de l’auteur du plan de reprendre la procédure d’élaboration du plan ab initio. La commune devra simplement soumettre le projet approuvé à une nouvelle enquête publique ou une évaluation environnementale suffisante puis l’approuver de nouveau. L’annulation peut aussi se limiter à la délibération finale.
  1. Au fond, le juge administratif a la possibilité de prononcer des annulations partielles, beaucoup moins contraignantes pour la commune concernée : par exemple, il peut déclarer l’illégalité de certaines dispositions du règlement du plan, ou l’illégalité d’un zonage, en disant par exemple que la commune ne pouvait transformer une zone naturelle en zone à urbaniser. Le document d’urbanisme devra alors être seulement amendé en fonction des critiques formulées et demeurera applicable, pour le reste.
  1. D’une façon plus générale, face à ces difficultés contentieuses, le juge administratif français recourt de façon croissante aux annulations différées dans le temps (en application d’une jurisprudence association AC !: 255886, A). Cette technique permet de concilier légalité, sécurité et efficacité, en évitant un retour momentané à des dispositions souvent obsolètes : en effet, le législateur français a prévu qu’en cas d’annulation par un tribunal d’un plan local d’urbanisme, c’est le document immédiatement antérieur qui est applicable (souvent, en pratique, le plan d’occupation des sols, c’est-à-dire le plan local d’urbanisme dans son ancienne appellation) ; ce peut être aussi, en son absence, ce que l’on appelle le règlement national d’urbanisme, dit RNU, (cf. article L121-8 du code de l’urbanisme).

– C –

 

Vers une attention renouvelée du législateur ?

Face à ces subtilités de la jurisprudence, c’est le législateur lui-même qui peut et doit intervenir pour assouplir les contraintes qui pèsent sur le juge dans le contrôle de légalité des plans locaux d’urbanisme. Il l’a déjà fait de façon limitée et on ne peut qu’espérer que les réformes en cours se traduisent par une prise en compte renouvelée des contraintes pesant sur le juge.

Ainsi, depuis l’intervention de la loi « solidarité et renouvellement urbain » en 2000, et en vertu de l’article L600-1 du code de l’urbanisme, un vice de forme ou de procédure d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme ne peut être invoqué par la voie de l’exception d’illégalité, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa prise d’effet. On a là un exemple d’intervention du législateur qui vient contrer un principe jurisprudentiel bien enraciné selon lequel l’exception d’illégalité est perpétuelle à l’encontre des règlements.

Mais, comme effrayé de son audace, le législateur a aussitôt introduit des exceptions à ce principe : par exemple, en cas de méconnaissance substantielle ou de violation des règles de l’enquête publique sur les plans locaux d’urbanisme, l’exception d’illégalité demeure invocable à tout moment.

On a donc un principe jurisprudentiel : l’exception d’illégalité est invocable à tout moment contre un acte réglementaire, mais en ce qui concerne les plans locaux d’urbanisme, l’exception d’illégalité pour vice de forme est enfermée dans un délai de six mois, cet aménagement étant lui-même soumis à des exceptions. Voilà une situation typique du droit de l’urbanisme et de sa complexité !

D’autres réformes plus radicales sont, toutefois, envisagées : ainsi qu’il a déjà été dit, le projet de loi « ALUR » (accès au logement pour un urbanisme rénové) souhaite étendre au contentieux des documents d’urbanisme le mécanisme contentieux de la régularisation en cours d’instance afin de prévenir des annulations jugées inadéquates au regard des illégalités concernées. Au-delà, il serait souhaitable, du point de vue du juge, que les réflexions menées, par ailleurs, sur la question de la cristallisation des moyens ou l’intérêt à agir le soient également sur le terrain du contentieux des PLU, ce qui n’est, hélas, pas le cas pour le moment.

2 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione tedesca dr. Andreas Middeke – Tolone – 4/10/2013

Dr. Andreas Middeke, Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Münster,

Lehrbeauftragter an der Katholischen Hochschule Nordrhein-Westfalen – Abt. Münster –

Die gemeindliche Bauleitplanung in der Bundesrepublik Deutschland

(nach Dürr/Middeke/Schulte Beerbühl, BauR NRW, 4. Aufl., Baden-Baden, 2013, Rn. 6 ff.)

  1. Allgemeines

Die gemeindliche Bauleitplanung ist das Kernstück des modernen Städtebaurechts in Deutschland.[1] Sie soll eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung und eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen, eine menschenwürdige Umwelt zu sichern.

Die gemeindliche Bauleitplanung der Bundesrepublik Deutschland ist im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt und obliegt den Gemeinden.[2] Das BauGB geht vom Grundsatz der Planmäßigkeit aus.[3] Dies bedeutet, dass eine bauliche Nutzung bisher unbebauter Grundstücke nicht dem Zufall oder dem Willen des jeweiligen Grundstückseigentümers überlassen bleiben soll, sondern von der Gemeinde eine für ihr Gebiet umfassende Überplanung vorzunehmen ist. Es handelt sich um eine Gesamtplanung, die die Nutzung des Gemeindegebiets unter allen in Betracht kommenden Gesichtspunkten regeln soll.

Diese Überplanung nehmen die Gemeinden in einem zweistufigen Verfahren vor.[4] Zunächst werden für das gesamte Gemeindegebiet ein vorbereitender Bauleitplan (Flächennutzungsplan) und anschließend zur näheren Ausgestaltung der vorbereiteten Nutzung verbindliche Bauleitpläne (Bebauungspläne) aufgestellt (§ 1 Abs. 2 BauGB). Diese Zweistufigkeit soll gewährleisten, dass die Gemeinde sich Gedanken über die grundsätzliche Nutzung des Gemeindegebiets und die räumliche Zuordnung der verschiedenen Nutzungsarten (z.B. Wohngebiete, Gewerbegebiete, Sportanlagen, Verkehrswege) machen muss. Hierbei handelt sich um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe (§ 3 Abs. 1 GO NRW), also um eine Angelegenheit der Selbstverwaltung der Gemeinde i.S.d. Art. 28 Abs. 2 GG. Die Erforderlichkeit zur Bauleitplanung unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff voller gerichtlicher Kontrolle.[5]

Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan dann, wenn seine Festsetzungen sich aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht verwirklichen lassen.[6] Hierzu können z. B. auch unüberwindbare finanzielle Hindernisse[7] oder sonstige langfristige Hindernisse[8] zählen, wenn beispielsweise Grundstückseigentümer nicht bereit sind, die für die geplante Nutzung benötigte Fläche zu verkaufen.[9]

  1. Gesetzliche Schranken der Bauleitplanung

 

Bei der Aufstellung von Bauleitplänen unterliegt die Gemeinde vielfältigen tatsächlichen und rechtlichen Bindungen.

Zu unterscheiden ist zwischen zwingenden gesetzlichen Anforderungen und sog. Optimierungsgeboten. Während die zwingenden gesetzlichen Schranken unbedingt zu berücksichtigen sind, sind Optimierungsgebote abwägungsflexibel.

  1. Gesetzliche Schranken bei der gemeindlichen Bauleitplanung sind:
  2. Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB)

 

Die Bauleitpläne sind nach § 1 Abs. 4 BauGB den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, also den Planungsentscheidungen auf überörtlicher Ebene anzupassen.[10]

 

  1. Interkommunale Abstimmungsgebot (§ 2 Abs. 2 BauGB)

 

Die Gemeinden müssen bei der Aufstellung von Bauleitplänen auch die Planungen benachbarter Gemeinden sowie überörtlicher Planungsträger berücksichtigen.[11] Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen (materielle Abstimmungspflicht). Die formelle Abstimmungspflicht beinhaltet die Anhörung der Nachbargemeinde bei der Aufstellung eines Bauleitplans.

Bsp.: Es verstößt gegen das Gebot interkommunaler Abstimmung, wenn die Gemeinde unmittelbar an der Gemeindegrenze in der Nachbarschaft eines Wohngebiets der Nachbargemeinde einen Schlachthof plant.[12]

  1. Fachplanerische Vorgaben

Neben der eigenen Bauleitplanung hat eine Gemeinde weitere Planungsentscheidungen durch sog. Fachplanungsgesetze wie z.B. für Straßenbau, Abfallentsorgung, Luftfahrt, Energieanlagen, Wasserwirtschaft zu beachten[13] und bei der Bauleitplanung einzubeziehen.

  1. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§ 1 a Abs. 3 BauGB)

 

Des weiteren hat die Gemeinde bei ihrer Bauleitplanung die Vermeidung zu erwartender Eingriffe in Natur und Landschaft sowie deren Ausgleich zu berücksichtigen.[14] Das Naturschutgesetz verlangt, dass eine vermeidbare Beeinträchtigung von Natur und Landschaft unterlassen wird, also Vermeidbarkeit der Beeinträchtigung, nicht etwa der Vermeidbarkeit der eingreifenden Maßnahme. Ist eine Beeinträchtigung der Natur in diesem Sinne unvermeidbar, ist ein Ausgleich oder eine Ersetzung durch Maßnahmen zugunsten der Natur vorzunehmen[15] z. B.: 50 m breite Wildbrücke über eine Autobahn[16] oder Ersetzung einer alten Feldhecke durch eine doppelt so große neue Feldhecke[17] oder Renaturierung einer Kiesgrube[18].

  1. Umweltprüfung (§ 2 Abs. 4, § 2 a BauGB)

 

Die bundesrechtlich umgesetzte Umweltprüfung der Plan-UP-Richtlinie erfolgt im Rahmen des Aufstellungsverfahrens. Die Plan-UP führt zu einer systematischen Erfassung aller Umweltauswirkungen. Ihr Ergebnis ist in einem Umweltbericht zusammen zu fassen, der Teil der Begründung des Flächennutzungsplans und des Bebauungsplans ist.

 

  1. Optimierungsgebote

 

Es handelt sich dabei um gesetzliche Vorrangsregelungen, die der Gemeinderat möglichst beachten soll; sie können aber im Einzelfall im Wege der Abwägung mit anderen – auch nicht zu optimierenden – öffentlichen oder privaten Belangen zurückgestellt werden.[19] Optimierungsgebote können also anders als gesetzliche Schranken im Wege der Abwägung überwunden werden, d.h. hinter anderen öffentlichen Belangen zurückgestellt werden[20] Das BVerwG[21] spricht insofern auch von Abwägungsdirektive[22].

 

  1. Planungsleitsätze

 

  1. Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB)

 

Nach § 1 Abs. 2 BauGB umfasst der Oberbegriff “Bauleitplan” den Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und den Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan).

