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3 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione francese del dott. Benoist Guevel – Bad Staffelstein – 28/5/2011

Le pouvoir du juge dans l’examen des lois et des normes infra législatives.

Communication de M. Benoist GUEVEL, Premier conseiller au tribunal administratif de Toulouse.

Décrire le sujet proposé dans toute l’ampleur qui la caractérise serait un « vaste programme », comme l’aurait dit le Général de Gaulle, et, pour tout dire, impossible dans le délai de parole imparti, c’est pourquoi, mon propos, inspiré par l’actualité juridique française et le souci de favoriser une approche comparatiste entre les systèmes juridictionnels de nos trois pays, portera sur quelques traits saillants et les évolutions récentes du contrôle juridictionnel assuré par le juge administratif français. Je ne gloserai donc pas sur le dualisme juridictionnel « à la française », ni sur l’origine essentiellement jurisprudentielle du droit administratif français, tout cela est connu.

Ainsi, en admettant que ce juge est évidemment le juge naturel des actes infra législatifs, ie des actes administratifs, qu’ils soient réglementaires, individuels ou sui generis, je développerai deux idées, la première sur l’accroissement des possibilités d’appréciation de la loi par le juge administratif, et, la seconde, sur le renforcement de l’efficacité du pouvoir juridictionnel dans le cadre du procès administratif.

*

Première partie. La juridiction administrative est davantage impliquée dans l’appréciation de la loi pour exercer le contrôle juridictionnel des actes infra législatifs. Le juge administratif est-il devenu un juge constitutionnel ?

La loi revêt traditionnellement en France un caractère sacré, pour des raisons historiques. « La loi est l’expression de la volonté générale » comme le proclame l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La loi reste une norme essentielle, aux côtés de la norme fondamentale qu’est la Constitution.

Concrètement, dans l’office du juge, cela signifie d’abord que, par principe, ni le juge administratif, ni d’ailleurs le juge judiciaire, ne sont juges de la loi.

Cela a pu signifier également un temps que, lorsque le juge administratif devait contrôler des actes infra législatifs pris en méconnaissance de la Constitution ou d’un engagement international (traité international ou acte européen), mais conformes à la loi, la loi s’interposait alors entre ces actes et la Constitution ou l’engagement international. Il s’agit de la « théorie de la loi-écran » retenue dans l’arrêt du Conseil d’Etat Arrighi du 6 novembre 1936 (Recueil Lebon p. 966) et la doctrine Matter (Paul) du nom d’un procureur général près la Cour de cassation.

Pourtant, l’appréciation que porte le juge administratif sur la loi a évolué. En effet, la théorie de la « loi-écran » a vécu en matière de contrôle de la conformité des actes infra législatifs aux traités internationaux, avec le « contrôle de conventionnalité » (1er point) – et a disparu partiellement en matière de contrôle des actes infra législatifs à la Constitution, avec la « question prioritaire de constitutionnalité » (2nd point).

-1er point. Le contrôle de conventionnalité conduit le juge administratif à écarter – non pas à l’abroger – la loi contraire à un accord international dans le contrôle de l’acte administratif.

En droit français, les traités internationaux ont une autorité supérieure à celle des lois en vertu de l’article 55 de la constitution de 1958. Alors que cette supériorité est garantie par la Constitution, le Conseil constitutionnel a refusé d’exercer le contrôle du respect des conventions internationales par le législateur, dans une décision du 15 janvier 1975 relative à la loi Veil sur l’interruption volontaire de grossesse. Il revient donc aux juges ordinaires, juge administratif et juge judiciaire, d’exercer ce contrôle.

Si les juridictions françaises n’ont jamais hésité à conférer cette valeur aux traités adoptés postérieurement à la loi, elles l’ont admis plus tardivement dans l’hypothèse inverse d’une loi adoptée postérieurement au traité, regardée alors comme faisant « écran » entre l’acte administratif et le traité, notamment dans l’arrêt CE, 1er mars 1968, Syndicat national des fabricants de semoules de France. Depuis 1989, cette supériorité des traités internationaux sur les lois est reconnue sans aucune restriction (CE, 20 octobre 1989, Nicolo, n° 108243) après que la Cour de cassation l’a admis quelques années plus tôt en 1975 (arrêt Société des cafés Jacques Vabre, 24 mai 1975)

Dans l’arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat a écarté l’application d’une loi contraire à des stipulations du Traité de Rome, dont au droit communautaire primaire. Il a écarté ultérieurement des dispositions législatives contraires au droit communautaire dérivé, aux dispositions d’un règlement (CE, 24 septembre 1990, M. Boisdet n° 58657) ou aux objectifs d’une directive (CE, 28 février 1992, SA Rothmans International France et SA Philip Morris France, n° 56776,56777).

S’agissant du cas des directives non transposées dans les délais prévus pour ce faire, le Conseil d’Etat a récemment rappelé, dans l’arrêt Mme Perreux de 2009 (CE, 30 octobre 2009, n° 298348), que la transposition en droit interne des directives communautaires est une obligation résultant du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et revêt, en outre, en vertu de l’article 88-1 de la Constitution française, le caractère d’une obligation constitutionnelle. La Haute juridiction confirme qu’il appartient au juge national de garantir l’effectivité des droits que toute personne tient de cette obligation à l’égard des autorités publiques. En conséquence, tout justiciable peut demander l’annulation des dispositions règlementaires qui seraient contraires aux objectifs définis par les directives et, pour contester une décision administrative, faire valoir, par voie d’action ou par voie d’exception, qu’après l’expiration des délais impartis, les autorités nationales ne peuvent ni laisser subsister des dispositions réglementaires, ni continuer de faire application des règles, écrites ou non écrites, par exemple jurisprudentielles, de droit national qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs définis par les directives ; le juge écarte les dispositions législatives incompatibles : c’est l’invocabilité d’exclusion.

Grâce au contrôle de conventionalité des lois, le juge administratif, comme le juge judiciaire,  peut disqualifier la loi, ie l’écarter sans la censurer, le temps du litige, pour faire prévaloir un acte supranational auquel la loi serait incompatible, afin de censurer un acte réglementaire ou individuel illégal.

La responsabilité de l’Etat peut être engagée à raison de la méconnaissance du droit supranational, soit pour faute (CE, 23 mars 1984, Société Alivar ; CE, 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products et SA Philip Morris France), soit en l’absence de faute (CE ,30 mars 1966, Compagnie générale d’énergie radioélectrique).

