Hubertus Schulte Beerlbühl Tag

Relazione tedesca del Dr. Hubertus Schulte Beerlbühl – Torino 16/10/2015

Der Amtsermittlungsgrundsatz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren

• eine Frage des „Fingerspitzengefühls im Einzelfall“ –

Traduzione in italiano in calce

1. Einleitung

Cari colleghi,

Chèrs collègues,

Liebe Kolleginnen und Kollegen!

Vor fast 35 Jahren saß ich – das erste und letzte Mal – im Zimmer des damaligen Präsidenten des Oberverwaltungs-gerichts in Münster und war ziemlich nervös. Ich hatte mich um eine Stelle in der Verwaltungsgerichtsbarkeit beworben, übrigens auch um eine Stelle in der Zivilgerichtsbarkeit. Der Präsident fragte mich, was mir denn lieber sei, in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu arbeiten oder in der Zivilgerichtsbarkeit. Ich erklärte, ich hätte immer schon mehr Interesse am Verwaltungsrecht gehabt als am Zivilrecht. Aber die Aussage langweilte ihn. Das hatte er an diesem Tag wohl schon zu oft gehört. Ich habe dann erklärt, dass es mir darum gehe, der Wahrheit auf den Grund zu gehen. Ich wolle lieber über den Sachverhalt so entscheiden, wie er wirklich war und ist, auch wenn der Kläger nicht in der Lage ist, sein Anliegen vernünftig zu schildern, oder das nicht will. Ich wolle im öffentlichen Interesse notfalls auch selbst aktiv werden dürfen, erklärte ich.

Wie Sie wissen bin ich Verwaltungsrichter geworden. Ob meine Erklärung den Präsidenten überzeugt hat, weiß ich nicht. Ich habe natürlich nicht gefragt. Jedenfalls erinnerte ich mich aus Anlass dieser Tagung an diese Aussage.

Ich freue mich, Ihnen – damit spreche ich unsere italienischen und französischen Freunde an – erklären zu dürfen, wie wir den Amtsermittlungsgrundsatz im verwaltungsgerichtlichen Verfahren verstehen.

2. Die Unterschiede zu anderen Gerichtsbarkeiten

 Der Amtsermittlungsgrundsatz gilt nicht in allen Gerichtszweigen. Er gilt insbesondere nicht in der Zivilgerichtsbarkeit. Dort ist der aus dem römischen Recht fortgeltende Grundsatz „Da mihi factum, dabo tibi ius“ anzuwenden. Diese Rechtsregel bedeutet: „Trag mir die Tatsache vor, ich werde dir sagen, was das Recht ist“. Im Zivilprozess ist es die Pflicht einer Partei, vor Gericht den Sachverhalt darzustellen. Tatsachen, die von den Parteien nicht vorgetragen werden, braucht das Gericht seiner Entscheidung nicht zugrunde zu legen. Wir nennen dieses Prinzip „Beibringungsgrundsatz“. Deswegen ist es dem Zivilgericht verboten, von Amts wegen über Tatsachen Beweis zu erheben, die zwischen den Parteien nicht umstritten sind oder von ihnen unvollständig vorgetragen werden. Nur wenn eine entscheidende Sachverhaltsfrage umstritten ist, darf und muss das Zivilgericht darüber Beweis erheben.

 

3. Die Rechtfertigung für den Amtsermittlungsgrundsatz

 Dafür, dass im Verwaltungsprozess der Amtsermittlungs-grundsatz gilt, gibt es gute Gründe. Ich will nur die wichtigsten nennen:

 

3.1 Das Machtverhältnis Bürger – Staat

Im Verwaltungsprozess handeln wir auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Es geht um die Beziehung zwischen dem Staat und einem  ihm unterworfenen Bürger. Ob die Verwaltung richtig gehandelt hat, als sie in die Rechte eines Bürgers eingriff oder ihm seinen geltend gemachten Anspruch verweigerte, hat wegen des Spannungsverhältnisses zwischen Staat und Bürger eine besondere Bedeutung. Das ist anders als ein Streit zwischen privaten Parteien des Zivilprozesses, in dem es etwa um den Mangel an einem gekauften Auto geht oder um einen Anspruch auf eine Erbschaft. Die Erfahrung zeigt, dass die Wirkung verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen oft weit über den Einzelfall hinaus geht.

3.2 Die Kontrolle der öffentlichen Verwaltung

Die Verwaltungen sind dem Gemeinwohl verpflichtet und die Verwaltungsgerichte haben die Aufgabe, sie hierbei zu kontrollieren. Es besteht deshalb ein besonderes öffentliches Interesse an der sachlichen Richtigkeit der Entscheidung. Hierfür ist  Voraussetzung – und das ist der wichtigste Maßstab für eine Entscheidung auf der Grundlage der Verwaltungsgerichtsordnung überhaupt –, dass das Gericht sich eine richterliche Überzeugung bilden kann. Dies setzt eine Erforschung des Sachverhalts voraus. Diese darf nicht aufhören, wo ein rechtlich Unerfahrener den Sachverhalt unvollständig vorträgt oder die Parteien sich über einen unzutreffenden Sachverhalt einig sind. Vielmehr darf und muss das Gericht darüber hinausgehen und nach der „wirklichen Wahrheit“ suchen.

4. Die Amtsermittlung

4.1. Der Gegenstand der Amtsermittlung

 Der Amtsermittlungsgrundsatz bezieht sich auf Tatsachen, die aus der Sicht des Gerichts für die Entscheidung des Rechtsstreit von Ausschlag gebender Bedeutung sind.

 4.1.1 Bezug: Tatsachen, nicht Rechtsfragen

Der Amtsermittlungsgrundsatz bezieht sich nur auf Tatsachen, nicht auf Rechtsfragen. Denn in Bezug auf Rechtsfragen ist das Gericht ohnehin zur Erforschung verpflichtet, ohne dass es dieses Grundsatzes bedürfte. Das gilt auch für die Feststellung ausländischen Rechts, was manchmal nicht einfach – aber sehr lehrreich – ist. Auch die Einschränkungen in der Amtsermittlungspflicht, auf die ich später zu sprechen kommen werde, beziehen sich logischerweise nicht auf Feststellung von rechtlichen Gegebenheiten, sondern nur auf tatsächliche.

4.1.2 Bezug: für die Entscheidung relevante Tatsachen

Manche Details in den Akten sind interessant zu lesen. Aber natürlich bestehen keine Pflicht und auch nicht das Recht, allen Details nachzugehen, die dem Gericht unklar ist. Die Amtsermittlungspflicht gilt nur für Sachverhaltsfragen, die sich auf Begriffe des Gesetzes beziehen, auf Tatbestandsmerkmale. Und es muss für die Frage des Erfolges oder Nichterfolges des Klagebegehrens darauf ankommen, wie der Sachverhalt hinsichtlich dieser Tatbestandsmerkmale gestaltet ist oder war.