 

  1. Flächennutzungsplan (Schaubild)

 

Der Flächennutzungsplan erstreckt sich nach § 5 Abs. 1 BauGB über das gesamte Gemeindegebiet. Er enthält nur eine grobmaschige Planung.[23] Im Flächennutzungsplan werden deshalb i.d.R. nur Bauflächen, nicht aber bereits einzelne Baugebiete dargestellt.[24] Die Einzelheiten zur Bebauung werden erst später in den Bebauungsplänen geregelt. Der Flächennutzungsplan ist das “grobe Raster”, aus dem nach dem Entwicklungsgebot die Bebauungspläne zu entwickeln sind.[25] Dieses schließt es freilich nicht aus, dass der Flächennutzungsplan im Einzelfall bereits sehr konkrete Darstellungen enthält. Seine Rechtsnatur wird überwiegend als hoheitliche Maßnahme eigener Art bezeichnet.[26]

 

  1. Der Bebauungsplan

 

Auf der Basis des grobmaschigen Flächennutzungsplans ist der Bebauungsplan für einzelne Teile des Gemeindegebietes zu entwickeln. Die im FNP getroffene Grundentscheidung zur baulichen Nutzung darf hierdurch allerdings nicht verändert werden.[27] Der Grundsatz, dass der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist, hat zwei bedeutsame Ausnahmen erfahren.

 

  1. Selbständiger Bebauungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB)

 

Nach der sog. abstrakten Betrachtungsweise ist ein Flächennutzungsplan dann nicht erforderlich, wenn der Bebauungsplan wegen der geringen Bautätigkeit in der Gemeinde zur Gewährleistung der städtebaulichen Ordnung ausreicht; dieses wird allenfalls in kleinen Landgemeinden der Fall sein.[28] Nach der sog. konkreten Betrachtungsweise ist ein Flächennutzungsplan ferner dann entbehrlich, wenn die praktische Bedeutung des Bebauungsplans so unbedeutend ist, dass die Grundkonzeption der Planung von ihm nicht berührt wird.[29]

Bsp. Der Bebauungsplan umfasst nur ein 1,6 ha großes, bereits weitgehend bebautes Gebiet.[30]

 

  1. vorzeitiger Bebauungsplan (§ 8 Abs. 4 BauGB)

 

Hat die Gemeinde keinen wirksamen Flächennutzungsplan, kann sie gleichwohl einen Bebauungsplan aufstellen, wenn dringende Gründe dieses erfordern und der Bebauungsplan der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung nicht entgegensteht.[31] Dringende Gründe sind anzunehmen, wenn die sofortige Aufstellung des Bebauungsplans erheblich gewichtiger ist als das Festhalten an dem Entwicklungsgebot. In einem solchen Fall muss dann aber nachträglich ein Flächennutzungsplan aufgestellt werden, der die Festsetzungen des Bebauungsplans übernimmt.

 

Bsp. a) Zur Beseitigung der Wohnungsnot ist dringend die Schaffung weiterer Baugebiete er-   forderlich (BVerwG NVwZ 1985, 745).

  1. b) Eine ländliche Gemeinde stellt einen Bebauungsplan auf, um die Errichtung eines unerwünschten großen Appartementhauses zu verhindern (VGH Mannheim BRS 38 Nr. 108).
  2. c) Eine Stadt benötigt zur Altstadtsanierung dringend die Ansiedlung eines Kaufhauses (VGH Mannheim VBlBW 1982, 229).
  3. Allgemeingültige Planungsprinzipien

 

Die Gemeinde muss bei der Bauleitplanung schließlich die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden allgemein gültigen Planungs­leit­sätze beachten.[32] Die Nichtbeachtung dieser Prinzipien führt zur Nichtigkeit des Bebauungsplans.

 

  1. Gebot äußerer Planungseinheit

 

Für ein Gebiet darf nur ein Bebauungsplan existieren[33]; unschädlich ist allerdings, wenn ein späterer Plan einen früheren ergänzt.[34] Möglich ist es auch, dass das Gemeindegebiet je nach Bedarf und Erforderlichkeit in verschiedene Sektoren unterteilt wird, für die dann selbständig ein jeweils eigenständiger Bebauungsplan aufgestellt wird.

 

  1. Gebot positiver Planung

 

Der Bebauungsplan muss Festsetzungen enthalten, die positiv bestimmen, welche bauliche oder sonstige Nutzung zulässig ist. Eine bloße “Negativplanung” (Verhinderungsplanung) ist unzulässig, wenn Festsetzungen nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur das vorgeschobene Mittel sind, eine andere Nutzung zu verhindern.

 

Bsp.: Wenn die Gemeinde in Wirklichkeit keine land- bzw. forstwirtschaftliche Nutzung will, ist die Festsetzung von Flächen für die Forst- und Landwirtschaft in einem Bebauungsplan wegen des Verstoßes gegen das Gebot der städtebaulichen Erforderlichkeit unzulässig, sofern diese nur dazu dienen soll, eine andere Nutzung (Bebauung oder zweckfremde Nutzung) zu verhindern.[35]

 

Die Verfolgung negativer Zielvorstellungen kann im Einzelfall der Hauptzweck einer Planung sein. Entscheidend ist, dass die planerische Ausweisung eine positive planerische Aussage über die zukünftige Funktion im städtebaulichen Gesamtkonzept der Gemeinde zum Inhalt hat und sich nicht auf die bloße Abwehr jeglicher Veränderung durch die Aufnahme bestimmter Nutzungen beschränkt.

 

Bsp.: Die Gemeinde weist eine Außenbereichsfläche als landwirtschaftliche Nutzfläche aus, um den Kiesabbau in einem landschaftlich reizvollen Bereich zu verhindern.[36]

 

3       Bestimmtheitsgebot

 

Der Bebauungsplan muss inhaltlich so bestimmt sein, dass die Betroffenen wissen, welchen Beschränkungen ihr Grundstück unterworfen bzw. welchen Belastungen es – beispielsweise durch Immissionen – ausgesetzt sein wird. Es muss aber nicht alles geregelt werden, was geregelt werden kann (Grundsatz der planerischen Zurückhaltung). Der Grundsatz der Bestimmtheit ist erst dann verletzt, wenn der Inhalt der Festsetzungen des Bebauungsplans sich auch nicht durch die Heranziehung der Begründung[37] konkretisieren lässt und die Ungewissheit über die zukünftige Bebauung gemäß den Festsetzungen des Bebauungsplans für die Planbetroffenen nicht mehr zumutbar ist.

  1. Das Verfahren bei der Aufstellung von Bauleitplänen (Formelle Seite)

 

Für die Aufstellung von Bauleitplänen hat der deutsche Gesetzgeber ein bestimmtes Verfahren vorgesehen.

  1. Aufstellungsbeschluss (§ 2 Abs. 1 BauGB)

 

Zunächst ist ein sog. Aufstellungsbeschluss des Rates der Gemeinde erforderlich, für ein bestimmtes Gebiet innerhalb der Gemeinde einen Bauleitplan aufzustellen (§ 2 Abs. 1 BauGB). In dringenden Fällen kann ein solcher Beschluss von dem Bürgermeister oder dem stellvertretenden Bürgermeiser zusammen mit dem Ausschussvorsitzenden und einem anderen dem Ausschuss angehörenden Ratsmitglied erlassen werden.[38] Der Beschluss ist ortsüblich bekannt zu machen.[39] Erst mit der Veröffentlichung erhält der Beschluss seine Rechtswirksamkeit.

  1. Planentwurf und Begründung

 

Die Gemeinde selbst oder ein von ihr beauftragtes Planungsbüro fertigen einen Planentwurf. Der Planentwurf muss eine Begründung enthalten; die Begründung muss den Umweltbericht der Plan-UP umfassen. Ein Verstoß gegen die Begründungspflicht ist allerdings nur dann beachtlich, wenn er innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung gerügt wird (§§ 214 Abs. 1 Nr. 3, 215 Abs. 1 BauGB). Eine lediglich unvollständige Begründung ist demgegenüber nach § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB unschädlich.

III.    Anhörungsverfahren (§ 3 Abs. 1 BauGB)

 

Das Verfahren der Anhörung dient der möglichst frühzeitigen Erörterung des Planentwurfs mit der Öffentlichkeit, damit diese noch vor einer Festlegung des Gemeinderats Einfluss auf die Bauleitplanung nehmen kann. Die Anhörung verlangt Gelegenheit zur Äußerung und zur Erörterung, so dass auf eine mündliche Besprechung der Bauleitpläne mit den betroffenen Bürgern nicht verzichtet werden kann.[40]

  1. Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange (§ 4 BauGB)

 

Nach § 4 BauGB sollen Behörden und sonstige Träger öffentlicher Belange frühzeitig unterrichtet und ihnen Gelegenheit zu einer Stellungnahme gegeben werden. Rechtliche Vorgaben, welche Behörden oder sonstige Stellen im Rahmen des Planungsverfahrens beteiligt werden müssen oder sollten, gibt es nicht. In Betracht kommen alle, deren öffentlicher Aufgabenbereich je nach Lage des Einzelfalls betroffen sein kann; insoweit vor allem: Gewerbeaufsicht, Umweltbehörden, Landschaftsbehörden, Energieversorgungsunternehmen, Telekommunikationseinrichtungen, anerkannte Naturschutzverbände sowie die benachbarten Gemeinden.

Die Behörden haben ihre Stellungnahme nach § 4 Abs. 2 BauGB grundsätzlich innerhalb eines Monats abzugeben. Die Frist kann sowohl verlängert (§ 4 Abs. 2 Satz 2 BauGB) als auch verkürzt (§ 4 a Abs. 3 BauGB) werden. Bei Fristüberschreitung können die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 6 BauGB unberücksichtigt bleiben.

  1. Öffentliche Auslegung (§ 3 Abs. 2, § 4 a BauGB)

 

Den wichtigsten Teil der Beteiligung der Öffentlichkeit an der Bauleitplanung stellt die öffentliche Auslegung dar.[41] Hierzu ist zunächst Ort und Dauer der Auslegung mindestens 1 Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen. Dabei muss die Stelle, bei der die Pläne eingesehen werden können, genau bezeichnet werden.[42] Die bekannt gemachte Bezeichnung des Bebauungsplans muss so gewählt sein, dass sie die sog. Anstoßfunktion erfüllt, also der betroffene Grundstückseigentümer erkennt, dass sein Grundstück im Geltungsbereich des Bebauungsplans liegt. Die Bekanntmachung muss so erfolgen, dass sie dem an der Bauleitplanung interessierten Bürger sein Interesse an Information und Beteiligung durch Anregungen und Bedenken bewusst macht.[43] Hierfür reicht die schlagwortartige geographische Bezeichnung aus.[44] Die Auslegung dauert einen Monat.