-2nd point. La « question prioritaire de constitutionnalité » (QPC) permet au citoyen via le juge administratif de saisir le juge constitutionnel pour abroger une loi inconstitutionnelle faisant écran entre l’acte administratif contrôlé et la Constitution.

La juridiction administrative n’exerce pas un contrôle de la constitutionnalité des lois, sauf s’agissant du seul Conseil d’Etat, dans l’exercice de sa mission consultative sur les projets et les propositions de lois qui lui sont soumis. Au contentieux, selon la formule consacrée par le Conseil d’Etat, « il n’appartient pas à la juridiction administrative d’apprécier la constitutionnalité des dispositions législatives » (CE, 22 octobre 1979, Union démocratique du travail, n° 17541 ; 17 février 2005, Meyet et autres, n° 159308).Ce contrôle relève naturellement du Conseil constitutionnel.

La théorie de la « loi écran » s’applique donc, dans l’hypothèse où un vice d’inconstitutionnalité invoqué par le requérant trouve donc sa source dans la loi – soit de manière directe, lorsque le requérant soulève expressément une exception d’inconstitutionnalité contre la loi, soit de manière indirecte lorsque, en substance, la disposition critiquée de l’acte administratif reprend en réalité une disposition législative. Le juge administratif s’estime alors incompétent et écarte le moyen comme irrecevable.

Cette théorie demeure mais, avec l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité – la QPC -, le juge administratif comme le juge judiciaire apportent une contribution essentielle au contrôle de constitutionnalité dont ils deviennent des acteurs. La QPC est l’instrument par lequel tout justiciable peut, depuis le 1er mars 2010, soutenir devant le juge ordinaire qu’ « une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit », en application de l’article 61-1 de la Constitution. Est ainsi introduite devant le juge ordinaire la faculté de contester, par la voie de l’exception, l’inconstitutionnalité de la loi.

La QPC est issue de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la modernisation des institutions de la Ve République, qui modifie l’article 61-1 de la Constitution (cf la loi organique du 10 décembre 2009 et deux décrets du 16 février 2010). La portée de la réforme est considérable à tel point que la doctrine a parlé de « big bang juridictionnel ». La QPC permet d’ouvrir aux citoyens l’accès au prétoire du juge constitutionnel, alors que la saisine du Conseil constitutionnel était jusqu’alors réservé au président de la République, au Premier ministre, au président de l’Assemblée nationale et au président du Sénat, ainsi qu’à 60 députés ou 60 sénateurs le plus souvent membres de l’opposition parlementaire au gouvernement. Alors que le contrôle de la conformité des lois à la Constitution est traditionnellement un contrôle a priori de la loi votée par le Parlement mais non encore promulguée, non encore entrée en vigueur, la QPC instaure un contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois promulguées, parfois anciennes, qui n’ont pas été soumises à un contrôle de constitutionnalité.

La QPC peut être posée devant le juge administratif comme devant le juge judiciaire, en première instance, en appel ou en cassation. L’admission de la question est soumise à des conditions afin de prévenir toute saisine intempestive. Il y a d’abord des conditions de fond : il doit être soutenu par un requérant qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, c’est-à-dire les droits et libertés qui figurent, d’une part, dans la Constitution du 4 octobre 1958 telle que modifiée à plusieurs reprises, et, d’autre part, les textes auxquels renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, à savoir la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (auxquels renvoie le Préambule de la Constitution de 1946), par exemple, la liberté d’association ou la liberté d’enseignement, la Charte de l’environnement de 2004. En somme, le corpus appelé « bloc de constitutionnalité ».

Des conditions de forme et de procédure sont également posées. La question de constitutionnalité est « prioritaire ». Cela signifie que la question doit être examinée sans délai et avant toute autre question ou exception ou moyens, par exemple une exception d’inconventionnalité. La QPC est soumise à un « double filtre ». D’abord, la juridiction saisie de l’instance procède sans délai à un premier examen de la question et, si les conditions de recevabilité de la QPC sont réunies, surseoit à statuer et transmet la question au Conseil d’Etat (ou à la Cour de cassation). Ensuite, le Conseil d’État (ou la Cour de cassation) procède à un examen plus approfondi de la question prioritaire de constitutionnalité et décide de renvoyer ou non la question au Conseil constitutionnel. La réunion de trois critères cumulatifs fonde le renvoi de la QPC au Conseil constitutionnel : la disposition législative critiquée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; cette disposition n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ; la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est conforme à la Constitution, cette disposition conserve sa place dans l’ordre juridique interne (la juridiction doit l’appliquer, à moins qu’elle ne la juge incompatible avec une disposition d’un traité international ou du droit de l’Union européenne). Au contraire, si le Conseil constitutionnel déclare que la disposition législative contestée est contraire à la Constitution, il abroge cette loi qui disparaît alors de l’ordre juridique français (Article 62 de la Constitution).

Un bilan provisoire de la QPC peut être dressé. Au 28 février 2011, le Conseil constitutionnel a reçu, après « filtrage », 123 décisions de renvoi provenant pour 52 d’entre elles du Conseil d’Etat et pour les 57 restantes de la Cour de cassation. Il a pris 102 décisions, dont 56 décisions de conformité (dont 9 avec réserves), 22 décisions de non-conformité partielle ou totale et 24 décisions de non-lieu à statuer.

Précisons que, par un arrêt du 22 juin 2010, la Cour de Justice de l’Union Européenne, réunie en Grande chambre, a jugé, dans les affaires Melki et Abdeli (affaires C-188/10 et C-189/10) le mécanisme de la QPC compatible avec le droit de l’Union. Et que la QPC ne fait pas obstacle à l’application de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, consacré aux questions préjudicielles.

La QPC autorise un « dialogue des juges », juge constitutionnel, juge administratif et juge judiciaire. Elle aiguise le « réflexe constitutionnel » du juge ordinaire. L’ont peut se demander si elle ne confère pas au juge administratif et au juge judiciaire un rôle de juge constitutionnel. L’interrogation est posée et suscite nombre de réflexions en doctrine.

Dans le même temps où le juge administratif participe à l’entreprise de désacralisation de la loi, au demeurant si malmenée par le législateur lui-même, il contribue aussi à l’œuvre d’amélioration générale du procès administratif.

*

Seconde partie. Le pouvoir du juge administratif a gagné en efficacité, du fait de l’amélioration de ses modalités de contrôle, en vue de répondre à l’exigence sociale de qualité de la justice. Brossons les contours du « nouveau procès administratif ».