4.1.3 Bezug: Rechtsansicht des Gericht

Dabei ist derjenige Sachverhalt maßgeblich, der aus der Sicht des Gerichts für die Entscheidung des Rechtsstreits bedeutsam ist. Es kommt auf den Rechtsstandpunkt des Gerichts an, nicht eines Prozessbeteiligten.[1] Diese Aussage ist nicht unproblematisch. Denn der Rechtsstandpunkt des Gerichts kann sich im Laufe des Verfahrens ändern. Das kann zum Beispiel dadurch geschehen, dass ein anderer Richter zuständig wird oder die Zusammensetzung des Gremiums sich ändert oder einfach der Richter seine Meinung zu einer Rechtsfrage ändert – das ist sein gutes Recht.

4.1.4 Problem: Rechtsfrage + Tatsachenfrage

Aber wie geht das Gericht vor, wenn zum einen eine Sachverhaltsfrage unklar ist und zum anderen eine schwierige Rechtsfrage zu beantworten ist? Im Grundsatz wird man sagen müssen, dass eine Pflicht – und auch ein Recht – zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen nicht bestehen, solange eine Rechtsfrage, die den Streit entscheiden kann, noch nicht beantwortet ist.

Auf weitere Details dieser schwierigen, aber auch sehr spannenden Fragen will ich jetzt nicht eingehen.

4.2. Der Anlass für die Erforschung des Sachverhalts

Nach dem Amtsermittlungsgrundsatz haben die Tatsachengerichte – auch unabhängig von Beweisanträgen der Beteiligten – den entscheidungserheblichen Sachverhalt aufzuklären.[2]

 4.2.1 unzureichende Darstellung des Sachverhalts

Die Pflicht zur Ermittlung des Sachverhalts von Amts wegen besteht, wenn der Kläger und der Beklagte den Sachverhalt in einem  maßgeblichen Punkt unzureichend schildern. Dann muss das Gericht Anstrengungen unternehmen, die Geschehnisse von sich aus aufzuklären.

4.2.2 widersprüchliche Schilderung des Sachverhalts

Die Pflicht besteht auch dann, wenn der Kläger und der Beklagte den Sachverhalt zwar ausführlich, aber unterschiedlich darstellen.

4.2.3 zweifelhafte Schilderung des Sachverhalts

Die Pflicht besteht schließlich auch dann, wenn der Kläger und der Beklagte den Sachverhalt zwar ausführlich und übereinstimmend darstellen, das Gericht aber nicht davon überzeugt ist, dass dies der Wahrheit entspricht.

 4.3. Die „Tiefe“ der Amtsermittlung

Das Gericht muss von sich aus den Sachverhalt soweit erforschen, bis es sich eine richterliche Überzeugung bilden kann.

 4.3.1 Erschöpfende Aufklärung des Sachverhalts

Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht sagen es so:

Das Gericht muss

• alle vernünftigerweise zur Verfügung stehenden Möglichkeiten einer Aufklärung des maßgeblichen Sachverhalts ausschöpfen,
• die geeignet sein können, die für die Entscheidung erforderliche Überzeugung des Gerichts zu begründen.[3]

Ist der Sachverhalt aus der Sicht des Gerichts aufgeklärt, soweit es für die Rechtsansicht des Gerichts darauf ankommt, endet die Amtsermittlungspflicht. Die Gerichte sind nicht verpflichtet, jeder theoretisch denkbaren Sachverhaltsvariante nachzugehen. Für eine weitergehende Untersuchung besteht nur Anlass, wenn anhand des Akteninhalts und des Gangs der mündlichen Verhandlung Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Sachverhalt in einer bestimmten Richtung noch aufklärungsbedürftig ist.[4]

 4.3.2 „Spekulationen“ sind nicht relevant

Drängt sich dem Tatsachengericht eine weitere Aufklärung nicht auf, so braucht es auch Vermutungen eines Beteiligten nicht weiter nachzugehen.[5] Es braucht auch nicht von sich aus Nachforschungen darüber einzutreten, ob vielleicht irgendein bisher nicht entdeckter Umstand auf die Rechtmäßigkeit des zu beurteilenden Verwaltungshandels von Einfluss sein könnte.[6]

 4.3.3 weiteres Gutachten?

Die Einholung eines weiteren Gutachten oder Obergutachtens steht im Ermessen des Tatrichters. Die Pflicht hierzu besteht nur dann, wenn das dem Richter vorliegende Gutachten unklar, unvollständig und widerspruchsvoll ist, also auch für den nicht sachkundigen erkennbare Mängel aufweist. Allerdings kann bei schwierigen und umstrittenen Fragen die Einholung eines weiteren Gutachtens geboten sein.[7]

 4.3.4 Die Beweislast

Erst dann, wenn das Gericht auf der Grundlage seiner Ansicht erforderlichen und alle tatsächlich in Betracht kommenden Aufklärungsmöglichkeiten erschöpft hat und entscheidungserhebliche Tatsachen sich dennoch nicht aufklären ließen, ist eine Entscheidung nach der materiellen Beweislast zu treffen.[8]

 5. Die Ausnahmen / Einschränkungen

Wenn Juristen Grundsätze aufstellen, dann finden sich meistens sofort auch Einschränkungen. So ist es auch hier:

 5.1. Die natürlichen Grenzen

Selbstverständlich endet die Pflicht des Gerichts zur Ermittlung des Sachverhalts dort, wo die Ermittlung an ihre natürlichen Grenzen stößt. Was objektiv nicht aufgeklärt werden kann, insbesondere nicht mehr aufgeklärt werden kann, dem braucht das Gericht nicht nachzugehen. So ist es zum Beispiel, wenn Urkunden nicht auffindbar sind oder keine Zeugen für einen Vorgang greifbar sind. Dann ist eine Entscheidung nach der materiellen Beweislast zu treffen.

 5.2. Die gesetzlichen Einschränkungen

Die Amtsermittlungspflicht endet auch dort, wo das Gesetz die Grenze setzt.

So ist es beispielsweise bei einer baurechtlichen, immissionsrechtlichen oder auch atomrechtlichen Teilgenehmigung. Mit jeder solchen Teilgenehmigung ist ein positives Urteil über einen Sachverhalt verbunden. In einem nachfolgenden Genehmigungs-verfahren dürfen hierüber keine Ermittlungen von Amts wegen erfolgen.

Ein anderes Beispiel: Weigert sich ein Kraftfahrer, bei der Aufklärung von Bedenken gegen seine Eignung als Kraftfahrzeugführer mitzuwirken, so kann die Verwaltungsbehörde aus diesem Verhalten schließen, dass der Kraftfahrer einen seine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausschließenden Mangel verbergen will. Deswegen ist die Entziehung der Fahrerlaubnis berechtigt, ohne dass es einer weiteren Aufklärung, insbesondere der Einholung von Gutachten, bedarf.[9]

 5.3. Der Vorrang der Beurteilung durch die Verwaltung

 In einigen Rechtsgebieten ist ein Vorrang der Beurteilung durch die Verwaltung anerkannt.