 

Innerhalb der Monatsfrist kann jedermann Anregungen vorbringen; dieses muss schriftlich oder zur Niederschrift der Gemeinde geschehen.[45] Ein Versäumnis der Frist hat zur Folge, dass die Gemeinde die Anregungen nicht zu prüfen und die Entscheidung hierüber nicht mitzuteilen braucht. Der Gemeinderat muss allerdings bei der Abwägung inhaltlich nach § 4 a Abs. 6 BauGB auch verspätete Einwendungen berücksichtigen, soweit er die geltend gemachten Belange kannte oder hätte kennen müssen oder die Einwendungen für die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans von Bedeutung sind.

Die fristgerecht eingebrachten Bedenken müssen dem Gemeinderat bekannt gegeben und von diesem geprüft werden.[46] Über das Ergebnis ist der Einsprecher zu informieren. Bei mehr als 50 Einwendern können diese allerdings nach § 3 Abs. 2 Satz 5 BauGB auf die Einsichtnahme in den öffentlich ausgelegten Gemeinderatsbeschluss verwiesen werden.

Ein Verstoß gegen die Formvorschriften des § 3 Abs. 2 BauGB führt stets zur Nichtigkeit des Bebauungsplans, sofern der Fehler innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 BauGB gerügt wird. Da ein Bebauungsplan eine Satzung und damit eine Rechtsnorm ist, kommt es nicht darauf an, ob der Verfahrensfehler wesentlich ist; anders ist es nur, wenn der Verfahrensfehler sich denknotwendig nicht auf den Bebauungsplan ausgewirkt haben kann.

  1. Übertragung auf Private (§ 4 b BauGB)

 

Nach § 4 b BauGB kann die Gemeinde zur Beschleunigung des Verfahrens sowohl die Bürgerbeteiligung nach § 3 BauGB als auch die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 BauGB einem Dritten übertragen.[47] In der Regel handelt es sich bei dem Dritten um einen Bauträger, der an der möglichst schnellen Ausweisung eines neuen Baugebiets interessiert ist. Diese “Privatisierung” ist problematisch. Der Projektträger darf nicht an Stelle der Gemeinde die Planungsentscheidung treffen. Es ist allein Aufgabe der Gemeinde, die Abwägungsentscheidung eigenverantwortlich zu treffen.

 

VII.   Satzungsbeschluss (§ 10 BauGB)

 

Nach Abschluss des Auslegungsverfahrens beschließt der Gemeinderat endgültig über die Bauleitplanung. Soweit es um die Aufstellung eines Bebauungsplans geht, ist dieser Beschluss nach § 10 BauGB in Form einer Satzung zu fassen. Es wird damit eine Rechtsnorm geschaffen, die vor den deutschen Obergerichten im Wege des sog. Normenkontrollverfahrens überprüft werden kann.

Der Bebauungsplan muss in seiner endgültigen Fassung ausgefertigt, d.h. vom Bürgermeister mit Namen und Amtsbezeichnung unterschrieben werden.[48] Die Ausfertigung ist zwar nicht gesetzlich vorgeschrieben, ergibt sich aber aus dem deutschen Rechtsstaatsprinzip.[49]

VIII.  Genehmigung (§§ 6, 10 Abs. 2 BauGB)

 

Der Flächennutzungsplan bedarf für seine Wirksamkeit der Genehmigung nach § 6 BauGB. Das Gleiche gilt nach § 10 Abs. 2 BauGB für Bebauungspläne, die ohne vorherigen Flächennutzungsplan aufgestellt worden sind.[50] Die (höhere) Genehmigungsbehörde hat die Genehmigung zu erteilen, wenn der Bauleitplan ordnungsgemäß zustande gekommen und auch inhaltlich rechtmäßig ist. Die Genehmigungsbehörde ist hinsichtlich der Kontrolle des Bauleitplans ebenso beschränkt wie das Verwaltungsgericht.[51]

Die Genehmigung ist innerhalb von 3 Monaten zu erteilen; wird diese Frist jedoch versäumt, gilt die Genehmigung als erteilt.

  1. Bekanntmachung (§ 10 Abs. 3 BauGB)

 

Die Genehmigung des Bebauungsplans bzw. der Satzungsbeschluss sind ortsüblich bekannt zu machen und zugleich der Bebauungsplan zur Einsicht bereitzuhalten.[52] Der Bebauungsplan selbst wird nicht bekannt gemacht. Das BVerfG hat entschieden, dass das Rechtsstaatsprinzip keine bestimmte Form der Bekanntmachung vorschreibt, sondern lediglich verlangt, dass sich jeder Betroffene Kenntnis vom Inhalt der Rechtsnorm verschaffen kann[53]. Eine unterbliebene Bekanntmachung führt jedoch zur Nichtigkeit des Bebauungsplans.[54]

  1. Vereinfachtes Verfahren (§§ 13, 13 a BauGB)

Die Änderung und Ergänzung eines Bebauungsplans kann nach § 13 BauGB in einem vereinfachten Verfahren durchgeführt werden[55], sofern die Grundzüge des Bebauungsplans nicht berührt werden oder im nichtbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) bei der Aufstellung eines Bebauungsplans von der bestehenden baurechtlichen Situation nicht wesentlich abgewichen wird. Die Grundzüge der Planung werden nicht berührt, wenn die städtebauliche Situation, die sich aus dem bestehenden Bebauungsplan oder der vorhandenen Bebauung ergibt, im Grundsatz erhalten bleibt.[56] Anders ist es dann, wenn der Baugebietstypus geändert wird.[57]

  1. Die Abwägung der Belange nach § 1 Abs. 6, 7 BauGB (Materielle Seite)
  2. Allgemeines

 

Die Abwägung öffentlicher und privater Belange stellt das Zentralproblem der Bauleitplanung dar.[58] Sie ist das eigentliche Betätigungsfeld gemeindlicher Planungshoheit und entspringt dem Rechtsstaatsprinzip und des in ihm enthaltenen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.

Bei der Abwägung steht der Gemeinde grundsätzlich ein planerischer Freiraum zu.[59] Die Gemeinde muss im Einzelfall entscheiden, welche Belange so gewichtig sind, dass andere Belange zurücktreten müssen.

Der Grundsatz der Gleichgewichtigkeit aller Belange erfährt allerdings eine Ausnahme durch die o.g. Optimierungsgebote. Auch dem privaten Eigentum (Art. 14 Abs. 1 GG) kommt im Rahmen der Abwägung eine besondere Bedeutung zu. Eine mit dem Entzug bestehender Baurechte verbundene „Wegplanung“ des Eigentums setzt daher eine besonders sorgfältige – und dokumentierte – Abwägung voraus.

Ferner muss die Gemeinde die o.g. Planungsleitsätze und die allgemein gültigen Abwägungsgrundsätze beachten. Es handelt sich dabei vor allem um folgende Prinzipien:[60]

  1. Abwägungsprinzipien
  2. Gebot der Abwägungsbereitschaft

Die Gemeinde muss bei der Planung für alle in Betracht kommenden Planungsvarianten offen sein, d.h. sie darf nicht von vornherein auf eine bestimmte Planung festgelegt sein. Das Gebot der Abwägungsbereitschaft wird z.B. verletzt, wenn die Gemeinde alternative Planungsmöglichkeiten nicht in ihre Erwägungen einbezieht, weil dieses zu einer zeitlichen Verzögerung des Verfahrens zur Aufstellung des Bebauungsplans führen könnte[61] oder die Planung von vornherein auf ein bestimmtes Ergebnis fixiert ist. Das Gebot der Abwägungsbereitschaft gerät allerdings in der kommunalen Praxis nicht selten in Widerstreit mit der Notwendigkeit, bereits bei der Bauleitplanung auf die Bedürfnisse und Wünsche derjenigen einzugehen, die im Bebauungsplangebiet Gebäude errichten oder gewerbliche Anlagen schaffen wollen. Deshalb ist die Vorstellung, die Bauleitplanung müsse frei von jeder Bindung erfolgen, lebensfremd; gerade bei größeren Objekten, etwa der Industrieansiedlung oder der Planung eines ganzen neuen Stadtteils, wird häufig mehr Bindung als planerische Freiheit vorhanden sein.[62] Der Grundsatz ist deshalb so zu verstehen, dass überflüssige Vor-Festlegung der Gemeinde nicht erfolgen soll – Stichwort: Ergebnisoffen.

  1. Zusammenstellen des Abwägungsmaterials

 

Die Gemeinde kann nur dann eine rechtsstaatliche Planungsentscheidung treffen, wenn sie alle von der Planung betroffenen öffentlichen und privaten Belange in die Abwägung einstellt.[63] In der Praxis bereitet gerade das Zusammenstellen des Abwägungsmaterials die meisten Schwierigkeiten und führt zu Abwägungsfehlern mit der Folge der Nichtigkeit des Bebauungsplans.

Grundsätzlich müssen alle Belange berücksichtigt werden, die “nach Lage der Dinge”[64] betroffen sind. Dabei sind nicht nur die positiven Aspekte der Bauleitplanung zu berücksichtigen, sondern auch die mit der Planung verbundenen negativen Auswirkungen. Natürlich kann die Gemeinde bei ihrer Bauleitplanung “nicht alles sehen”.[65] Es ist gerade der Zweck der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange, der Gemeinde die Kenntnis der Betroffenheit der verschiedenen öffentlichen und privaten Belange zu vermitteln. Zu der Berücksichtigung privater Belange gibt es eine umfangreiche Kasuistik des BVerwG, auf die hier aus Zeitgründen nicht näher eingegangen werden kann. Genannt seien nur: privates Eigentum, Beibehaltung des bisherigen Grundstückzustandes, Schutz vor heranrückender Wohnbebauung ebenso wie Schutz vor Immissionen (Lärm, Gerüche, Gase).