Afin de conforter sa fonction de gardien sourcilleux des droits et libertés dans le cadre de son contrôle de l’action administrative, le juge administratif français cherche à mieux juger, plus rapidement sans renoncer à la robustesse de ses solutions juridiques. Le chantier d’ »un nouveau procès administratif » a été initié à l’initiative du Conseil d’Etat, sous l’aiguillon exigeant des engagements de la France au sein de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe.

-En premier lieu, le juge administratif a, nous l’évoquions à l’instant, renforcé sa capacité de juger en intégrant progressivement complètement le droit international dans l’ordre juridique interne, conformément à l’article 55 de la Constitution. Il a ainsi assuré le respect de la supériorité des actes supranationaux sur les actes administratifs en 1952 (CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood ; CE, 19 avril 1991, Belgacem) puis de celle des accords internationaux et communautaires sur les lois même postérieures avec l’arrêt Nicolo de 1989. La décision Mme Perreux de 2009 a admis la possibilité pour tout justiciable de se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, lorsque l’Etat n’a pas pris, dans les délais impartis par celle-ci, les mesures de transposition nécessaires : c’est l’invocabilité de substitution (l’arrêt Perreux étend aux décisions individuelles la solution limitée aux seuls actes réglementaires par la jurisprudence du CE 22 décembre 1978 ministre de l’intérieur c/ Cohn-Bendit n° 11064). Le juge administratif a donc pleinement la qualité de juge de droit commun de l’application du droit de l’Union européenne. Précisions toutefois que le moyen tiré de l’exception d’inconventionnalité (ou méconnaissance d’un traité international) ne figure pas au nombre des « moyens d’ordre public » que le juge peut soulever d’office (CE, 11 janvier 1991, SA Morgane, n° 90995).

Le juge administratif veille également à l’articulation entre elles des normes communautaires et de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. S’il est saisi du moyen tiré de la méconnaissance par une directive de stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il doit rechercher si la directive est compatible avec les droits fondamentaux garantis par ces stipulations, qui, dans l’ordre juridique communautaire, sont protégés en tant que principes généraux du droit communautaire ; il lui revient de statuer sur le moyen invoqué ou, en présence d’une difficulté sérieuse, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’ une question préjudicielle (CE, 10 avril 2008, Conseil national des barreaux et autres, Conseil des barreaux européens, n° 296845,296907).

De manière générale, le Conseil d’Etat a démontré sa capacité d’ouverture à d’autres univers juridiques dans le cadre du « dialogue des juges ». Les exemples ne manquent pas des emprunts faits par la jurisprudence administrative française à des constructions ou standards juridiques étrangers : modulation des effets dans le temps des annulations contentieuses inspirée de la pratique de la Cour de Justice des Communautés Européennes, incorporation de la théorie américaine de l’exception de l’entreprise défaillante en matière de concentrations, incursion encore timide du principe allemand de la « confiance légitime » qu’un requérant ne peut utilement invoquer que pour autant que la décision administrative attaquée est un acte pris par le gouvernement français pour la mise en œuvre du droit  communautaire.

-En deuxième lieu, des réformes ont été réalisées afin d’améliorer l’office de la justice administrative afin de répondre aux exigences du « procès équitable » garanti par l’article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Le procès équitable suppose généralement l’indépendance et l’impartialité, l’égalité des armes, la publicité des débats et des décisions, et l’équité et la loyauté. Si l’ensemble de ces principes ont été consacrés il y a bien longtemps, notamment celui de l’impartialité subjective (CE, 2 mars 1973, Dlle Arbousset), il est apparu nécessaire de renforcer les garanties de l’impartialité objective du juge sous l’empire de la « théorie des apparences ». c’est pourquoi l’organisation et le fonctionnement de la justice administrative ont été repensées sans toutefois mettre de côté ce qui fait sa spécificité, à la lumière des décisions de la Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires Procola et autres (28 septembre 1995), Kress (du 7 juin 2001) et Martinie (du 12 avril 2006). Un décret du 6 mars 2008 a renforcé la séparation entre activités consultatives et contentieuses du Conseil d’État. L’ancien commissaire du Gouvernement devant les juridictions administratives – ce magistrat qui exerce un « double regard » précieux sur les requêtes et lit à l’audience publique des conclusions exprimant son avis personnel en droit -, ne participe plus au délibéré depuis un décret du 1er août 2006 et a pris le nom de « rapporteur public » en vertu d’un décret du 7 janvier 2009. Au vu de ces réformes, la Cour de Strasbourg européenne a donné un satisfecit à la France dans ses décisions des 30 juin 2009 et 15 septembre 2009 rendues dans les affaires Union fédérale des consommateurs Que choisir de la Côte d’Or c/ France (décision sur la recevabilité de la requête n° 39699/03) et Mme Etienne.

-En troisième lieu, la juridiction administrative est pleinement engagée pour relever le défi de la qualité de la justice. La qualité de la justice fait partie « des préoccupations ou des exigences nouvelles procédant : –  de la conscience des limites d’une approche purement juridique du fonctionnement de la justice ; –  des attentes nouvelles du public et des professionnels du droit vis-à-vis du service public de la justice ; – de la volonté de mieux allouer les ressources publiques et d’améliorer le service rendu aux justiciables », dans le cadre des efforts de discipline budgétaire induits par la « Révision Générale des Politiques Publiques » (RGPP) (« Les critères de la qualité de la Justice », discours de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’Etat, 25 septembre 2009, Luxembourg).

La qualité de la justice suppose la réunion de plusieurs critères cumulatifs. D’abord l’accès facilité au prétoire du juge administratif. En France, et s’agissant du « recours pour excès de pouvoir », la recevabilité des recours dirigés à l’encontre des actes administratifs est largement admise. Dès 1950, dans l’arrêt Dame Lamotte, le Conseil d’Etat affirme le principe général du droit que le recours pour excès de pouvoir est ouvert même sans texte contre tout acte administratif afin d’assurer le respect de la légalité. Les particuliers mais aussi des personnes morales y compris un Etat étranger peuvent ester en justice (CE 18 avril 1986 Société les Mines des Potasses d’Alsace). L’intérêt à agir, en particulier celui des associations, est  apprécié de façon compréhensive. Le « droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif » est assuré. Les requêtes enregistrées au tribunal administratif peuvent être établies sur papier libre et sont, depuis le 1er janvier 2004, dispensées de droit de timbre et le plus souvent du ministère d’avocat.