 5.3.1. Die Beurteilungen im Prüfungsrecht

Das gilt zum Beispiel im Prüfungsrecht. Die Bewertung eines zuständigen Prüfers über eine Prüfungsleistung hat das Gericht hinzunehmen. Sofern alle Bedingungen für ein ordnungsgemäßes Prüfungsverfahren eingehalten sind, hat das Gericht nicht das Recht, eine eigene Bewertung vorzunehmen.[10]

Allerdings bezieht dieser Vorrang sich nur auf die Bewertung von Leistungen. Auf die Tatsachen, die dieser Bewertung zugrundeliegen, kann sich der Amtsermittlungsgrundsatz beziehen. Hier muss eine genaue Grenze gezogen werden. Sicher ist es noch möglich, mittels einer Beweisaufnahme zu klären, ob der Saum eines Kleides gerade oder schräg genäht worden ist. Ob aber wirklich die Speise, die ein Koch zubereitet hat, um die Prüfung zum Küchenmeister zu bestehen, schlecht geschmeckt hat, ist eine Bewertung, über die keine Beweisaufnahme zulässig ist. Eine Amtsermittlung, etwa durch Vernehmung von Zeugen, die die Speise ebenfalls probiert haben, ist ausgeschlossen.

 5.3.2. Prognose-Entscheidungen und Risikobewertungen

Prognose-Entscheidungen und Risikobewertungen gehören zur Kompetenz der Verwaltung. Sie sind der Entscheidungsbefugnis der Gerichte entzogen und deshalb auch deren Sachverhaltsermittlung und schließlich auch der Amtsermittlungspflicht.[11]

5.3.3. Einschätzungen im Naturschutzrecht

Schließlich gilt in manchen Rechtsgebieten ein Grundsatz, den wir „Einschätzungsprärogative“ (Hinweis für die Dolmetscher/innen: Dieser Begriff braucht hier nicht übersetzt zu werden, sondern es kann der deutsche Begriff – im Original – genannt werden.) nennen. Er gilt insbesondere im Naturschutzrecht. Dort kommt es immer wieder darauf an, ob durch eine Maßnahme eine „erhebliche Störung“ einer Tierart vorliegt. Das kann zum Beispiel durch den Bau einer Straße oder die Errichtung von Windkraftanlagen geschehen. Für diese Beurteilung sind ökologische Bewertungen erforderlich. Rechtsnormen hierzu existieren kaum. Und der Erkenntnisstand in der ökologischen Wissenschaft und Praxis ist noch nicht so weit entwickelt, dass die Gerichte ohne Weiteres Antworten finden können. Wenn und solange selbst die ökologische Wissenschaft keine eindeutigen Erkenntnisse liefern kann, haben die Gerichte nicht die Befugnis, eine naturschutzfachliche Einschätzung der Behörde als „falsch” und „nicht rechtens” zu beanstanden. Die Einschätzung ist vom Gericht hinzunehmen, sofern sie im konkreten Einzelfall nach den Grundsätzen des Naturschutzes vertretbar ist.[12]

5.4. Die Unzumutbarkeit

Die Pflicht zu Sachverhaltsaufklärung findet eine weitere Grenze in der Unzumutbarkeit.

5.4.1. Das Prozessverhalten der Beteiligten

Eine Unzumutbarkeit kann sich insbesondere aus dem Prozessverhalten der Beteiligten ergeben.

 5.4.1.1 Die Mitwirkungspflicht der Beteiligten

Allgemein gilt: Trotz des Amtsermittlungsgrundsatzes hat jeder Prozessbeteiligte im Rahmen seiner Möglichkeiten den Prozessstoff umfassend vorzutragen, also auch bei der Sachverhaltsaufklärung mitzuwirken. Das gilt insbesondere für Ereignisse, die in seine Sphäre fallen, z.B. hinsichtlich des persönlichen Verfolgungsschicksals eines Asylbewerbers. Kommt ein Prozessbeteiligter dieser Pflicht nicht nach, obwohl es ihm ohne weiteres möglich und zumutbar wäre, hat dies „als Reflex“ eine Verringerung der Aufklärungspflicht des Gerichts zur Folge.[13]

Das Gericht kann zum Beispiel unbeachtet lassen:

– Tatsachen, die nur der Beteiligte kennt, aber nicht nennt,

– Zeugen, deren Anschrift nur der Beteiligte kennt oder die er ohne Schwierigkeiten herausfinden kann, aber nicht nennt,

– Urkunden, die nur der Beteiligte in Händen hält, aber nicht herausgibt.

Das Gericht braucht diesen Fragen nicht weiter nachzugehen und es darf aus der fehlenden Mitwirkung des Beteiligten für seine richterliche Überzeugung Schlüsse zu ziehen.

Ein Beispiel: Jemand betreibt mitten in einem Wohngebiet eine sehr laute Schreinerei. Nachbarn beschweren sich über den großen Lärm. Die Behörde verbietet die Fortsetzung des Betriebes. Der Schreiner klagt dagegen. Er behauptet, für die Nutzung des Gebäudes als Schreinerei habe er eine Genehmigung. In den Akten der Behörde findet sich aber keine Genehmigung. Der Kläger bleibt bei seiner Behauptung, ist aber nicht bereit, diese angebliche Genehmigung vorzulegen. Das Gericht braucht keine weiteren Anstrengungen zur Aufklärung der Frage der Genehmigung zu unternehmen. Es wird davon ausgehen, dass es keine gibt.

5.4.1.2 Die besondere Pflicht bei anwaltlicher Vertretung

Die Rechtsprechung ist besonders streng, wenn für einen Beteiligten ein Rechtsanwalt auftritt: Sie betont immer wieder, dass ein Tatsachengericht seine Aufklärungspflicht grundsätzlich dann nicht verletzt, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die eine anwaltlich vertretene Partei nicht beantragt hat.[14] Denn das Gericht darf in der Regel davon ausgehen, dass die Partei zumindest alle diejenigen Beweismöglichkeiten substantiiert aufzeigt, die in ihren Erkenntnisbereich fallen. Der Richter muss, wenn kein Beweisantrag gestellt wird und auch keine Beweisanregungen erfolgen, nur dann von Amts wegen Beweis erheben, wenn sich ihm ein solches Vorgehen gleichwohl aufdrängen musste.[15]

 5.4.2. Einschränkung wegen des Aufwandes?

Wird der Amtsermittlungsgrundsatz eingeschränkt durch den personellen, sachlichen oder finanziellen Aufwand, den die Sachverhaltsaufklärung mit sich bringen würde? Dabei müssen die Gerichte sehr zurückhaltend sein! Hierzu zwei Beispiele aus der Rechtsprechung:

• Das Oberverwaltungsgericht in Münster hat eine Beweisaufnahme mit der Begründung abgelehnt, die Durchführung der Beweisaufnahme würde die Grenzen der Zumutbarkeit sprengen – es ging um die vom Kläger beantragte Vernehmung von 20.000 türkischen Asylbewerbern. Das war rechtmäßig.
• In einem anderen Fall hatte ein Gericht ein Gutachten durch einen Sachverständigen nicht eingeholt, weil es um einen Streitwert von nur etwa 210 Euro ging; denn das sei „höchst unökonomisch“. Das war nicht zulässig.