 

Bsp. a) Beeinträchtigung der Aussicht durch ein neues Baugebiet in der bisher freien Landschaft[66]

  1. b) Die Beeinträchtigung durch eine Steigerung des Verkehrslärms ist auch dann abwägungsrelevant, wenn die Zumutbarkeitsgrenze der VerkehrslärmschutzVO nicht überschritten wird.[67]

Nicht in die Abwägung einzustellen sind allerdings rein wirtschaftliche Belange, insbes. das Interesse an der Erhaltung einer günstigen Marktlage; das Bauplanungsrecht ist wettbewerbsrechtlich neutral. Bsp. Das Interesse eines vorhandenen Einzelhandelsgeschäfts an der Verhinderung der Ansiedlung eines Einkaufszentrums ist bei der Abwägung nicht zu berücksichtigen.[68] Umgekehrt sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen vorhandene Einzelhandelskonzepte einzubeziehen, doch können diese im Rahmen der Abwägung überwunden werden.[69]

 

  1. Gebot der Rücksichtnahme

 

Das Gebot der Rücksichtnahme wurde vom BVerwG vor allem im Rahmen des Nachbarschutzes herangezogen. Es ist aber in seinem objektiv-rechtlichen Gehalt auch bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu beachten.[70] Das Gebot der Rücksichtnahme bedeutet inhaltlich, dass jedes Bauvorhaben auf die Umgebung Rücksicht nehmen und Auswirkungen vermeiden muss, die zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung anderer Grundstücke führen. So ist z.B. der vom BVerwG entwickelte Grundsatz, dass Wohnbebauung und immissionsträchtige gewerbliche Nutzung räumlich zu trennen sind,[71] auf das Gebot der Rücksichtnahme zurückzuführen;

ein Bebauungsplan, der in unmittelbarer Nachbarschaft eines Wohngebiets ein großes Industrieunternehmen vorsieht, verstößt deshalb gegen das Gebot der Rücksichtnahme und ist nichtig.[72] Ebenso wird das Gebot der Rücksichtnahme verletzt, wenn in unmittelbarer Nachbarschaft eines immissionsträchtigen Gewerbebetriebs ein Wohngebiet[73] geplant wird.

Der Verpflichtung zur Trennung von Wohngebieten und gewerblicher Nutzung kann zum einen dadurch entsprochen werden, dass zwischen einer reinen Wohnbebauung und einem Gewerbe- oder Industriegebiet ein hinreichend großer Abstand gewahrt wird oder aber eine Gliederung des Gewerbegebiets, dass in der Nachbarschaft des Wohngebiets nur emissionsarme Betriebe errichtet werden dürfen.[74] Zum andern kann der erforderliche Schutz des Wohngebiets vor Immissionen durch besondere Vorkehrungen (Lärmschutzwälle o. ä.) gewährleistet werden.[75]

  1. Gebot der Lastenverteilung

 

Wenn der Bebauungsplan, etwa für die Anlage von öffentlichen Verkehrsflächen oder die Schaffung öffentlicher Einrichtungen, die Inanspruchnahme oder  Beeinträchtigung von Privatgrundstücken verlangt, dann müssen die dadurch entstehenden Belastungen möglichst gleichmäßig auf alle Grundstückseigentümer verteilt werden.[76] Z.B. durch ein Umlegungsverfahren (§§ 45 ff. BauGB). Private Grundstücke dürfen für öffentliche Zwecke nur herangezogen werden, wenn keine geeignete Fläche im Eigentum der öffentlichen Hand zur Verfügung steht.[77] Die Privatnützigkeit des Eigentums an einem Grundstück soll möglichst erhalten bleiben.

  1. Gebot der Konfliktbewältigung

 

Der Bebauungsplan muss zumindest diejenigen Festsetzungen enthalten, die zur Bewältigung der vorhandenen oder durch die vorgesehene Bodennutzung neu entstehenden städtebaulichen Konflikte notwendig sind; hierfür hat sich die Bezeichnung “Gebot der Problembewältigung bzw. Konfliktbewältigung” eingebürgert.[78] Das BVerwG hat wiederholt klargestellt, dass bei der Bauleitplanung nicht bereits alle möglicherweise auftretenden Konflikte gelöst werden müssten, sondern die Konfliktbewältigung dem nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren oder dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren überlassen bleiben kann.[79] Der Grundsatz der Problembewältigung verlangt für die Bauleitplanung aber zumindest, dass die Frage geklärt wird, ob überhaupt im Rahmen des Genehmigungsverfahrens eine Konfliktbewältigung möglich ist.

Bsp. a) Für den Bau einer Auto-Teststrecke werden landwirtschaftlich genutzte Grundstücke benötigt. Der VGH hat es gebilligt, dass die Gemeinde bei der Aufstellung des Bebauungsplans nicht der Frage nachgegangen ist, ob Enteignungen zulässig sind, weil dieses im nachfolgenden Enteignungsverfahren geklärt werden könne und notfalls im Flurbereinigungsverfahren Ersatzgelände bereitgestellt werden könnte.[80]

  1. b) Ein Bebauungsplan, der eine Fläche für eine Schule vorsieht, braucht nicht bereits festzulegen, wo die für den Nachbarn besonders störenden Sportanlagen der Schule errichtet werden sollen.[81]

 

III.    Die gerichtliche Überprüfung der Abwägung

Das Problem der Überprüfung von Planungsentscheidungen durch die Aufsichtsbehörde und auch durch die Verwaltungsgerichte wird in Deutschland wie folgt beurteilt:

“Das Gebot gerechter Abwägung ist verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist verletzt, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt, oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet.”[82]

Diese Grundsätze sind in der baurechtlichen Literatur als Abwägungsausfall, Abwägungsdefizit, Abwägungsfehleinschätzung und Abwägungsdisproportionalität schlagwortmäßig zusammengefasst worden.[83] Demgegenüber werden Fehler bei der Ermittlung oder Bewertung des Abwägungsmaterials (§ 2 Abs. 3 BauGB) nach dem Gesetz als Verfahrensfehler eingestuft,[84] im Übrigen betreffen die Mängel das Abwägungsergebnis.

 

Bsp. a) Abwägungsausfall

Die Stadt R. schließt mit einem großen Kaufhauskonzern einen Vertrag über die Schaffung einer Filiale in R. und verpflichtet sich, den hierfür erforderlichen Bebauungsplan aufzustellen. Der Gemeinderat hält sich bei der Abwägung der verschiedenen Belange für an diese – in Wirklichkeit nichtige – Vereinbarung gebunden.[85]

 

Bsp. b) Abwägungsdefizit

  1. Der Gemeinderat beschließt die Ausweisung eines Allgemeinen Wohngebiets in der Nachbarschaft einer Haut-Leimfabrik, ohne sich über die von dieser Fabrik ausgehenden Geruchsemissionen zu informieren.[86]
  2. Bei der Aufstellung eines Bebauungsplans wird einem Verdacht, der Boden enthalte Altlasten, nicht weiter nachgegangen. Nach Ansicht des Obergerichts muss die Gemeinde zwar nicht von sich aus Ermittlungen über Altlasten anstellen, aber einem auftauchenden Verdacht nachgehen.[87]

 

Bsp. c) Abwägungsfehleinschätzung

  1. Der Rat einer Gemeinde geht zu Unrecht davon aus, dass bei einem Abstand von 100 m zwischen einem großen Kuhstall und einer Wohnbebauung nicht mit Geruchsbelästigungen zu rechnen sei.[88]
  2. Der Rat einer Gemeinde “verharmlost” die Gesundheitsgefahr durch eine Schwermetall-Verunreinigung des Erdbodens.[89]

 

Bsp. d) Abwägungsdisproportionalität

  1. Der Gemeinderat beschließt einen Bebauungsplan, der unmittelbar neben einem großen Wohngebiet in einem unter Landschaftsschutz stehenden Gelände ein Industriegebiet (Flachglasfabrik) vorsieht, um neue Arbeitsplätze zu schaffen. Hierin liegt jedenfalls dann ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot, wenn auch ein anderes, weniger schutzwürdiges Gelände für die Industrieansiedlung zur Verfügung steht.[90]
  2. Der Rat einer Gemeinde geht bei der Planung eines neuen Fußballstadions von einer zu niedrigen Zahl der erforderlichen Parkplätze aus.[91]

 

Die Bedeutung von Abwägungsfehlern[92] hat mit § 214 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2 BauGB eine bedeutsame Einschränkung erfahren. Danach wird nunmehr nur noch zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis unterschieden. Ersteres bedeutet das Zusammenstellen des Abwägungsmaterials[93], d.h. die Gewinnung der notwendigen tatsächlichen und rechtlichen Erkenntnisse für die zu treffende Planungsentscheidung. Das Abwägungsergebnis bezieht sich demgegenüber auf die Gewichtung des Abwägungsmaterials und die darauf beruhende Entscheidung zugunsten bestimmter öffentlicher oder privater Belange. Mängel im Abwägungsvorgang sind nach der gesetzlichen Regelung nur noch erheblich, wenn sie offensichtlich sind und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind; Mängel im Abwägungsergebnis führen demgegenüber stets zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans.[94]

 

  1. Der Inhalt des Bebauungsplans (§ 9 BauGB)

 

Der Inhalt des Bebauungsplans ist gesetzlich vorgegeben und abschließend. Bedeutsam ist vor allem, dass Art und Maß der baulichen Nutzung sowie die Bauweise, die überbaubaren Grundstücksflächen und die Stellung der baulichen Anlagen im Bebauungsplan festgesetzt werden können. Zur Konkretisierung dieser Regelung hat der deutsche Gesetzgeber die Baunutzungsvervordnung (BauNVO) geschaffen, die weitere Einzelheiten zu den festzusetzenden Inhalten enthält.

 

  1. Art der baulichen Nutzung (§§ 1–15 BauNVO)

 

Diese Festsetzung im Bebauungsplan betrifft die Art des Baugebietes, für welche die BauNVO einen abschließenden Katalog bereithält. Dieser Katalog ist für die Gemeinde bindend; zusätzliche Baugebiete können von ihr nicht geschaffen werden.[95] In Deutschland sind folgende grundsätzliche Baugebiete möglich:

  • Kleinsiedlungsgebiete
  • reine und allgemeine Wohngebiete
  • besondere Wohngebiete
  • Dorfgebiete
  • Mischgebiete
  • Kerngebiete
  • Gewerbe- und Industriegebiete
  • Sondergebiete

Die Gemeinden können allerdings nach § 1 Abs. 4–6 BauNVO abweichende Regelungen treffen, indem sie bestimmte zulässige Nutzungen ausschließen oder das Regel-Ausnahme-Verhältnis anders gestalten. Eine solche abweichende Gestaltung darf jedoch nicht dazu führen, dass der Gebietscharakter als solcher verloren geht.[96]

Bsp. a) In einem Mischgebiet darf die gewerbliche Nutzung nicht so weit eingeschränkt werden, dass das Gebiet praktisch zu einem allgemeinen Wohngebiet wird[97]; ebenso darf aber in einem Mischgebiet auch nicht die Errichtung von Wohngebäuden ausgeschlossen werden, weil dadurch faktisch ein Gewerbegebiet geschaffen würde.[98]

  1. b) Im Dorfgebiet darf landwirtschaftliche Nutzung nicht ausgeschlossen werden.[99]
  2. c) Im allgemeinen Wohngebiet darf nicht jede andere Nutzung außer Wohnen ausgeschlossen werden, weil dadurch ein reines Wohngebiet entsteht.[100]

 

  1. Maß der baulichen Nutzung (§§ 16–21 BauNVO)

 

Der Gemeinderat kann ferner nach §§ 16 ff. BauNVO das Maß der baulichen Nutzung bestimmen, in dem er die Grundflächen- und Geschossflächenzahl, die Geschosszahl sowie die Gebäudehöhe festlegt.