La qualité de la justice suppose, par ailleurs, la célérité du procès, le cas échéant, sa prévisibilité et donc l’optimisation du temps juridictionnel, afin de satisfaire à l’exigence du « délai raisonnable de jugement », sauf à exposer l’Etat à l’engagement de sa responsabilité (CE, 28 juin 2002, Magiera, Lebon p. 248 ; 17 juillet 2009, ville de Brest). Des efforts de rationalisation ont été consentis afin d’accélérer le règlement des affaires contentieuses. Les délais de jugement ont été réduits. La dématérialisation des procédures en cours d’expérimentation est également une voie prometteuse. Des procédures d’urgence ont été créées en 2000 sous la dénomination de « référés » qui permettent aux justiciables d’obtenir devant un juge unique, à bref délai, le prononcé de mesures provisoires ou conservatoires. Citons le référé-liberté fondamentale qui doit être jugé en 48 heures, le référé suspension qui permet la suspension d’un acte administratif en cas d’urgence et de doute sérieux sur sa légalité, le référé-expertise pour désigner un expert chargé d’établir un rapport pour éclairer les magistrats en matière de dommages de travaux publics ou de responsabilité médicale, le référé provision, les référés pré-contractuel et contractuel, le référé audiovisuel, le référé fiscal, etc. Si la procédure contentieuse administrative est écrite et inquisitoriale, l’audience de référé permet davantage d’oralité.

Vitesse n’est pas précipitation, et le bon sens doit demeurer. Aussi la qualité de la justice fût-elle rendue rapidement suppose la fiabilité des solutions juridiques, l’intelligibilité et l’accessibilité des décisions rendues,  leur stabilité et leur prévisibilité, afin de garantir la sécurité juridique pour les justiciables. Cela suppose le maintien de la collégialité au sein des formations de jugements, des magistrats et des greffiers en effectifs suffisants et formés au raisonnement juridique, à la rédaction de décisions de justice et impliqués dans le « dialogue des juges ». Un groupe de travail sur la rédaction des décisions des juridictions administratives a été installé début 2011.

-En quatrième lieu, les prérogatives du juge administratif ont connu un enrichissement notable du fait du législateur ou de la jurisprudence. Il a étendu continûment son contrôle sur les actes ou faits de l’Administration, par exemple sur les décisions prises dans les « lieux de discipline » (casernes, prisons mais aussi écoles), selon un processus précipitant le déclin des « mesures d’ordre intérieur » insusceptibles des recours contentieux. L’intensité du contrôle de juge de l’excès de pouvoir s’est accrue avec la poursuite, dans de nombreux domaines, du passage du contrôle restreint ou du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation en contrôle normal. Traditionnellement, le juge administratif rejette la requête, ou annule l’acte administratif déféré à sa censure, ou alors réforme cet acte, ou enfin condamne une personne publique dont la responsabilité est engagée. De nos jours, les solutions sont plus diversifiées, dans le respect du principe « non ultra petita ». Par exemple, alors qu’en principe l’illégalité d’un acte implique son annulation, le juge administratif s’est attribué deux pouvoirs pour éviter l’annulation ou en limiter les effets. D’abord celle de corriger l’illégalité d’un acte chancelant, soit en opérant une « substitution de base légale » même d’office (CE, 3 décembre 2003, préfet de la Seine-Maritime c/ M. El Bahi, Leb. p. 479), soit en procédant à une « substitution de motifs » (CE, 12 janvier 1968 Dame Perrot, Lebon p. 39). Ensuite, pour conjurer l’effet rétroactif des décisions d’annulation, le juge administratif peut décider de « moduler » les effets des décisions d’annulation, soit en regardant comme définitifs certains des effets des actes annulés, soit en décidant de différer ou reporter dans le temps les conséquences de l’annulation (CE, 11 mai 2004, Association AC et autres !). La modulation permet d’éviter la déstabilisation provoquée par la remise en cause de certaines situations juridiques tout en conciliant principe de légalité et sécurité juridique. Une loi du 8 février 1995 (codifiée aux articles L.911-1 et suivants du code de justice administrative) a conféré au juge administratif un pouvoir d’injonction encadré lui permettant, à la demande des requérants, de prescrire ou d’enjoindre à l’administration de prendre, dans un délai qu’il fixe, et le cas échéant sous astreinte, une mesure dans un sens déterminé, par exemple la délivrance d’un titre de séjour, la réintégration d’un fonctionnaire dans ses fonctions ou l’organisation d’une élection, soit de statuer à nouveau sur la situation du requérant. Ce pouvoir d’injonction, qui déroge au principe de la prohibition des injonctions du juge administratif à l’administration, permet à ce juge d’indiquer aux parties les conséquences du jugement ou de l’arrêt rendu et d’en favoriser la bonne exécution (l’exécution préventive ou a priori des décisions de justice). L’injonction est prononcée en fonction des circonstances de droit ou de fait prévalant à la date de la décision juridictionnelle, et non pas à la date de la décision administrative attaquée. Ce faisant le juge de l’excès de pouvoir a acquis des pouvoirs de juge de plein contentieux, illustrant ainsi la tendance au rapprochement entre recours pour excès de pouvoir et recours de pleine juridiction. Par ailleurs, les conditions d’engagement de la responsabilité des personnes publiques ont été assouplies, avec par exemple avec l’abandon de la faute lourde dans les domaines de la responsabilité médicale ou de celle des services fiscaux ou l’extension de la responsabilité du fait des lois aux dommages causés par les espèces animales protégées, même si demeurent, en matière de responsabilité pour faute, l’exigence d’un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par la personne et le préjudice subi par la victime (CE 28 octobre 2009 M. Therme, n° 299753,299779), et, en matière de responsabilité sans faute, la nécessité d’un dommage anormal et spécial.

-La qualité de la justice c’est aussi l’impératif d’assurer le respect de la chose jugée et, en cas de résistance de l’autorité administrative, d’obtenir l’exécution, forcée le cas échéant, des décisions de justice. Les cas d’inexécution sont assez rares. Une procédure d’exécution est organisée par le code de justice administrative dans sa rédaction issue notamment d’une loi du 16 juillet 1980. Lorsqu’une loi de validation offre la possibilité à l’administration de se dispenser d’exécuter la chose jugée, cette faculté est soumise à des conditions et limites, en particulier les exigences du droit au procès équitable et l’existence d’un intérêt général suffisant.

C’est sur cette invocation de l’« intérêt général », qui nous réunit tous ici au pays de Richard Wagner », que je termine mon intervention.