Zwar ging es in beiden Fällen um die Ablehnung eines Beweisantrages eines Klägers. Der Maßstab für die Beweisaufnahme wegen eines Beweisantrags eines Prozessbeteiligten und der Maßstab für die Beweisaufnahme von Amts wegen sind jedoch derselbe.

5.5. „schon bewiesen“

Natürlich stellt es keinen vernünftigen Grund dar, den Sachverhalt nicht von Amts wegen zu ermitteln, weil das Gericht bereits vom Gegenteil überzeugt ist. Das wäre eine unzulässige vorweggenommene Beweiswürdigung.

 5.5.1 Die Vorwegnahme der Beweiswürdigung ist unzulässig

Auch wenn ein Gericht glaubt sicher zu wissen, dass die Beweisaufnahme ein bestimmtes Ergebnis haben wird, ist die Tatsache damit noch nicht bewiesen – jedenfalls nicht, solange das Gegenteil noch theoretisch möglich ist. Einer Aussage von vorneherein jeden Beweiswert abzusprechen, ist unzulässig. Auch die bloße Unwahrscheinlichkeit einer behaupteten Tatsache rechtfertigt es nicht, eine Beweisaufnahme zu unterlassen, deren negatives Ergebnis nur unwahrscheinlich war, aber nicht mit Sicherheit vorausgesehen werden konnte.[16]

5.5.2 Die eigene Sachkunde des Gerichts

Eine andere Frage ist allerdings, ob das Gericht selbst die erforderliche Sachkunde hat. Dann ist die Tatsache „gerichtsbekannt“ und braucht nicht erst durch eine Beweisaufnahme geklärt zu werden. Das Gericht kann grundsätzlich nach eigenem Ermessen beurteilen, ob es selbst die erforderliche Sachkunde hat, um eine umstrittene Sachverhaltsfrage zu beantworten. Es verletzt aber das Verfahrensrecht, wenn es die Grenze der ihm zur Verfügung stehenden Sachkunde überschreitet.[17]

 5.6. keine „ungefragte“ Fehlersuche

Schließlich möchte ich einen Grundsatz hervorheben, den das Bundesverwaltungsgericht schon vor vielen Jahren betont hat. Diesen Rechtssatz kennt eigentlich jeder deutsche Verwaltungsrichter. Die deutschen Kollegen haben vielleicht schon seit 20 Minuten auf diesen Lehrsatz gewartet. Es ist das Verbot, „ungefragt“ auf die Suche nach Fehlern im Verhalten der Verwaltung zu gehen. In welchem Umfang es befolgt wird, ist äußerst unterschiedlich und hängt von der jeweiligen Richterpersönlichkeit ab.

Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits im Jahr 1977 zur Frage der Überprüfung von ganz alten Bebauungsplänen gesagt:

Gerichte dürften nicht „ohne Not“ solche Pläne für ungültig erklären mit der Begründung, sie seien verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Wenn die Verwaltungsgerichte ihre Sachaufklärungspflicht zum Anlass nähmen, gleichsam „ungefragt“ in eine Suche nach Fehlern in der Vorgeschichte und Entstehungsgeschichte des Bebauungsplans einzutreten, wäre das verfehlt.[18]

Später, im Jahr 2002, hat das Gericht ausgeführt: Mit der -von mir gerade wiedergegebenen- Mahnung sollte nicht die rechtliche Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes in Frage gestellt werden. Man habe darauf hinweisen wollen, dass eine sachgerechte Handhabung dieses Grundsatzes zu erfolgen habe. Wörtlich: „Was im Einzelfall sachgerecht ist, lässt sich nicht abstrakt und allgemein gültig festlegen; denn es handelt sich dabei letztlich um ein Problem der richtigen Balance zwischen Exekutive und Judikative. Im Vordergrund der Überlegungen des Gerichts sollte daher stets der Rechtsschutzgedanke stehen: Eine „ungefragte“ Fehlersuche, die das eigentliche Rechtsschutzbegehren des Klägers oder Antragstellers aus dem Auge verliert, ist im Zweifel auch nicht sachgerecht.“ … „Die Handhabung der richterlichen Fehlersuche wird stets eine Frage des Fingerspitzengefühls im Einzelfall sein.“[19]

 6. Die Mittel der Amtsermittlung

Zu den Mitteln, die im Rahmen der Amtsermittlung Bedeutung haben, gehört alles, was in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren in Frage kommt. Das sind zu allererst die Akten der Behörde. Dass diese bei der Aufklärung des Sachverhalts zu Rate gezogen werden müssen, ist selbstverständlich.

Beweismittel sind:

• der Beweis durch Vorlage einer Urkunde,
• der Beweis durch Augenschein,
• der Beweis durch das Gutachten eines Sachverständigen,
• der Zeugenbeweis und
• unter Umständen auch der Beweis durch Partei-vernehmung.

7. Die Folgen der Verletzung der Amtsermittlungspflicht

Unterlässt das Gericht eine sachlich mögliche und von der Sache her notwendige weitere Aufklärung, so verletzt es seine Amtsermittlungspflicht. Das bedeutet grundsätzlich einen wesentlichen Verfahrensfehler.

 8. Resümee und Schluss

Liebe Kolleginnen und Kollegen,

ich habe versucht, Ihnen das Verständnis der deutschen Rechtswissenschaft über den Amtsermittlungsgrundsatz in der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu erläutern.

Ich habe, falls mein Computer sich nicht verzählt hat, bis hierher insgesamt 2.511 Wörter über die Amtsermittlungspflicht gesprochen. Mehr als die Hälfte davon, nämlich 1.386, betrafen die Grenzen und Einschränkungen dieser Pflicht. Bitte ziehen Sie daraus nicht die falschen Schlüsse! In unserer täglichen Arbeit steht die Pflicht zur Amtsermittlung im Vordergrund und nicht deren Einschränkung.