 

III. Bauweise und überbaubare Grundstücksfläche (§§ 22, 23 BauNVO).

 

Der Bebauungsplan kann nach § 22 BauNVO die offene oder die geschlossene Bauweise festsetzen. Offene Bauweise bedeutet, dass die Gebäude einen Abstand (Bauwich) aufweisen müssen, während sie bei geschlossener Bauweise an das Nachbargebäude angebaut werden müssen (§ 22 Abs. 2, 3 BauNVO). Offene Bauweise bedeutet aber nicht, dass die Gebäude zur Grundstücksgrenze einen Abstand einhalten müssen. Wie § 22 Abs. 2 BauNVO zeigt, können auch Doppelhäuser und sogar Reihenhäuser bis zu 50 m Länge in offener Bauweise errichtet werden, auch wenn sich Doppelhäuser und insbesondere Reihenhäuser über mehrere Grundstücke erstrecken. Nach der neueren Rechtsprechung des BVerwG setzt ein Doppelhaus begrifflich voraus, dass die beiden Haushälften auf jeweils getrennten Grundstücken stehen, aber das Gebäude gleichwohl als bauliche Einheit in Erscheinung tritt.[101]

Während die bauliche Nutzung der Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch die Festsetzung von Grund- und Geschossflächenzahlen nur abstrakt, d.h. nicht auf das einzelne Grundstück bezogen, geregelt wird, kann die Gemeinde durch die Festsetzung von Baulinien und Baugrenzen (§ 23 BauNVO) auch bis ins Detail die Bebauung jedes einzelnen Grundstücks festlegen. Durch die Festsetzung eines sog. Baufensters, d.h. Baulinien auf allen 4 Seiten, kann die Gemeinde sogar genau den Grundriss und den Standort des Gebäudes festlegen.

 

  1. Sonstige Festsetzungen im Bebauungsplan

 

Neben diesen in beinahe allen Bebauungsplänen anzutreffenden Regelungen lässt § 9 Abs. 1 BauGB noch eine Vielzahl anderer Regelungen zu, die hier nicht im Einzelnen dargestellt werden können. Zu erwähnen sind vor allem Folgende mögliche Festsetzungen: Flächen für den Gemeinbedarf (Nr. 5), Verkehrsflächen (Nr. 11), Versorgungsflächen (Nr. 12), öffentliche und private Grünflächen (Nr. 15), Flächen für Gemeinschaftsanlagen (Nr. 22), Flächen für Lärmschutzwälle und ähnliche Einrichtungen zum Schutz gegen Immissionen (Nr. 24).

  1. Der fehlerhafte Bebauungsplan

 

Rechtsfolge von formellen und materiellen Fehlern beim Erlass einer Rechtsnorm ist nach allgemeinen Grundsätzen die Nichtigkeit der Norm. Hiervon machen §§ 214–216 BauGB in beträchtlichem Umfang eine Ausnahme.[102] Der Gesetzgeber hat im Interesse der Planerhaltung[103] die sonst allgemein gültigen Regeln über die Rechtsfolgen von Fehlern bei Rechtsnormen durchbrochen und ein recht kompliziertes System von unbeachtlichen, innerhalb einer bestimmten Frist (§ 215 Abs. 1 BauGB) beachtlichen und auch ohne Rüge stets beachtlichen Fehlern ersetzt. Der Gesetzgeber will durch §§ 214, 215 BauGB verhindern, dass Bebauungspläne, die sich inhaltlich im Rahmen der Planungshoheit der Gemeinde halten, im Wege des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO oder einer verwaltungsgerichtlichen Inzidentkontrolle bei baurechtlichen Streitigkeiten für nichtig befunden werden, weil dem Gemeinderat bei dem Abwägungsvorgang ein unwesentlicher formaler Fehler unterlaufen ist.

 

Verfahrensfehler sind nur beachtlich, wenn die von der Planung berührten Belange nicht zutreffend ermittelt oder bemerkt worden sind (§ 124 Abs. 1 Nr. 1 BauGB), die Vorschriften über die Bürgerbeteiligung oder die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie über einen Bebauungsplan im vereinfachten oder beschleunigten Verfahren nach §§ 13 Abs. 2,[104] 13 a BauGB (Nr. 2), die Begründung des Bebauungsplans (Nr. 3), den Satzungsbeschluss nach § 10 BauGB oder das Genehmigungsverfahren nach § 10 Abs. 2 BauGB sowie die Bekanntmachung (Nr. 4) nicht eingehalten worden sind. Die beachtlichen Form- und Verfahrensfehler müssen innerhalb von einem Jahr schriftlich gegenüber der Gemeinde gerügt worden sein.[105] Einen Verstoß gegen Vorschriften der Gemeindeordnung stellt insbesondere die Beteiligung von befangenen Gemeinderäten bei dem Satzungsbeschluss nach § 10 BauGB dar.[106] Die Mitwirkung eines befangenen Ratsmitgliedes führt zur Nichtigkeit des Bebauungsplans,[107] wobei es darauf ankommt, ob dieser befangene Gemeinderat Einfluss auf die Entscheidung über den Bebauungsplan genommen hat (§ 31 Abs. 6 GO NRW).

Rügeberechtigt ist jedermann. Eine ordnungsgemäß und fristgerecht geltend gemachte Rüge eines Abwägungsfehlers bewirkt, dass der gerügte Fehler in jedem Gerichtsverfahren grundsätzlich beachtlich ist und dort von dem jeweiligen Antragsteller beziehungsweise Kläger zeitlich unbeschränkt geltend gemacht werden kann.[108]

  • 214 Abs. 4 BauGB hat die nachteiligen Folgen der Fehlerhaftigkeit eines Bebauungsplans weiter eingeschränkt. Nach dieser Vorschrift kann der Fehler nämlich häufig durch ein Planergänzungsverfahren bereinigt werden. Mängel des Bebauungsplans können durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden; der fehlerfreie Bebauungsplan kann auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.[109] Die Vorschrift findet sowohl für Verfahrensfehler als auch für materiell-rechtliche Fehler Anwendung.[110] Bei materiell-rechtlichen Fehlern ist eine Fehlerheilung durch ein ergänzendes Verfahren unproblematisch, soweit es sich lediglich um eine Planergänzung handelt. Die Behebung eines Abwägungsfehlers durch ein ergänzendes Verfahren ist allerdings nur zulässig, wenn dadurch die Grundzüge der Planung nicht berührt werden.[111] Es wäre z.B. nicht zulässig, im Wege eines ergänzenden Verfahrens den Baugebietscharakter grundlegend zu verändern, etwa aus einem Wohngebiet ein Mischgebiet zu machen. Die nachträgliche “Planreparatur”[112] ist nur möglich bei punktuellen Nachbesserungen im Rahmen einer ansonsten ordnungsgemäßen Gesamtplanung.[113]

Die Planerhaltungsvorschriften gelten sowohl in Normenkontrollverfahren als auch bei der Inzidentkontrolle eines Bebauungsplans.[114] Demgegenüber gelten die §§ 214, 215 BauGB nach § 216 BauGB nicht für das Genehmigungsverfahren; die Genehmigungsbehörde muss also die Genehmigung versagen, wenn bei der Aufstellung des Bebauungsplans gegen die Vorschriften des BauGB verstoßen worden ist. Bedient sich eine Gemeinde des Mittels der Rückwirkungsanordnung zur Heilung von Form- oder Verfahrensfehlern, so stellt sie die Weichen für die städtebauliche Ordnung nicht im Nachhinein anders, sondern sie ersetzt lediglich einen formell fehlerhaften durch einen inhaltsgleichen fehlerfreien Plan.

[1] so Schmidt-Aßmann  BauR 1978, 99; ähnlich auch Battis/Krautzberger/Löhr § 1 Rdnr. 1

[2] §§ 1 Abs. 3, 2 Abs. 1 BauGB

[3] BVerwG NVwZ 2004, 220

[4] nach § 1 Abs. 1 BauGB

[5] BVerwGE 34, 301

[6] BVerwG NVwZ 1999, 1338

[7] BVerwG NVwZ 2002, 1510

[8] BVerwGE 117, 351;

[9] BVerwG BRS 71 Nr. 3

[10] s. dazu BVerwG E 90, 329 = NVwZ 1993, 167; E 117,351 = NVwZ 2003, 742; NVwZ 2004, 220; Spannowsky DÖV 1997, 757; Nonnenmacher VBlBW 2008, 161 u. 201

[11] BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Zierau DVBl. 2009, 693; Hoffmann NVwZ 2010, 738; vgl. § 2 Abs. 2 BauGB

[12] BVerwGE 84, 209 = NVwZ 1990, 464; das gleiche gilt für eine Windenergieanlage– OVG Lüneburg NVwZ 2001, 452.

[13] Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Aufl., 1998, Rn. 1638 ff.

[14] §§ 1 a Abs. 3 BauGB, 21 Abs. 1 BNatSchG; s. dazu Kratsch NuR 2009, 398; Hendler/Brockhoff NVwZ 2010, 733; Engel/Ketterer VBlBW 2010, 293

[15] Sparwasser/Wöckel UPR 2004, 246

[16] BVerwG NVwZ 2002, 1103

[17] OVG Schleswig NuR 2004, 56

[18] VGH Mannheim BRS 44 Nr. 227

[19] vgl. dazu Hoppe DVBl. 1992, 853; Sendler UPR 1995, 45; Brohm § 13 Rdnr. 6 ff.

[20] BVerwG E 71, 163 = NVwZ 2007, 831.

[21] BVerwG E 108, 248 = NVwZ 1999, 1222, E 128, 238 = NVwZ 2007, 831.

[22] vgl. Stüer Rdnr. 1315 ff.; Paetow NVwZ 2010, 1184.