***

3 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione italiana dell’avv. Giovanni Tulumello – Bad Staffelstein – 28/5/2011

Giovanni Tulumello

La competenza del giudice amministrativo nell’interpretazione della legge e delle fonti secondarie.[1]

“Il concetto stesso della storia delle istituzioni in quanto tali, e poi delle epoche e delle civiltà intere,

fino alle strutture più piccole e ai princìpi di più intima costituzione,

in base ai quali soltanto si possono capire le vite dei popoli,

 il significato delle istituzioni, il senso dei fatti e degli eventi,

 è una conseguenza diretta della filosofia hegeliana”.[2]

Isaiah Berlin

  1. Le più autorevoli indagini dottrinali sul rapporto fra applicazione e interpretazione del diritto, pongono in evidenza come “anche nella ricerca preliminare della norma regolatrice di un dato rapporto, il momento dell’interpretazione è, di regola, imprescindibile, perché è soltanto attraverso l’interpretazione che si può accertare se una determinata norma valga a disciplinare il rapporto di che trattasi (….)”.[3]

Il problema investe, nella sua dimensione attuale, la stessa possibilità per il giudice di sindacare, in sede di interpretazione, la fonte regolatrice del rapporto.

Il diritto amministrativo è, per tradizione storica e per disciplina positiva, improntato, sul piano sostanziale, al principio di legalità e al principio di preferenza della legge: le fonti del diritto sono il parametro della legittimità dei provvedimenti e delle attività amministrative.

Di qui l’importanza, per l’attività del giudice amministrativo, del tema dell’interpretazione delle fonti, primarie (leggi ed atti normativi ad esse equiparati: decreti-legge e decreti legislativi delegati) e secondarie (regolamenti).

Tuttavia la disciplina del processo amministrativo vincola in più punti l’attività interpretativa del giudice rispetto all’applicazione della fonte normativa.

  1. Una prima forma di limitazione è data dalla natura del processo amministrativo, quale giudizio a critica vincolata, dominato (e delimitato) dal principio della domanda.

Il giudice non può annullare l’atto amministrativo impugnato per una qualsiasi forma di illegittimità, vale a dire per la difformità dell’atto stesso rispetto a qualsiasi atto normativo: ma solo per le specifiche ipotesi di violazione di norme dedotte nel ricorso.[4]

Il principio iura novit curia opera pertanto all’interno del principio della domanda.

Si tratta, tuttavia, non tanto di una delimitazione dell’attività interpretativa del giudice, ma della delimitazione del thema decidendum, vale a dire dell’oggetto stesso del giudizio.

Una possibile innovazione rispetto a questa ultracentenaria tradizione processuale sembra potersi rinvenire nell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, introdotto dalla legge n. 15 del 2005.[5]

Questa disposizione, in ossequio al principio processualcivilistico del raggiungimento dello scopo e della strumentalità delle forme (che nel codice di procedura civile italiano è alla base della disciplina della nullità degli atti processuali), o – secondo altra impostazione – in un’ottica di “amministrazione di risultato”, delimita il potere del giudice di annullare un provvedimento amministrativo illegittimo ai soli casi di “violazione di forme sostanziali”.

La disposizione, più precisamente, sancisce la non annullabilità del provvedimento amministrativo viziato da una ipotesi di illegittimità consistente nella “violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti” (nei soli casi di attività vincolata), ovvero per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento (in tutti i casi), quando sia palese (nel primo caso), o l’amministrazione dimostri in giudizio (nella seconda ipotesi), che “il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

In potere annullatorio del giudice è dunque in tal caso paralizzato, pur a fronte della evidente difformità dell’atto rispetto al parametro normativo, dalla circostanza che il contenuto dispositivo dell’atto stesso è l’unico in concreto possibile: l’unico conforme all’ordinamento.

Nel verificare tale ultima condizione, il giudice dovrà evidentemente valutare la legittimità del provvedimento nel suo complesso, anche indipendentemente dalle specifiche censure dedotte dalla parte ricorrente.

Nonostante l’atteggiamento di self-restraint che la giurisprudenza amministrativa italiana ha dimostrato nell’applicazione di questa disposizione, non sembra potersi negare che essa apra la strada alla possibilità del giudice di valutare la legittimità del provvedimento comparandolo con norme anche diverse da quelle indicate nei motivi di ricorso: quanto meno, sotto il profilo del difetto dell’interesse per il ricorrente a coltivare il ricorso contro un provvedimento che, pur se viziato secondo le censure dedotte, ha un contenuto “necessitato”, tale da impedire sulla conclamata violazione di regole formali o procedimentali.

La disposizione sembra lo snodo centrale di un problema particolarmente attuale: quello del concorso di fonti di natura diversa, che nel loro insieme concorrono a determinare i parametri di legittimità del provvedimento amministrativo.

Gli effetti del pluralismo sociale si riflettono in un pluralismo normativo che il giudice si trova, nelle ipotesi di conflitto, a dover risolvere: il diritto (processuale) amministrativo italiano lo risolve a favore del contenuto della scelta dispositiva operata dall’amministrazione, e a scapito del valore delle regole formali e procedimentali.

Quanto meno nel primo caso, infatti, indipendentemente da ogni possibile difesa in giudizio dell’amministrazione sarà infatti il giudice che, anche d’ufficio, andrà a ricercare le fonti normative alla stregua delle quali il provvedimento finale ha un contenuto comunque normativamente necessitato (o meglio, opera l’unica scelta dispositiva compatibile con il regime sostanziale della relativa attività e della specifica pretesa).

  1. Ma la dimensione certamente più interessante del tema del nostro incontro riguarda la ricognizione dei limiti che il giudice incontra rispetto ad una fonte normativa di rango primario a sua volta illegittima o invalida.

Sul piano della gerarchia delle fonti, l’art. 117, primo comma, della Costituzione prescrive espressamente, dopo la riforma costituzionale del 2001, che le leggi statali e regionali in Italia debbano rispettare la Costituzione, l’ordinamento comunitario (oggi dell’Unione europea) e gli obblighi internazionali.[6]

Questo triplice limite all’attività legislativa condiziona i poteri interpretativi del giudice in modo corrispondente alla diversa natura formale del singolo parametro nell’ambito della teoria delle fonti.

3.1.      Per quanto riguarda la contrarietà delle leggi statali e regionali alla Costituzione, in Italia vige un sistema di controllo di costituzionalità accentrato e non diffuso: il singolo giudice non può disapplicare una legge costituzionalmente illegittima, ma ove ravvisi (d’ufficio, o su istanza di parte) un profilo di contrasto fra la legge che deve applicare e la Costituzione, deve sospendere il processo, e sollecitare l’esame del profilo di costituzionalità alla Corte costituzionale.