Aber bitte bedenken Sie: Es ist einfach, die theoretischen Ansätze in Lehrbüchern und Kommentaren zu schreiben und hohe Anforderungen zu stellen. Es ist nicht erstaunlich, dass die „reinen Wissenschaftler“ eine sehr weite Auffassung von der Amtsermittlungspflicht haben. Gerichte haben aber auch die Pflicht, Verfahren zügig und nachvollziehbar zu entscheiden. Und sie müssen manchmal die Kläger vor sich selbst und hohen Kosten schützen. Deshalb sieht die Praxis im Gerichtssaal manchmal etwas anders aus.

Das ist eben eine Frage des „Fingerspitzengefühls im Einzelfall“.

Je vous remercie pour votre attention!

Mille grazie per la vostra attenzione!

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit!

[1] BVerwG, Beschlüsse vom 05.07.1983 – 7 B 135/82 – und 06.08.1996 – 6 B 17/96

[2] BVerwG, Beschluss vom 30.06.2015 – 3 B 47/14 -,

[3] BVerwG, Urteil vom 28.07.2011 – 2 C 28/10 –

[4] BVerwG, Beschluss vom 22.01.2015 – 5 PB 5/14 –

[5] BVerwG 17.04.1975 – BVerwG VI B 83/74

[6] BVerwG, Beschluss vom 28.08.1980 – 4 B 88/80 –

[7] BVerwG, Beschluss vom 23.06.1975 – 7 B 54.75 –

[8] BVerwG, Urteil vom 10.11.1988 – 3 C 19/87 –

[9] BVerwG, Beschluss vom 30.11.1976 – BVerwG VII B 103.76 -; vgl. § 11 Abs. 8 Fahrerlaubnis-VO

[10] BVerwG, Beschluss vom 21.02.1980 – BVerwG 2 B 95.78 –

[11] BVerwG, Urteil vom 19.12.1985 – 7 C 65/82 –

[12] BVerwG, Urteil vom 09.07.2088 – 9 A 14/07 –

[13] BVerwG, Beschluss vom 23.10.1979 – BVerwG, 7 B 168.79 -: „Die gerichtliche Aufklärungspflicht findet dort ihre Grenze, wo die Beteiligten ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachkommen.“; BVerwG, Beschluss vom 30.07.1976 – BVerwG IV A 1.75 – Leitsatz: „Für eine gerichtliche Sachaufklärung ist kein Raum, wenn die Beteiligten trotz entsprechender Aufforderung unterlassen, den Sachverhalt, aus dem sie die ihnen günstigen Rechtsfolgen herleiten wollen, vollständig darzulegen“.

[14] z.B. BVerwG, Beschluss vom 23.01.2001 – 6 B 35/00 –

[15] BVerwG, Beschluss vom 06.12.1976 – VI C 53.76; BVerwG, Beschluss vom 30.06.2015 – 3 B 47/14 -, Leitsatz: „Der Untersuchungsgrundsatz gebietet dem Tatsachengericht, von sich aus den maßgeblichen Sachverhalt zu ermitteln und die hierzu erforderliche Sachverhaltsaufklärung zu betreiben. Wird – wie hier – in der mündlichen Verhandlung kein Beweisantrag gestellt, so ist der Untersuchungsgrundsatz nur verletzt, wenn sich auf der Grundlage der materiell-rechtlichen Sicht des Tatsachengerichts eine weitere Aufklärung aufdrängen musste.“

[16] BVerwG Urteil vom 18.01.1979 – V C 68.75 –

[17] BVerwG, Beschluss vom 30.06.2015 – 3 B 47/14 -: „Stützt sich das Gericht auf eigene Sachkunde, verletzt es seine Aufklärungspflicht nur dann, wenn es eine ihm unmöglich zur Verfügung stehende Sachkunde in Anspruch nimmt oder sich in einer Frage für sachkundig hält, in der seine Sachkunde ernstlich zweifelhaft ist, ohne darzulegen, dass ihm das erforderliche Wissen in genügendem Maße zur Verfügung steht, oder wenn die Entscheidungsgründe sonst auf eine mangelnde Sachkunde schließen lassen (so auch: BVerwG, Beschlüsse vom 22. Juli 2014 – 6 B 50.13 – und vom 9. Oktober 2014 – 2 B 60.14 -).

[18] BVerwG, Urteil vom 07.09.1977 – BVerwG 4 C 7.77 –

[19] BVerwG, Urteil vom 17.04.2002 – 9 CN 1/01 –

 