[23] BVerwG E 26, 287 = NJW 1967, 385; E 48, 70 = NJW 1975, 1985; NVwZ-RR 2003, 406

[24] nach §§ 5 Abs. 2 BauGB, 1 Abs. 1 BauNVO

[25] BVerwGE 48, 70

[26] Battis/Krautzberger/Löhr § 5 Rdnr. 45; Spannowsky/Uechtritz § 5 Rdnr. 11

[27] BVerwGE 48, 70; 70, 171 = NVwZ 1985, 485; NVwZ 2000, 197; NVwZ 2006, 87

[28] VGH Mannheim BauR 1983, 222; VBlBW 1985, 21

[29] BVerwGE 48, 70

[30] VGH Mannheim VBlBW 1985, 21

[31] nach § 8 Abs. 4 BauGB; s. dazu BVerwG NVwZ 2000, 197

[32] vgl. hierzu Schmidt-Aßmann, Grundsätze der Bauleitplanung, BauR 1978, 99

[33] VGH Mannheim VBlBW 1983, 106

[34] nach BVerwGE 50, 114

[35] OVG Münster, B.v. 8.07.2010 – 7 A 1235/09 -, juris

[36] BVerwG BauR 1991, 165; eb. BVerwG NVwZ 1991, 62 – Verhinderung von Gipsabbau.

[37] BVerwG BauR 1988, 488; VGH Mannheim NVwZ-RR 1999, 625

[38] OVG Münster NWVBl 2011, 467; vgl. § 60 Abs. 2 GO NRW.

[39] § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB

[40] vgl. dazu Battis/Krautzberger/Löhr § 3 Rdnr. 7

[41] Ley BauR 2000, 653

[42] VGH Mannheim VBlBW 2008, 186). Unschädlich ist es, wenn das konkrete Dienstzimmer nicht angegeben wird (BVerwG NVwZ 2009, 1103; a. M. noch VGH Mannheim VBlBW 2008, 186

[43] BVerwGE 55, 369; 69, 344

[44] BVerwG NVwZ 2001, 203

[45] BVerwG NVwZ-RR 1997, 514

[46] hierzu im Einzelnen: BVerwG NVwZ 2000, 676; VGH Mannheim BWVBl 1968, 91

[47] s. dazu Stollmann NuR 1998, 578

[48] VGH Mannheim VBlBW 2009, 466 – s. auch Schenk VBlBW 1999, 161

[49] BVerwG NVwZ 1988, 916; NVwZ 2011, 61; vgl. auch Ziegler NVwZ 1990, 533

[50] nach § 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BauGB

[51] BVerwGE 34, 301

[52] s. dazu BVerwGE 133, 98 = NVwZ 2009, 1103

[53] E 65, 283 = NVwZ 1984, 430

[54] BVerwG BauR 2004, 1129

[55] s. dazu Reidt NVwZ 2007, 1029

[56] BVerwG NVwZ-RR 2009, 729

[57] BVerwG NVwZ 2009, 1289

[58] s. dazu insbes. BVerwGE 34, 30; 45, 309; Hoppe NVwZ 2004, 903; Stüer DVBl. 2005, 806

[59] s. dazu Hoppe DVBl. 2003, 697; Stüer Rdnr. 792

[60] s. dazu im Einzelnen: Schmidt-Aßmann BauR 1977, 99; Bernhardt JA 2008, 166; Stüer DVBl. 2005, 806.

[61] VGH Mannheim VBlBW 1982, 135

[62] E 45, 309

[63] Dolde/Menke NJW 1999, 1070 ff.

[64] so BVerwGE 34, 301; 59, 87

[65] so BVerwGE 59, 87; NVwZ 2008, 899

[66] BVerwG NVwZ 1995, 895; VGH Mannheim VBlBW 1997, 426

[67] BVerwG NJW 1992, 2884; NVwZ 1994, 683; NVwZ-RR 1999, 278

[68] BVerwG NVwZ 1990, 555; 1991, 980; 1994, 683

[69] vgl. dazu BVerwG NVwZ 2009, 1103

[70] VGH München BRS 65 Nr. 15; OVG Koblenz BRS 40 Nr. 33; Schmidt-Aßmann BauR 1978, 99; Ernst/Zinkahn/Bielenberg § 1 Rdnr. 210

[71] vgl. auch § 50 BImSchG sowie BVerwG BauR 1992, 344; VGH München ZfBR 1986, 248; Stüer Rdnr. 859

[72] BVerwGE 45, 309

[73] VGH München NJW 1983, 297; VGH Mannheim VBlBW 1991, 18

[74] OVG Münster BRS 58 Nr. 30

[75] OVG Hamburg BauR 1987, 657

[76] BVerwG NVwZ-RR 2000, 533; NVwZ 2002, 1506; VGH Mannheim VBlBW 1997, 305

[77] BVerfG NVwZ 2003, 727; BVerwG NVwZ 2005, 324

[78] s. dazu insbes. Sendler WuV 1985, 211; Stüer BayVBl 2000, 257

[79] E 69,30 = NVwZ 1984, 235; NVwZ 2010, 1246

[80] VGH Mannheim VBlBW 1983, 106; s. dazu nunmehr BVerfG 74, 264 = NJW 1987, 1251.

[81] BVerwG BauR 1988, 448

[82] BVerwG 34, 301

[83] Hoppe/Bönker/Grotefels § 7 Rdnr. 94 ff.; Schmidt-Aßmann BauR 1978, 99; Heinze NVwZ 1986, 87; v.Komorowski/Kupfer VBlBW 2003, 1 ff., 49 ff., 100 ff.

[84] § 214 Abs. 1 Nr. 1 BauGB

[85] VGH Mannheim ESVGH 28, 152 = BRS 33 Nr. 6

[86] VGH Mannheim VBlBW 1980, 24

[87] OVG Koblenz NVwZ 1992, 190; eb. VGH Mannheim Urt. v. 5.5.1999 – 3 S 1265/99; s. dazu Koch/Schütte DVBl. 1997, 1415.

[88] OVG Koblenz BauR 1988, 179

[89] OVG Münster BauR 1993, 691

[90] BVerwGE 45, 309

[91] OVG Münster BauR 2006, 306

[92] s. dazu Quaas/Kukk BauR 2004, 1541; Uechtritz ZfBR 2005, 11; Erbguth DVBl 2004, 802; v.Komorowski/Kupfer VBlBW 2003, 100; Happ NVwZ 2007, 304

[93] BVerwGE 48, 56; NVwZ 2008, 899

[94] BVerwG NVwZ 2010, 1246

[95] BVerwG BauR 1991, 169; NVwZ 1999, 1341

[96] BVerwG NVwZ 2005, 324

[97] OVG Lüneburg BauR 1981, 454

[98] VGH Mannheim VBlBW 1997, 139

[99] VGH München BauR 1987, 285; VGH Mannheim VBlBW 1992, 303

[100] BVerwG NVwZ 1999, 1341

[101] BauR NVwZ 2000, 1055

[102] s. dazu Quaas/Kukk BauR 2004, 1541; Uechtritz ZfBR 2005, 11; Erbguth DVBl 2004, 802; v.Komorowski/ Kupfer VBlBW 2003, 1 ff., 49 ff., 100 ff.

[103] vgl. auch BVerwG NVwZ 2003, 171

[104] vgl. BVerwG BauR 2009, 1862

[105] BGH NJW 1980, 1751; BVerwG DVBl. 1982, 1095

[106] s. dazu Hager VBlBW 1994, 263

[107] OVG Münster NWVBl. 1995, 339

[108] OVG Münster, U.v. 22.03.2011 – 2 A 371/09 -, juris

[109] s. dazu BVerwG BauR 2010, 1894; BauR 2011, 1622

[110] Finkelnburg NVwZ 2004, 897; Rieger UPR 2003, 161; Dolde NVwZ 2001, 976

[111] BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; NVwZ 2003, 1385; NVwZ 2000, 1053

[112] so Stüer/Rude DVBl. 2000, 322

[113] VGH München GewArch 1999, 432

[114] OVG Münster – 2 A 371/09 -, a.a.O.

2 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione italiana dell’avv. Stefano Soncini – Tolone – 4/10/2013

LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA IN ITALIA

1      La disciplina del governo del territorio nella costituzione italiana

In Italia la materia della pianificazione urbanistica, intesa come governo del territorio,  rientra tra quelle riservate alle Regioni dall’art. 117 della Costituzione che, al terzo comma, la prevede tra le materie di legislazione concorrente.

La potestà legislativa spetta alle Regioni salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato ([1]).

2      La disciplina del governo del territorio nella normativa nazionale

La prima normativa a carattere generale nazionale, che contiene detti principi fondamentali, risale alla legge urbanistica statale del 1942 ([2]) modificata e integrata, tra le altre, con successive leggi del 1967 ([3]), 1968 ([4]) e del 1977 ([5]).

Il sistema normativo nazionale si basa su una disciplina delle diverse destinazioni del territorio (definite da un decreto ministeriale del 1968 – [6]) mediante ripartizione in zone urbanistiche (cosiddetto zoning).

Tale ripartizione viene  stabilita attraverso gli strumenti urbanistici.

Questi  atti sono provvedimenti amministrativi aventi efficacia generale ed operanti a diverso livello su scala discendente.

Gli strumenti urbanistici previsti dalla normativa statale sono, in ordine discendente:

  1. I piani regolatori di coordinamento (PTC regionali – [7]);
  2. I piani regolatori generali (PRG – comunali o intercomunali – [8]);
  3. I piani attuativi (PP – piani particolareggiati – [9] e PdL – piani di lottizzazione – [10])

I piani territoriali di coordinamento (PTC) vengono formati dalle Regioni e obbligano le Amministrazioni locali (comuni e province) ad attenersi alle previsioni degli stessi.

I piani regolatori generali (PRG) sono di competenza dei comuni e determinano, nel rispetto dei piani sovraordinati, tra l’altro:

  • i vincoli di destinazione delle singole zone (residenziali, direzionali, industriali, commerciali, agricole etc);
  • gli obblighi di conservazione e trasformazione degli abitati;
  • le differenti intensità e modalità edilizie delle zone edificabili;
  • le infrastrutture di interesse pubblico (viabilità, verde pubblico etc – [11]).

I piani regolatori generali sono adottati dai comuni e approvati dalle regioni.

In sede di approvazione del piano le regioni possono introdurre modificazioni al piano o chiederne l’adeguamento ([12]).

Il procedimento di formazione del piano regolatore comunale prevede la pubblicazione del piano adottato con termini di 30 giorni per la presentazione delle osservazioni da parte degli interessati.

Tali osservazioni sono considerate contributi alla formazione del piano e l’amministrazione non è obbligata a tenerne conto ([13]).