Le condizioni perché il giudice possa sollevare una questione incidentale di legittimità costituzionale sono le seguenti:

  • La questione deve essere anzitutto rilevante: dall’applicazione di quella norma deve dipendere la decisione del giudizio. Il problema della rilevanza ha molte implicazioni, la più interessante delle quali è quella che riguarda il giudizio cautelare.

In tale giudizio si ha infatti una sorta di controllo diffuso di costituzionalità da parte del giudice a quo, almeno fino all’intervento della Corte costituzionale.

Il giudice infatti, considerata l’urgenza della richiesta cautelare, ove ritenga che la pretesa del ricorrente sia assistita da fumus boni iuris proprio in ragione della possibile illegittimità costituzionale della norma di legge attributiva del potere (o comunque, sulla base della quale – e in conformità alla quale – è stato emesso il provvedimento impugnato), accoglierà la domanda cautelare, rimettendo nel contempo alla Corte costituzionale la decisione definitiva della questione di legittimità costituzionale della legge.

Si potrebbe però obiettare che a quel punto il giudice ha già deciso (almeno in fase cautelare), e dunque che la questione non è più rilevante in quel giudizio.

In proposito la Corte costituzionale, nella sentenza n. 128 del 2010, ha affermato che “la questione deve ritenersi ammissibile sotto il profilo della sua proposizione all’esito della fase cautelare del giudizio a quo, avendo il T.a.r. emesso soltanto un provvedimento interinale e non essendosi, quindi, spogliato del potere di decidere definitivamente in detta sede (ex plurimis, sentenze n. 151 del 2009 e n. 161 del 2008)”.

Nella sentenza n. 69 del 2010 la Corte costituzionale, richiamando la propria giurisprudenza precedente, ha chiarito che “Secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale il requisito della rilevanza riguarda solo il momento genetico in cui il dubbio di costituzionalità viene sollevato, e non anche il lasso temporale successivo alla proposizione dell’incidente di costituzionalità. Di conseguenza, i fatti sopravvenuti non sono in grado di influire sul giudizio costituzionale (cfr., tra le molte, le sentenze n. 442 del 2008 e n. 288 del 2007, nonché l’ordinanza n. 110 del 2000)”.

Per quanto riguarda il possibile difetto di giurisdizione, sulla specifica lite da cui origina la questione, del giudice rimettente (ad esempio: giudice amministrativo davanti al quale sia stata proposta una causa che in realtà appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario), la Corte costituzionale, nella sentenza n. 81 del 2010 ha precisato che “la giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che «la inammissibilità delle questioni incidentali di legittimità costituzionale, sotto il profilo della carenza di giurisdizione del giudice a quo, può verificarsi solo quando il difetto di giurisdizione emerga in modo macroscopico e manifesto, cioè ictu oculi» (ex multis, sentenze n. 156 del 2007 e n. 144 del 2005)”.

  • La questione deve essere inoltre “non manifestamente infondata”: non si richiede che il giudice a quo consideri la questione fondata (altrimenti si sostituirebbe al giudizio e al ruolo della Corte costituzionale), ma deve operare un filtro sul piano della delibazione di possibile, sommaria fondatezza della questione, per evitare di investire la Corte di questioni manifestamente infondate.

3.1.3.   A queste due condizioni, previste dalla legge (art. 23, comma 2, legge n. 87 del 1953), la giurisprudenza della Corte costituzionale ne ha, nel tempo, aggiunte altre.[7]

Si richiede, in primo luogo, che il giudice abbia esplorato la possibilità di una interpretazione adeguatrice, conforme al testo costituzionale, della disposizione censurata: l’ordinanza n. 98 del 2010 della Corte costituzionale ha in proposito chiarito che “le norme non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni conformi alla Costituzione, avendo dunque il giudice il dovere di adottare, tra più possibili esegesi di una disposizione, quella idonea a fugare ogni dubbio di legittimità costituzionale (ex plurimis, ordinanze n. 338 e n. 310 del 2009)”.[8]

Ad esempio nella sentenza n. 190 del 2010, la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile una questione, in quanto “frutto della mancata ricostruzione sistematica del quadro normativo. Per effetto di tale omissione, il giudice a quo non ha preso in considerazione un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione censurata (….)”.

Ma qual è il limite dello sforzo interpretativo che si richiede al giudice prima di sollevare la questione di costituzionalità? La Corte costituzionale lo ha ribadito nella sentenza n. 26 del 2010: “l’univoco tenore della norma segna il confine in presenza del quale il tentativo interpretativo deve cedere il passo al sindacato di legittimità costituzionale (sentenza n. 219 del 2008, punto 4 del Considerato in diritto)”.

L’obbligo di interpretazione conforme è però attenuato se il profilo di illegittimità costituzionale investa – quale norma interposta – la Convenzione E.D.U., attraverso il parametro di cui all’art. 117 della Costituzione: in tal caso, secondo la Corte costituzionale (si vedano in tal senso le sentenze n. 93 e n. 196 del 2010), il giudice rimettente non è tenuto a ricercare una interpretazione conforme alla Convenzione, dovendo questa essere valutata secondo l’interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo.

3.1.4.   Inoltre, il giudice rimettente deve indicare con estrema precisione la disposizione di legge che ritiene costituzionalmente illegittima, le norme della Costituzione che ritiene violate, e le ragioni del contrasto.

Con la sentenza n. 58 del 2010 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, in quanto “Il collegio rimettente (…..) non individua la norma censurata, ma si riferisce genericamente all’intera disciplina delle certificazioni e delle informative anti-mafia. Come già affermato da questa Corte, «non può il giudice rimettente indicare tutte le disposizioni del sistema o un grande settore dell’ordinamento giuridico, ma è tenuto a precisare le disposizioni che abbiano un effettivo e notevole grado di pertinenza con la norma sospettata di illegittimità. Ne deriva che l’indicazione di ampi settori normativi, senza detta precisazione, risulta inficiata da genericità ed eterogeneità tali da determinare l’inammissibilità della questione così sollevata» (sentenza n. 178 del 1995)”.

3.1.5.   Il giudice non deve poi utilizzare lo strumento della questione di legittimità costituzionale per sollecitare un avallo interpretativo della Corte costituzionale rispetto a quella che egli ritenga preferibile nell’ambito di una pluralità di interpretazioni possibili: questa affermazione è solitamente ribadita dalla Corte nelle ipotesi di riproposizione di questioni già rigettate o dichiarate inammissibili con precedenti pronunzie.

Per questa ragione la Corte costituzionale tradizionalmente non ammette davanti a sé la proposizione di questioni meramente interpretative (in tal senso la sentenza n. 197 del 2010): proprio perché il potere-dovere dell’interpretazione della norma è proprio del giudice a quo.