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L’istruttoria d’ufficio nel processo amministrativo tedesco
1
Introduzione
Cari Colleghi,
35 anni fa sedevo per la prima e l’ultima volta nella stanza dell’allora Presidente della Corte d’appello amministrativa di Münster ed ero alquanto nervoso. Mi ero candidato per un posto nella giustizia amministrativa, ma eventualmente anche in quella ordinaria. Il Presidente mi chiese se mi sarebbe piaciuto di più lavorare nella giustizia amministrativa o in quella ordinaria. Gli risposi che avevo sempre avuto più interesse per la giustizia amministrativa rispetto a quella ordinaria. La risposta tuttavia lo annoiò. Di risposte di questo tenore ne aveva sentite anche troppe quel giorno. Allora aggiunsi che mi sarebbe piaciuto cercare la verità fino in fondo, volendo decidere nel merito ogni controversia nella sua realtà anche quando il ricorrente non fosse stato in grado di rappresentare razionalmente le sue domande o anche quando non avesse voluto farlo. Aggiunsi che, se necessario, volevo direttamente occuparmi anche del pubblico interesse.
Come sapete sono poi diventato giudice amministrativo. Non so se i miei chiarimenti abbiano persuaso il Presidente, non avendogli fatto ulteriori domande. In ogni caso mi sono ricordato di questa mia risposta proprio in occasione di questo convegno.
Sono lieto ora di poter illustrare ai nostri amici italiani e francesi come noi interpretiamo l’istruttoria d’ufficio nel processo amministrativo.
2
Le differenze nelle altre giurisdizioni
Il principio d’istruttoria d’ufficio non si trova in tutte le giurisdizioni e in particolare non appartiene alla giurisdizione ordinaria, dove si applica la regola tratta dal diritto romano “Da mihi factum, dabo tibi ius”, il che significa che la risposta in diritto sarà data sulla base dei fatti rappresentati in giudizio. Nel processo civile è onere di una parte esporre al Tribunale il merito della vicenda. Nell’assumere la sua decisione il Tribunale non ha bisogno di conoscere i fatti che non sono rappresentati dalle parti in causa. Noi chiamiamo questo principio onere della prova, sul fondamento del quale non possono essere acquisite prove su fatti, che non siano contestati dalle parti o che siano soltanto parzialmente enunciati.
3
Il fondamento giuridico dell’istruttoria d’ufficio
Al contrario sono numerose nel processo amministrativo le ragioni dell’istruttoria d’ufficio, fra le quali esporrò quelle più rilevanti.
3.1
Nel processo amministrativo si opera nell’area dell’interesse pubblico, trattandosi nella specie del rapporto tra lo Stato e un cittadino che gli è sottoposto. Se l’Amministrazione ha tenuto un comportamento legittimo quando, incidendo nei diritti di un cittadino, ha respinto la sua pretesa, il contrasto tra Stato e cittadino assume un particolare significato. La vicenda ha, infatti, connotati diversi rispetto a una lite fra privati in un giudizio civile, dove si discute di difetti di un’autovettura compravenduta o della pretesa a un’eredità. L’esperienza dimostra che l’efficacia delle sentenze del giudice amministrativo va ben al di là del singolo caso.
3.2
Il controllo della pubblica Amministrazione
Le amministrazioni pubbliche sono tenute a perseguire il bene comune e i Tribunali amministrativi hanno il compito di controllarne l’azione. Sussiste, pertanto, uno speciale interesse pubblico alla correttezza nel merito della sentenza. Da ciò consegue – e questa è la regola più importante per una sentenza basata soprattutto sul codice del processo amministrativo – che il Tribunale possa pervenire a un suo convincimento in diritto. Ciò presuppone, tuttavia, un approfondimento del merito, che non può non esplicarsi quando un soggetto giuridicamente inesperto lo rappresenti soltanto parzialmente oppure quando le parti siano concordi in ordine a un fatto infondato. Il Tribunale può e deve piuttosto scavare nell’istruttoria per ricercare l’effettiva verità.
4
L’istruttoria d’ufficio
4.1
L’istruttoria d’ufficio si basa su dati di fatto che secondo il Tribunale sono carichi di significato per la decisione della causa.
4.1.1.
Fatti e non problemi giuridici
Il principio dell’istruttoria d’ufficio si correla esclusivamente ai fatti e non a problemi giuridici, per i quali il Tribunale è certamente tenuto a un approfondimento senza che ciò avvenga, peraltro, se non in applicazione del suddetto principio. Ciò accade anche per l’accertamento di diritti di altri Paesi, che talvolta non è facile, ma è comunque molto istruttivo. Anche le limitazioni nell’istruttoria d’ufficio, delle quali parlerò dopo, non si fondano logicamente sull’accertamento di questioni giuridiche, ma soltanto su dati di fatto.
4.1.2
I fatti rilevanti per la decisione
Alcuni dettagli negli atti di causa sono interessanti da leggere, ma ovviamente non sussiste alcun obbligo né alcun diritto per un loro approfondimento, ove non siano chiari al Tribunale. L’istruttoria d’ufficio si applica soltanto per le questioni del merito che si correlino a concetti giuridici e a indizi di situazioni di fatto. Per l’accoglimento o la reiezione della domanda avanzata in giudizio si deve pervenire quando la detta situazione si sia formata o lo sia stata con riferimento a questi fatti.
4.1.3
Il punto di vista in diritto del Tribunale
Sotto questo profilo è determinante quella situazione di fatto che, secondo l’opinione del Tribunale, sia significativa per la decisione della causa, il che si fonda sulla valutazione in diritto del Tribunale e non di una parte in giudizio. Questo convincimento è peraltro problematico, potendo modificarsi nel corso del processo, il che può per esempio accadere se un altro giudice subentri per ragioni di competenza o se la composizione del collegio muti o se il giudice semplicemente cambi la propria opinione, ritenendo che sia conforme al diritto.
4.1.4
Ma come procede il Tribunale quando, da una parte, un problema inerente al merito non sia chiara e, dall’altra, si debba risolvere una difficile questione giuridica? Di regola si deve dire che il dovere, e anche il diritto, di dar corso a un’istruttoria d’ufficio nel merito, non si profilano se non quando sia stata individuata una questione di diritto, che possa definire la controversia.
Non intendo ora addentrarmi in ulteriori dettagli di questi non agevoli problemi sovente carichi di tensione.
4.2
La causa dell’indagine del merito
Secondo il principio dell’istruttoria d’ufficio i Tribunali del merito, anche indipendentemente dalle richieste delle parti in causa, sono tenuti a chiarire la situazione di fatto da decidere.
4.2.1
Insufficiente rappresentazione del merito