Le modifiche al piano nel corso del processo  non devono però comportare il rifacimento del piano che altrimenti dovrebbe essere ripubblicato ([14]).

I piani particolareggiati (PP) predisposti dall’Amministrazione Pubblica, individuano le zone che devono essere obbligatoriamente trasformate sotto comminatoria dell’espropriazione e assegnazione delle aree ad altri soggetti interessati alla trasformazione.

I piani di lottizzazione (PdL), di pari livello dei piani particolareggiati, sono normalmente predisposti dai proprietari interessati.

Essi comportano la sottoscrizione di una convenzione, considerata come accordo sostitutivo del provvedimento ([15]), che rimanda al “contratto urbanistico” dell’esperienza legislativa tedesca ([16]).

La convenzione viene sottoscritta tra i proprietari ed il comune per l’utilizzazione delle aree da edificare, con destinazione privata, e la cessione delle aree alla parte pubblica dove realizzare le opere di interesse pubblico ([17]).

Il Giudice Amministrativo ha giurisdizione esclusiva su tali atti ([18]).

Nel tempo compreso tra l’adozione e l’approvazione del piano, ([19] ) non è ammesso il rilascio di concessioni edilizie in difformità  dal piano adottato ([20]), in applicazione delle cosiddette misure di salvaguardia delle destinazioni del nuovo Piano ([21]).

I vincoli espropriativi o comunque che impediscono l’utilizzo delle aree disciplinate dal piano regolatore hanno una durata di 5 anni ([22]).

La Corte Costituzionale ha dichiarato, già dal 1968, l’illegittimità della durata indeterminata dei vincoli di inedificabilità imposti dai piani regolatori ([23]).

Dopo la scadenza di tali termini le aree vincolate si considerano “zone bianche”.

Su di esse sono consentiti modesti interventi edilizi ([24]).

L’edificazione dei suoli viene consentita con una verifica di conformità tra il progetto e la norma astratta del piano urbanistico, salvi i vincoli estetici, ambientali e paesaggistici.

Ciò avviene con il rilascio di un nullaosta o licenza edilizia che, in presenza dei presupposti, costituisce atto dovuto  non soggetto a discrezionalità.

3      IL REGIME DELLA EDIFICABILITA’DEI SUOLI – L’INTERVENTO DELLA CORTE COSTITUZIONALE

Questa impostazione, derivante dalla legge del 1942 trovava sviluppo nella legge del 1977 ([25]).

Tale legge è stata ispirata dall’intento di fare dello jus aedificandi non più un attributo inerente la proprietà, bensì un oggetto di possibile concessione amministrativa.

Essa ha introdotto l’obbligo di provvedimento autorizzativo concessorio (concessione edilizia).

Tale atto è subordinato al pagamento dell’incidenza del costo di realizzazione delle opere di urbanizzazione ([26]) da parte del Comune.

In sostanza il proprietario che intende edificare la propria area è tenuto al pagamento dei costi che l’amministrazione deve sostenere per realizzare le opere pubbliche necessarie a causa dell’incremento della popolazione residente ([27]).

L’impostazione della legge del 1977 fu stravolta dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 1980.

Questa sentenza ha dichiarato illegittime quelle disposizioni che consentivano l’espropriazione delle aree necessarie alla realizzazione delle opere pubbliche, mediante pagamento di espropriazione a valore agricolo, senza tenere conto della possibilità edificatoria delle aree.

Il supporto logico dell’impostazione della legge urbanistica del 1977 veniva quindi riportato a quello originario nel quale la possibilità edificatoria era inerente alla proprietà del suolo ([28]).

Ancor più recentemente la Corte Europea dei diritti dell’uomo ha stabilito che la normativa italiana che ha consentito l’acquisizione di fatto di proprietà, anche tramite provvedimenti espropriativi annullati, era contraria all’art. 1 del protocollo addizionale della convenzione, mettendo in definitiva crisi il sistema per quanto riguarda l’acquisizione delle aree con destinazioni pubbliche ([29]).

4      I DISEGNI DI LEGGE NAZIONALI PER L’INTRODUZIONE DEI PRINCIPI FONDAMENTALI

Nel contesto sopra illustrato, sin dal 1988 ([30]) e successivamente sino al  2005 ([31]) sono stati presentati al Parlamento Italiano numerosi disegni di legge diretti a colmare il sostanziale vuoto normativo dei principi  fondamentali che devono essere contenuti nella legge nazionale.

Il principio fondamentale che si evince da tali progetti di legge, è quello dell’attribuzione di un plafond edificatorio alle aree e cioè il riconoscimento di una parziale inerenza dello jus aedificandi alla proprietà di tutti i suoli ([32]).

Tale meccanismo avrebbe consentito a tutti i proprietari di disporre di un valore inerente alla proprietà che avrebbe potuto essere commercializzato e trasferito su altre aree ai fini della cessione alla proprietà pubblica dell’area interessata alla destinazione di interesse generale, assoggettando tutti i proprietari agli oneri derivanti dalla trasformazione dei suoli.

Tale fenomeno è noto in Italia come “perequazione urbanistica” ([33]).

Tuttavia, per svariati motivi e probabilmente in ragione dei molteplici interessi, in primis economici, pubblici e privati derivanti da questo sistema, tali progetti di legge non sono mai stati portati al compimento di norma giuridica.

Si è però assistito a partire dalla fine degli  anni ’80 ad un proliferare di leggi regionali.

Pur nella situazione di mancanza dei predetti principi generali tali leggi regionali hanno introdotto discipline specifiche che, ancorché differenziate tra loro, riprendono i contenuti della “perequazione urbanistica”.

5      LE LEGGI REGIONALI IN MATERIA URBANISTICA – IL CASO DELLA REGIONE LOMBARDIA

Come ora detto le regioni italiane si sono dotate di una propria legge urbanistica ([34]).

Le normative regionali sono largamente differenziate tra loro e non è possibile affrontarle tutte dettagliatamente.

Prendendo in esame il caso della Regione Lombardia, tale normativa è caratterizzata nel modo seguente.

Molti degli elementi caratteristici della legge lombarda si riscontrano anche nelle altre leggi regionali.

La legge sul Governo del Territorio della Lombardia è stata approvata nel 2005 ([35]).

Il titolo secondo di tale legge è dedicato agli strumenti di Governo del Territorio.

È stabilito che il Governo del territorio si attui attraverso una pluralità di piani in ragione del diverso ambito territoriale,  del contenuto e della funzione svolta dagli stessi.

La pianificazione urbanistica è sottoposta anzitutto alla valutazione ambientale strategica dei piani (VAS) ai sensi della Direttiva 2001/42CEE.

I principi attuativi di tale previsione sono stati stabiliti dalla Regione ed il TAR Lombardia di Milano se ne è occupato in una sentenza ([36]) stabilendo che l’autorità competente nominata alla valutazione ambientale deve essere  completamente autonoma dall’autorità procedente alla pianificazione urbanistica.

Tale principio  è stato tuttavia riformato dal Consiglio di Stato  ([37]) che ha ritenuto che non vi fosse nessuna problematica nella valutazione ambientale dei piani effettuata da un soggetto dipendente e incardinato nella stessa Amministrazione procedente (quasi sempre l’ufficio tecnico comunale).

La decisione del TAR Lombardia aveva rilevato un’incompatibilità comunitaria della normativa nazionale.

Il Consiglio di Stato, pur essendo giudice di ultima istanza,  non ha ritenuto di rimettere la questione alla Corte di Giustizia ([38]).

Questa decisione, ha semplificato la procedura dei numerosissimi comuni della Lombardia ([39]), ma ha reso la valutazione ambientale dei piani un adempimento non particolarmente approfondito e che costituisce una sorta di documento espositivo allegato del piano ([40]).

Invece la tutela dell’ambiente, al livello europeo e non solo nazionale, costituisce un principio fondamentale della pianificazione, per il rispetto del patrimonio  degli abitanti degli stati e delle regioni, anche nei riguardi delle future generazioni.

La pianificazione nella regione Lombardia, a differenza di quanto previsto nella legge nazionale,  si articola in scala ascendente nel senso che i poteri di pianificazione sono attribuiti  a partire “dal basso”.

Infatti i comuni adottano ed approvano definitivamente i loro piani di governo del territorio (PGT).

Tali piani sono subordinati solo ad un parere della provincia per la valutazione di conformità con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP – [41]).

Al di sopra di tali piani provinciali (PTCP) è previsto un Piano Territoriale Regionale (PTR – [42])

A differenza dei principi della normativa nazionale, è evidente nella pianificazione lombarda che i poteri spettano ormai principalmente ai comuni, numerosissimi ed anche di piccolissime dimensioni ([43]), i quali, quindi, possono essere condizionati dalla volontà di pochi abitanti.

La pianificazione comunale della Lombardia è fissata attraverso due strumenti:

  1. Il piano di governo del territorio (PGT);
  2. I piani attuativi (PP e PdL) nonché gli atti di programmazione negoziata (programmi integrati di intervento – PII – [44]) con valenza territoriale.

Il Piano di Governo del Territorio è articolato attraverso tre atti:

  • Il Documento di Piano (DdP – [45]);
  • Il Piano dei Servizi (PdS – [46]).
  • Il Piano delle Regole (PdR – [47]).

Il procedimento di approvazione del PGT prevede una prima fase di partecipazione ancora prima dell’adozione e ancor prima del conferimento dell’incarico di redazione degli atti.

Questa fase partecipativa che anticipa quella delle osservazioni al piano adottato,  è stata pensata per estendere la trasparenza delle scelte e acquisire il maggior numero di contributi da parte della popolazione.

Nei fatti tale partecipazione, come anche accade per le osservazioni al piano adottato, risulta essere, nella maggior parte dei casi, meramente formale e difficilmente le compagini politiche al governo dei comuni fanno patrimonio delle proposte presentate.

La scansione procedimentale delle fasi di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici comunali è molto diversa rispetto a quella prevista in sede nazionale ed ha tempi molto più ristretti perché il procedimento sia portato a definitiva conclusione.

Sono infatti previsti solo 90 giorni tra la scadenza del termine di presentazione delle osservazioni e l’approvazione definitiva, a pena di inefficacia degli atti assunti.

Un altro elemento fondamentale introdotto dalla LR è quello della ripartizione, tra tutti i proprietari degli immobili interessati dagli interventi, dei diritti edificatori e degli oneri derivanti dalla dotazione di aree per opere di urbanizzazione.

Questo viene ottenuto mediante l’attribuzione di un identico indice di edificabilità territoriale.