3.1.5.1.            Questa preclusione trova un limite nella dottrina del c.d. “diritto vivente”: quando si sia formato, in relazione all’interpretazione di una norma, un orientamento giurisprudenziale assolutamente consolidato in un certo senso, e il giudice ritenga incostituzionale tale orientamento, egli può sollevare la questione di legittimità costituzionale di tale norma, secondo il significato ad essa attribuito dalla giurisprudenza assolutamente dominante (giacché se si discostasse da tale orientamento, la sua decisione verrebbe sicuramente annullata nel successivo grado di giudizio: sicchè al giudice non rimane altra alternativa fra l’applicazione di una norma – nel senso conforme al diritto vivente – che egli reputa incostituzionale; e la redazione di una sentenza –  che ne fa un’applicazione costituzionalmente conforme – destinata all’annullamento).

Naturalmente l’esistenza di un diritto vivente è esclusa dalla presenza di un indirizzo giurisprudenziale, ancorché minoritario, difforme da quello dominante (sentenza n. 35 del 2010).

3.2.      Diversa è l’ipotesi di contrasto di una disposizione di legge con il diritto dell’Unione europea: in tal caso, qualora si tratti della violazione di una norma direttamente applicabile, al giudice è lasciata una duplice possibilità.

La prima è quella della disapplicazione della norma statale o regionale per contrasto con il diritto dell’U.E. se il contrasto è palese: ovvero la proposizione della questione interpretativa pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia dell’U.E.

La seconda è la proposizione di una questione di legittimità costituzionale della norma medesima, per violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, per contrasto con norma interposta.

Al giudice si pone così l’alternativa se esercitare un sindacato diffuso di compatibilità comunitaria, ovvero sollecitare l’esercizio del sindacato accentrato di costituzionalità (per violazione della disposizione costituzionale che impone al legislatore interno il rispetto del diritto comunitario).

Questa seconda possibilità è la sola che residua al giudice, quando il contrasto sia fra una norma di legge interna, e una fonte U.E. non direttamente applicabile (Corte costituzionale, sentenza n. 227 del 2010, relativa al contrasto fra una legge statale, e la «Decisione quadro del Consiglio relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri»).

3.3.      La terza possibile ipotesi contemplata all’art. 117, primo comma della Costituzione , infine, è quella del contrasto fra la legge interna e gli obblighi internazionali assunti dallo Stato (diversi ed ulteriori rispetto all’adesione alla Comunità europea, ora Unione europea).

            Il problema si pone soprattutto con riguardo alla violazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (C.E.D.U.)[9].

            Come recentemente ricordato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 93 del 2010, “A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che le norme della CEDU – nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1, della Convenzione) – integrano, quali «norme interposte», il parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 317 e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008).

Nel caso in cui si profili un eventuale contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU, il giudice nazionale comune deve, quindi, preventivamente verificare la praticabilità di una interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica (sentenza n. 239 del 2009), e, ove tale soluzione risulti impercorribile (non potendo egli disapplicare la norma interna contrastante), deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al parametro dianzi indicato.

A sua volta, nel procedere al relativo scrutinio, la Corte costituzionale, pur non potendo sindacare l’interpretazione della CEDU data dalla Corte di Strasburgo, resta legittimata a verificare se la norma della Convenzione, come da quella Corte interpretata – norma che si colloca pur sempre ad un livello sub-costituzionale – si ponga eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione: ipotesi eccezionale nella quale dovrà essere esclusa la idoneità della norma convenzionale a integrare il parametro considerato (sentenze n. 311 del 2009, n. 349 e n. 348 del 2007)”.

            La giurisprudenza amministrativa italiana aveva invero tentato, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, di proporre una diverso percorso, affermando la diretta applicabilità della C.E.D.U., al pari del diritto dell’U.E.: “a giudizio del Collegio la questione giuridica in esame appare destinata a nuovi e ancor più incisivi sviluppi a seguito dell’entrata in vigore, lo scorso 1° dicembre 2009, del Trattato di Lisbona firmato nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007 dai rappresentanti dei 27 Stati membri, che modifica il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato che istituisce la Comunità europea. Infatti, fra le più rilevanti novità correlate all’entrata in vigore del Trattato, vi è l’adesione dell’Unione alla CEDU, con la modifica dell’art. 6 del Trattato che nella vecchia formulazione conteneva un riferimento “mediato” alla Carta dei diritti fondamentali, affermando che l’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi del diritto comunitario. Nella nuova formulazione dell’art. 6, viceversa, secondo il comma 2 “l’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” e, secondo il comma 3, “i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell”uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”. Il riconoscimento dei diritti fondamentali sanciti dalla CEDU come principi interni al diritto dell’Unione, osserva il Collegio, ha immediate conseguenze di assoluto rilievo, in quanto le norme della Convenzione divengono immediatamente operanti negli ordinamenti nazionali degli Stati membri dell’Unione, e quindi nel nostro ordinamento nazionale, in forza del diritto comunitario, e quindi in Italia ai sensi dell’art. 11 della Costituzione, venendo in tal modo in rilevo l’ampia e decennale evoluzione giurisprudenziale che ha, infine, portato all’obbligo, per il giudice nazionale, di interpretare le norme nazionali in conformità al diritto comunitario, ovvero di procedere in via immediata e diretta alla loro disapplicazione in favore del diritto comunitario, previa eventuale pronuncia del giudice comunitario ma senza dover transitare per il filtro dell’accertamento della loro incostituzionalità sul piano interno.”[10]

            Questa posizione, oltre a trovare la netta opposizione della dottrina,[11] non è però condivisa dalla giurisprudenza della Corte costituzionale che si è richiamata, né da successive decisioni della stessa giurisprudenza amministrativa.[12]

3.4.      Come si è visto, il giudice si trova di fronte almeno a tre diversi parametri di legittimità delle norme interne di rango primario: cui corrispondono tre diversi sistemi di prevalenza del contenuto della norma (costituzionale, europea, convenzionale) condizionante la validità della disposizione interna.

Considerata peraltro l’omogeneità dei contenuti, almeno in certe materie, della disciplina recata dalla Costituzione italiana, dalla C.E.D.U. e dal diritto dell’U.E. direttamente applicabile,[13] si ha che talora il giudice – rilevato il contrasto rispetto a più disposizioni formalmente distinte, ma contenutisticamente identiche –  può percorrere strade diverse.