Il dovere d’istruire d’ufficio il merito della lite sussiste quando il ricorrente o il resistente abbiano rappresentato parzialmente un aspetto rilevante. In questo caso il Tribunale deve intraprendere il non semplice compito di chiarire direttamente quanto sia accaduto.
4.2.2
Rappresentazione contraddittoria del merito
Il suddetto dovere si configura anche quando il ricorrente e il resistente espongano dettagliatamente, ma differentemente la situazione di fatto.
4.2.3
Infine l’obbligo sussiste egualmente quando, ancorché il ricorrente e il resistente rappresentino diffusamente e concordemente la situazione di fatto, il Tribunale dubiti che corrisponda al vero.
4.3
La profondità dell’istruttoria d’ufficio
Il Tribunale deve procedere direttamente a indagare d’ufficio la situazione di fatto fino a quando non si sia formato il suo convincimento.
4.3.1
Il chiarimento completo del merito
Sia la Corte federale amministrativa sia la Corte costituzionale federale si sono così espresse:
il Tribunale
deve ai fini del decidere razionalmente attingere a tutti i mezzi a sua disposizione per il chiarimento della situazione di fatto;
l’istruttoria può ritenersi completa quando i risultati conseguiti possano fondare il necessario convincimento del Tribunale per la decisione;
quanto il Tribunale ritenga che il merito della causa sia stato chiarito e tale appaia anche l’aspetto giuridico della causa l’istruttoria d’ufficio ha termine. I Tribunali non sono obbligati ad approfondire ogni ulteriore dettaglio teoricamente ipotizzabile. E’ tuttavia aperta la strada per la prosecuzione dell’istruttoria quando sulla base del contenuto degli atti e del corso della discussione orale emergano profili sui quali occorra ulteriormente istruire i fatti di causa in un determinato aspetto.
4.3.2
Le speculazioni non sono rilevanti
Se il Tribunale del merito non ritenga di svolgere ulteriori indagini non sussiste alcun motivo per riaprire l’istruttoria sulla base di mere ipotesi di una parte in causa. Non deve neppure procedere direttamente a ulteriori approfondimenti neppure se qualche sconosciuta circostanza inerente alla legittimità del comportamento dell’Amministrazione possa diversamente rilevare.
4.3.3
Ulteriori consulenze?
Il disporre una seconda consulenza ovvero anche una terza rientra nella discrezionalità del giudice del merito. L’obbligo si configura quando sia presentata al giudice una perizia non chiara, incompleta o contraddittoria e, quindi, anche nel caso che emerga una carenza riconoscibile e priva di fondamento. E’ certo comunque che possa essere ammessa un’ulteriore istruttoria a fronte di difficili e controversi problemi.
4.3.4.
L’onere della prova
Infine, se il Tribunale ha esaurito sulla base del suo convincimento ogni necessaria d’istruttoria sul fatto e non sia stato possibile chiarire alcune circostanze rilevanti per la decisione, la sentenza dovrà essere adottata con applicazione del principio dell’onere della prova.
5.
Le eccezioni e i limiti
Quando i giuristi richiamano i principi del diritto trovano per lo più immediatamente dei limiti: il che accade anche nel processo amministrativo.
5.1.
I confini naturali
Ovviamente l’obbligo del Tribunale d’indagare il merito si conclude quando l’istruttoria giunga ai suoi naturali confini. Quanto non possa essere obiettivamente chiarito, e in particolare quanto non possa più essere chiarito, non occorre che sia ulteriormente indagato. Ciò accade quando non siano reperibili documenti o non possano essere convocati testi per la loro escussione. In questi casi la sentenza si basa sul principio dell’onere della prova.
5.2.
I limiti della legge
L’istruttoria ha termine anche quando ciò sia stabilito dalla legge.
Ciò si configura per un parziale permesso di costruire e per una parziale autorizzazione di emissioni nell’atmosfera anche di natura nucleare. Per ciascuna di siffatte autorizzazioni parziali una sentenza favorevole è fondata sul merito. Quanto al successivo procedimento per l’ulteriore autorizzazione (a completamento della prima) non è consentita alcuna istruttoria d’ufficio.
Un altro esempio: quando un autista di mezzi pesanti rifiuti di collaborare, ove si tratti di dubbi sulla sua capacità di guidare, il Tribunale può dedurre da questo comportamento che l’interessato voglia nascondere una sua grave deficienza nella capacità di condurre automezzi pesanti. In questi casi il ritiro della patente è legittimo senza che occorra alcuna ulteriore istruttoria e in particolare che sia disposta una consulenza tecnica.
5.3.
La preminenza del giudizio dell’Amministrazione.
In alcuni settori è riconosciuta la primazia del giudizio dell’Amministrazione.
5.3.1.
I giudizi espressi nei concorsi
Un tale limite si rinviene nella normativa che disciplina gli esami. La valutazione di una prova d’esame da parte di un esperto esaminatore deve essere accettata. Quando siano state rispettate tutte le regole di un legittimo procedimento concorsuale il Tribunale non ha la potestà di sostituire il suo giudizio a quello dell’Amministrazione.
E’ certo che questo primato sussiste soltanto per la valutazione della prova. Sui fatti, sui quali si fonda il giudizio, può essere, infatti, disposta un’istruttoria d’ufficio per la quale occorre in ogni caso che sia tracciato un preciso confine. Certamente è possibile chiarire in sede istruttoria se l’orlo di un vestito sia dritto o storto. Ma se una pietanza preparata da un cuoco per superare la prova per diventare capocuoco non sia piaciuta la susseguente valutazione non è passibile di alcun controllo. Un’istruttoria mediante l’escussione di testi che abbiano assaggiato quella pietanza resta esclusa.
5.3.2.
Valutazioni prognostiche e rischiose
Decisioni prognostiche e rischiose appartengono alla competenza dell’Amministrazione. Esse sono sottratte alla competenza dei Tribunali per cui non vi è alcuna istruttoria e anche alcuna indagine d’ufficio.
5.3.3.
Valutazioni in materia di tutela dell’ambiente
Infine vale in altri settori un principio che noi chiamiamo “la prerogativa della valutazione”, che si applica soprattutto in tema di tutela dell’ambiente. Accade, infatti, sempre di nuovo che una misura adottata dall’Amministrazione provochi un rilevante disturbo a una specie animale. Il che può accadere in occasione della costruzione di una strada o per la costruzione di mulini a vento per la produzione di energia elettrica. Per una valutazione del genere sono necessarie perizie ecologiche. Non esistono per questo settore norme giuridiche di alcun genere e lo stato della conoscenza nella scienza ecologica e nella prassi non si è ancora sviluppata sì da consentire ai Tribunali di trovare senz’altro delle risposte. Fino a quando la scienza ecologica non potrà pervenire a univoche conoscenze i Tribunali non potranno tacciare la valutazione effettuata dall’Amministrazione in tema di tutela della natura come falsa o come illegittima. Questa valutazione deve essere accettata dal Tribunale almeno quando nel caso specifico essa appaia attendibile secondo i principi della tutela dell’ambiente.
5.4.
Ciò che non si può pretendere
L’obbligo di dar corso a un’istruttoria nel merito trova un’ulteriore preclusione nella situazione in cui non si può pretendere nulla.
5.4.1.
Il comportamento delle parti nel processo
Una tale preclusione può emergere soprattutto dal comportamento processuale delle parti.
5.4.1.1.
In via generale vale la regola per cui, nonostante il principio dell’istruttoria d’ufficio, ogni parte in causa deve rappresentare compiutamente ogni vicenda processualmente rilevante nei limiti delle sue possibilità e dunque deve anche collaborare nel chiarimento del merito. Ciò vale soprattutto per i fatti che ricadono nella personale sfera dell’interessato, come ricorre per esempio con riferimento al personale destino di un soggetto perseguitato che richiede l’asilo. Se una parte in causa non assolve quest’obbligo, nonostante sia senz’altro possibile e ragionevole adempierlo, ne consegue una riduzione dell’obbligo d’indagare da parte del Tribunale.