La LR ha quindi introdotto il principio, inesistente nell’ordinamento nazionale, della perequazione urbanistica prevedendo anche che l’utilizzo di tali indici edificatori da realizzare possa essere commercializzato e ceduto per essere edificato in altri ambiti con la cessione del suolo alla proprietà pubblica, per la realizzazione delle opere di interesse generale e del verde pubblico.

Altra novità introdotta dalla legge regionale lombarda  sul governo del territorio è la c.d. compensazione urbanistica ([48]).

Terza importante novità del nuovo modello di pianificazione regionale è la previsione del c.d. credito edilizio ([49]).

6      IL CASO DEI PIANI URBANISTICI DI ROMA E DI MILANO

Entrando nello specifico della disciplina locale, sono emersi dalla situazione normativa sopra richiamata, numerosi casi giurisprudenziali e numerosi contenziosi molti dei quali ancora pendenti.

In ordine alla formazione del Piano Regolatore di Roma, il TAR Lazio nel 2010 ([50]) aveva annullato l’impostazione di tale piano per violazione dell’art. 42 della Costituzione ([51]) ritenendo che la perequazione urbanistica, così ipotizzata, si ponesse in contrasto con il principio di legalità, non essendo prevista nelle norme nazionali.

Tuttavia il CdS ha riformato tale sentenza ([52]) ritenendo che i principi della conformazione del territorio siano attribuiti all’amministrazione con la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per l’acquisizione dei suoli necessari alla costruzione delle opere di interesse generale.

Non sembrano peraltro essere stati valutati i possibili contrasti di tale affermazione con la più recente e dilagante giurisprudenza della CEDU ([53]).

In tal senso potrebbero essere considerati i limiti e vincoli di edificabilità impostati sull’obbligo di scambio di diritti edificatori destinati ad essere utilizzati in aree diverse da quelle del proprietario che deve cedere il proprio bene per sfruttarne l’edificabilità che gli è propria.

Il PGT di Milano è stato recentemente e definitivamente approvato dopo un iter piuttosto burrascoso.

Infatti l’adozione è avvenuta da parte di una giunta appartenente ad una parte politica e l’approvazione da parte della diversa compagine politica successivamente eletta, previa modifica delle risposte alle osservazioni già presentate.

I tempi per questa approvazione si sono dilatati ampiamente al di là di quelli ristrettissimi previsti dalla LR.

Inoltre nella fase di approvazione sono stati modificati sostanzialmente gli indici di edificazione attribuiti sulla generalità del territorio stralciando vasti territori dopo la scadenza della presentazione delle osservazioni.

Ne è nato un significativo contenzioso pendente al TAR Lombardia – Milano dove sono radicati circa un centinaio di ricorsi in attesa di essere decisi.

7      LE DECISIONI DEI TRIBUNALI AMMINISTRATIVI REGIONALI ITALIANI IN TEMA DI URBANISTICA – I POTERI DEL GIUDICE

Nell’esperienza giudiziaria italiana il contenzioso in materia urbanistica ha sempre avuto un notevole importanza in termini di numero di ricorsi e di interessi coinvolti.

Tuttavia a tale notevole contenzioso non corrisponde tradizionalmente un potere del Giudice che possa valutare nel merito e con pienezza di cognizione gli atti amministrativi che gli vengono sottoposti.

Si assiste in moltissimi casi a decisioni che si fermano alla soglia della cognizione di legittimità degli atti ([54]).

Il Giudice normalmente non valuta, dopo avere acquisito gli elementi di fatto con una esaustiva istruttoria basata anche su consulenze tecniche e verificazioni, l’oggetto della questione che gli viene sottoposto e cioè la correttezza o meno delle scelte effettuate in sede di pianificazione rispetto alle norme generali ([55]).

Tale estensione della cognizione non comporterebbe però un eccesso di ingerenza nella valutazione di scelte discrezionali, spettanti all’amministrazione pubblica, purché nei limiti della valutazione di circostanze di fatto che possano giustificare o meno l’attribuzione di una qualità giuridica ad un bene.

La pienezza del giudizio, conforme anche alle regole del giusto processo ai sensi degli artt. 6 e 13 CEDU, dovrebbe consentire questo genere di decisione.

La recente riforma del processo amministrativo pare consentire tale attività di accertamento ([56]).

                                                           Avv. Stefano Soncini

[1] La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (…)Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: (…) governo del territorio. (…) Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

[2] L. 17 agosto 1942 n. 1150 Legge urbanistica

[3] L. 6 agosto 1967, n. 765 Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150

[4] L. 19 novembre 1968, n. 1187 Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 

[5] L. 28 gennaio 1977 n. 10 Norme per la edificabilità dei suoli

[6] DM 2 aprile 1968, n. 1444 Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765.

[7] Art. 5, L. 1150/1942

[8] Artt. 7 – 10 L. 1150/42

[9] Artt. 14-16 L. 1150/42

[10] Art. 28 L. 1150/42

[11] Secondo il DM 1444/68

[12] TAR Veneto, sez. III, 21 novembre 2005, n. 4044

[13] Art. 9 L. 1150/42 – CdS, sez. IV, 2 agosto 2011, n. 4574

[14] TAR Milano, Sez. II, n. 4671/2009

[15] Art. 11 L. 241/90

[16] § 11 del BauGB Codice Urbanistico Federale

[17] quali il verde pubblico, i parcheggi, la viabilità etc

[18] Cass. Sez. Un. 2 dicembre 2010, n. 24419; CdS, sez. IV, 4 maggio 2010, n. 2568

[19] ma soltanto per una durata non superiore a 5 anni,

[20] L. 9 novembre 1952, n. 1902

[21] TAR Lombardia – Milano, sez. II, n. 856/2012

[22] Quelli previsti dai piani particolareggiati hanno una durata di 10 anni, CdS, sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3700

[23] Sent. 29 maggio 1965, n. 55

[24] Purché all’esterno dei perimetri stabiliti dai comuni come zone abitate, mentre all’interno sono consentiti solo interventi di recupero dell’esistente.

[25] L 10/77 cit.

[26] strade, verde pubblico, reti dei servizi elettrici, fognature etc

[27] su aree appositamente acquisite allo scopo

[28] Sent. 12 maggio 1982, n. 92 – Di pari passo, con successive sentenze, a partire dal 1982, la Corte Costituzionale  ha poi sistematicamente demolito la possibilità di procedere all’espropriazione delle proprietà private per la realizzazione delle opere pubbliche senza considerare l’inerenza alla proprietà del diritto di costruire, che deve essere indennizzato mediante un congruo ristoro considerato pari al valore di mercato delle aree edificabili.

[29] CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO, Sez II, sentenza 30 maggio 2000; Pres. ROZAKIS – Soc. Belvedere Alberghiera s.r.l c. Governo Italiano -.

[30] Disegno di Legge n. 799 che riportò l’approvazione unanime in una delle due Camere (Senato)

[31] Progetto di Legge n. 153

[32] con l’esclusione di quelli vincolati sotto il profilo delle bellezze naturali e dei vincoli assoluti di inedificabilità per i profili geologici e di inedificabilità fisica

[33] Perequazione “significa attribuire un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio prescindendo dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulle singole proprietà e dalla imposizione di vincoli d’inedificabilità ai fini di dotazione di spazi da riservare alle opere collettive”.

[34] Schematicamente possiamo citare Abruzzo LR 18/83; Basilicata LR 23/99; Calabria LR 19/02; Campania LR 16/04; Emilia – Romagna LR 20/2000; Friuli Venezia Giulia LR 52/91; Lazio LR 38/99; Liguria LR 36/97; Lombardia LR 12/05; Marche LR 34/92; Piemonte LR 56/77; Puglia LR 20/01; Sardegna LR 45/89; Sicilia LR 71/78; Toscana LR 1/05; Umbria LR 11/05; Valle D’Aosta LR 11/98; Veneto LR 11/04; Provincia Autonoma di Bolzano LP 13/97; Provincia autonoma di Trento LP 273/94.

[35] LR 12 marzo 2005, n. 12

[36]  T.A.R. Milano, sezione II, 17 maggio 2010, n. 1526;

[37] Consiglio di Stato, sezione IV, 12 gennaio 2011, n. 133

[38] ma ha però chiarito la necessità che tra l’Ente procedente e l’Organo interno vi sia un sufficiente grado di autonomia operativa

[39] sono 1544 su un totale nazionale di 8092

[40] Tale atto dovrebbe invece costituire il presupposto di base della pianificazione.

[41] nella limitata parte  in cui tale piano è vincolante

[42] che contiene però solo indirizzi generali.

[43] I comuni con meno di 5.000 sono il 75%

[44] CdS, sez. IV, 19 giugno 2008, n. 3049

[45] che costituisce una relazione programmatica dello stato del territorio e degli obbiettivi di sviluppo e conservazione

[46] che individua la dotazione di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico senza dover necessariamente rispettare i limiti numerici fissati dalle normative nazionali sopra richiamate

[47] che definisce le regole per la trasformazione del territorio, le aree destinate all’agricoltura e le aree non assoggettate a trasformazione urbanistica.

[48] La compensazione urbanistica consiste nella possibilità di ricorrere all’espropriazione della proprietà privata in forma diversa rispetto a quella tradizionale della corresponsione di un indennizzo: il Comune, che spesso non dispone di mezzi finanziari per realizzare l’esproprio, può ora – anche su proposta del proprietario – prevedere un indennizzo in natura o “per equivalente”, mediante permuta con diritti edificatori che il soggetto espropriato potrà  utilizzare altrove, su aree private o anche su aree pubbliche destinate a riceverli.

[49] Il credito edilizio è concepito come strumento economico “un bonus di capacità edificatoria”, perlopiù generato da interventi di riqualificazione delle aree urbane degradate, spendibile non nella stessa area che l’ha generato ma in altre aree idonee (c.d. aree di atterraggio del credito).

[50] Sent. 4 febbraio 2010, n. 1524

[51] Art. 42 Cost. “La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.

La proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale.

La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità”.

[52] CdS, sez. IV; 13 luglio 2010, n. 4545

[53] che ha ritenuto incompatibili con la convenzione europea quelle compressioni del diritto di proprietà poste in violazione del contenuto minimo del diritto anche sotto il profilo dell’espropriazione larvata

[54] TAR Milano, sez. II, n. 2379/12

[55] TAR Lombardia, sez. III 7 ottobre 2005, n. 3769

[56] Vedi atti del Convegno dell’Associazione tenutosi a Milano il 7 ottobre 2011 in Rivista Amministrativa della regione Lombardia 2011 n. 3-4 – vedi decreto cautelare presidenziale n. 1524/11 del 30 settembre 2011