Il Tribunale può ad esempio ignorare circostanze che una parte in causa conosce, ma non menziona; astenersi dall’escussione di testimoni, il cui indirizzo è conosciuto da una parte o che potrebbe trovare senza difficoltà, ma non enuncia; i documenti che soltanto una parte ha, ma non deposita.
In questi casi il Tribunale non deve ulteriormente indagare e può trarre conclusioni da quel comportamento per la sua decisione.
Per esempio: una persona gestisce una falegnameria molto rumorosa in un’area abitata e i vicini si lamentano per il fracasso, per cui l’Amministrazione vieta la prosecuzione dell’attività. Il falegname propone ricorso, allegando di avere il permesso per l’uso del fabbricato come falegnameria, ma nell’archivio dell’Amministrazione non consta alcuna autorizzazione. Il ricorrente resta fermo nella sua affermazione, ma non deposita l’allegato permesso. In questo caso il Tribunale non necessita di alcuna diversa prova per chiarire il problema del permesso, potendosi da ciò dedurre che sia inesistente.
5.4.1.2.
Il peculiare obbligo nel caso di difesa legale
La giurisprudenza è particolarmente rigorosa quando una parte in causa si avvalga della difesa di un avvocato. Si sottolinea costantemente che un Tribunale non viola in linea di massima il suo dovere di disporre istruttoria quando non dia corso a una prova, che una parte difesa da un avvocato non abbia richiesto. Il Tribunale, infatti, può ordinariamente dedurne che la parte abbia presentato tutte le possibili prove sul piano sostanziale che siano a sua conoscenza. Soltanto quando non sia presentata alcuna richiesta di prova e se non ne seguano altre, il Tribunale potrà istruire d’ufficio la causa, sempre che ritenga, tuttavia, di doverlo disporre.
5.4.2.
Il limite a causa della spesa?
L’istruttoria d’ufficio può essere limitata a causa dell’onere personale, tecnico o finanziario che comporterebbe l’istruttoria nel merito? Sotto questo aspetto il Tribunale devono essere cauti! Di seguito due esempi della giurisprudenza:
la Corte d’Appello amministrativa di Münster ha respinto una richiesta di prove, la cui esecuzione avrebbe fatto esplodere i confini della ragionevolezza, avendo il ricorrente richiesto l’escussione di 20.000 persone, che avevano richiesto l’asilo. Il provvedimento era legittimo.
In un altro caso un Tribunale non aveva disposto una perizia tramite un consulente tecnico d’ufficio, avendo la controversia il valore di € 210,00 e ritenendo la prova altamente diseconomica. La richiesta è stata dichiarata inammissibile.
In entrambi i casi si trattava della reiezione della domanda di prova del ricorrente. Il criterio per la disposizione di una prova a richiesta di una parte e quello per l’istruttoria d’ufficio sono dunque identici.
5.5.
“Già provato”
Ovviamente non si profila alcun ragionevole motivo per non disporre d’ufficio un’istruttoria nel merito, quando il Tribunale sia già persuaso del contrario. Si tratterebbe di un inammissibile apprezzamento a priori di una prova.
5.5.1
La valutazione a priori di una prova è inammissibile
Anche quando un Tribunale ritenga di sapere con certezza che l’istanza di prove porterebbe a un determinato esito la vicenda non è per ciò solo ancora provata – o almeno lo è fino a che non sia teoricamente possibile dimostrare il contrario. Una affermazione a priori per negare il valore della prova è inammissibile. Anche la patente inverosimiglianza di un’allegata circostanza non giustifica che sia respinta la richiesta di prova, il cui risultato negativo appaia soltanto inattendibile, ma che ciò non possa essere con certezza previsto.
5.5.2.
La conoscenza propria del Tribunale
Un altro problema è quello se il Tribunale abbia già conoscenza dei fatti. In questo caso, essendo il merito già noto al Tribunale, non necessita di essere confermato tramite un mezzo di prova. In linea di massima il Tribunale può nell’esercizio della sua discrezionalità decidere se sia o meno in possesso della necessaria conoscenza per rispondere a una contrastata vicenda di merito. In questo caso, se sia superato il limite della sua esistente conoscenza, sussiste una violazione del procedimento.
5.6.
Nessuna ricerca di errori che non siano stati eccepiti
Da ultimo intendo porre in evidenza un principio di diritto, che la Corte federale amministrativa già da parecchi anni ha fatto proprio. Ogni giudice amministrativo conosce questa statuizione e i colleghi tedeschi forse attendono già da 20 minuti questa citazione. Si tratta del divieto della ricerca di errori nel comportamento della pubblica Amministrazione che non siano stati eccepiti. L’area in cui questo divieto torna applicabile è piuttosto varia e dipende dalle personalità dei giudici.
La Corte federale ha già nel 1977 affermato a proposito del problema dell’istruttoria di risalenti piani urbanistici che i Tribunali non possono dichiarare, ove non sia necessario, la loro inefficacia con la motivazione che sarebbero affetti da vizi attinenti al procedimento. Sarebbe, infatti, erroneo che i Tribunali prendessero a motivo il loro obbligo istruttorio per addentrarsi nella ricerca non richiesta di vizi nell’antefatto del procedimento e nella sua adozione.
Successivamente nel 2002 la Corte ha precisato che, con l’ammonizione da me più volte citata, non può essere posta in dubbio la giuridica rilevanza del principio dell’istruttoria d’ufficio. In tal modo si è voluto richiamare l’attenzione sul fatto che deve essere seguita una corretta applicazione di questo principio di diritto. In altre parole “ Ciò che nel singolo caso appaia giusto non può in linea astratta e generale definirsi come sbagliato; sta di fatto che si verte nel giuridico bilanciamento tra Amministrazione e giurisdizione. Di tutto rilievo nelle riflessioni del Tribunale deve essere il concetto della tutela giuridica: un ricerca non richiesta degli errori, che la domanda del ricorrente o di colui che proponga l’eccezione abbia ignorato non è nel dubbio neppure fondata”…””La gestione degli errori giuridici sarà nel caso concreto sempre un problema di raffinata sensibilità”.
6
I mezzi dell’istruttoria d’ufficio
I mezzi di prova che assumono rilievo nell’istruttoria d’ufficio hanno a oggetto ogni questione che si dibatta nel processo e i primi a essere acquisiti sono gli atti dell’Amministrazione, che sono ovviamente valutati in un progressivo esame.
I mezzi probatori sono:
la prova offerta tramite un documento; la prova per conoscenza diretta; la prova conseguita da una consulenza tecnica d’ufficio; l’escussione di testi e a seconda delle circostanze anche l’escussione delle parti in causa.
7
Le conseguenze della violazione dell’istruttoria d’ufficio
Il Tribunale che tralascia un’ulteriore indagine in fatto possibile e necessaria incorre nella violazione della sua istruttoria d’ufficio, il che in linea di principio significa un rilevante errore processuale.
8
Riassunto e conclusione
Care colleghe e cari colleghi,
ho cercato di illustrarvi il quadro della scienza giuridica tedesca in tema d’istruzione d’ufficio nella giustizia amministrativa.
Se il mio computer non si è sbagliato nel conteggio ho parlato con 2.511 parole sull’istruttoria d’ufficio. Più della metà, vale a dire 1.386 parole, sono state spese per rappresentare i confini e i limiti di quest’obbligo. Tuttavia, non tirate per ciò solo conclusioni errate! Nel nostro lavoro quotidiano l’obbligo dell’istruttoria d’ufficio, e non i suoi limiti, è al primo posto.
Tuttavia, pensate: è semplice scrivere nei manuali e nei commentari tesi teoriche e rappresentare elevate esigenze e non è sorprendente che i “puri studiosi” abbiano un’ampia opinione dell’istruttoria d’ufficio. I Tribunali, peraltro, hanno anche l’obbligo di portare rapidamente e compiutamente a decisione i processi e debbono talvolta proteggere i ricorrenti da loro stessi e da elevate spese. Per questa ragione la prassi nella sala d’udienza è talvolta cosa alquanto diversa.
Questa è proprio una questione di raffinata sensibilità.
Molte grazie per la vostra attenzione.

Dr. Hubertus Schulte Beerlbühl