Come già rilevato in altra sede, a proposito della specifica vicenda della disciplina italiana dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, “Il s’agit d’un nouveau cadre, dans le quel l’interprétation du juge national est « pressée » entre le cours internationales et les cours nationales (cours constitutionnels et cours de dernière instance)”.[14]

  1. Con riferimento all’ipotesi di contrasto fra la norma attributiva del potere (o sulla base della quale il potere è stato esercitato) e il parametro sopraordinato (Costituzione, o diritto dell’U.E.), è interessante verificare quale sia il regime dell’atto amministrativo sottostante, in relazione alle ricadute processuali del “seguito” delle pronunzie di incostituzionalità o di illegittimità comunitaria.

Il tipo di tutela riconosciuto nel processo amministrativo contro l’illegittimità (per violazione della Costituzione, o dell’U.E.) della legge, riverbera infatti i suoi effetti sul regime dell’atto amministrativo emanato in base a quella legge.

4.1.      Quanto al parametro di legittimità rilevante in ipotesi di caducazione della fonte per eventi successivi alla (ma con effetti che rimontano al momento della) emanazione dell’atto, il regime dell’atto amministrativo emanato in base ad una legge poi dichiarata incostituzionale è generalmente ricostruito dalla giurisprudenza sulla base dei princìpi affermati dalla decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 8 aprile 1963, n. 8.

Nell’escludere che la declaratoria d’illegittimità costituzionale della norma attributiva del potere comporti automaticamente l’inesistenza degli atti amministrativi emanati sulla base della norma medesima, l’Adunanza Plenaria ha in quella occasione affermato che “l’incostituzionalità della legge, e l’illegittimità dell’atto amministrativo emanato in base alla legge, sono situazioni reciprocamente autonome, anche se la seconda è influenzata di riflesso dalla prima. La soluzione deve essere quindi ricercata esclusivamente nel settore amministrativo, tenendo presente bensì la dichiarazione d’incostituzionalità della legge, ma avendo del pari presente che l’atto amministrativo continua a vivere di vita autonoma, finché non sia rimosso con uno degli strumenti a ciò idonei, e che persiste quindi l’interesse di chi ne ha già chiesto l’annullamento ad ottenerlo”.[15]

Il vizio  –  definito dall’Adunanza Plenaria come “vizio riflesso, derivante dalla incostituzionalità della legge” – che colpisce l’atto è sempre, dunque, un vizio che ne determina la illegittimità-annullabilità

Si noti che il caso deciso dall’Adunanza Plenaria aveva riguardo alla “ipotesi in cui il provvedimento amministrativo sia travolto dalla pronuncia d’incostituzionalità della norma attributiva del potere discrezionale dell’amministrazione”[16]: laddove per la diversa ipotesi di incostituzionalità della norma regolante l’esercizio del potere non si faceva comunque questione di nullità od inesistenza.

Dunque, secondo la giurisprudenza amministrativa, la caducazione della norma per incostituzionalità non produce mai inesistenza degli atti amministrativi emanati in base ad essa: sia questa attributiva del potere di provvedere, ovvero regolante le modalità di esercizio della potestà discrezionale.

Anche i più recenti arresti giurisprudenziali, si preoccupano semmai di trarre le conseguenze di siffatta ricostruzione sul piano diacronico, rilevando come l’incostituzionalità della norma “non focalizza una vera e propria ipotesi di invalidità sopravvenuta, in quanto il vizio dell’atto non sopravviene alla sua emanazione, ma è coevo alla stessa, e ciò tenuto conto del già segnalato effetto retroattivo della declaratoria di illegittimità costituzionale”[17].

La Corte costituzionale, in un recente giudizio per conflitto di attribuzioni promosso contro un decreto ministeriale emanato in base ad una legge successivamente dichiarata incostituzionale, ha affermato che “Non può negarsi, dunque, che il decreto ministeriale oggetto della presente controversia sia in patente contrasto con la citata sentenza n. 104 del 2008 e che, con la sopravvenuta caducazione per illegittimità costituzionale della norma legislativa di base, sia venuta meno anche la legittimità del decreto ministeriale che quella norma prevedeva” (Corte costituzionale, sentenza n. 329 del 2008).

Anche nella fattispecie scrutinata dalla Corte la disposizione precedentemente dichiarata incostituzionale era attributiva del potere di emanare il decreto, venendo dunque in contestazione la stessa esistenza di detto decreto ministeriale (in relazione alla ritenuta inesistenza di un corrispondente potere ministeriale).

Non deve però trarre in inganno la richiamata argomentazione, costituente il principale passaggio motivatorio della pronuncia, nella parte in cui sembra inferire dalla precedente pronuncia di incostituzionalità un automatico effetto invalidante sull’atto amministrativo.

Va pur sempre rilevato, infatti, che nella fattispecie predetta la parte che lamenta l’illegittimità del decreto ministeriale lo ha impugnato per giudizio di attribuzione, deducendo come vizio – tra l’altro – l’incostituzionalità della norma attributiva: tanto che la citata sentenza della Corte si chiude con una pronuncia di annullamento dell’atto impugnato.

Parte della dottrina perviene invece a conclusioni parzialmente diverse nell’ipotesi di mancata conversione del decreto-legge al quale il provvedimento risulti conforme (o sulla base del quale sia stato emanato): se la norma non convertita è attributiva del potere, si ritiene che la mancata conversione produca l’effetto di rendere inesistente o comunque inefficace il provvedimento; se invece è norma che disciplina l’esercizio del potere, la conseguenza sarà, come di consueto, l’illegittimità-annullabilità del provvedimento.[18]

Sul punto in giurisprudenza si sono riscontrate, in passato, prese di posizione di segno opposto.[19]

In atto appare tuttavia prevalente l’indirizzo per cui “la decadenza, per mancata conversione, di un decreto legge, ai sensi dell’art. 76, comma 3, della Costituzione, non produce effetti caducanti sugli atti amministrativi adottati nel periodo di sua vigenza, bensì, ed esclusivamente, effetti vizianti (cfr. C.d.S., sez. 19 maggio 1998, n. 633; C.d.S., sez. IV, 29 dicembre 1998, n. 1605; C.d.S., sez. VI, 27 gennaio 1997, n. 118). Ne discende che, sebbene ai sensi della richiamata norma costituzionale i decreti legge non convertiti “perdono efficacia sin dall’inizio”, gli atti amministrativi adottati sotto la vigenza della fonte primaria decaduta divengono illegittimi e, pertanto, devono essere rimossi attraverso gli ordinari mezzi di impugnazione ovvero, sussistendone i presupposti, per mezzo dell’esercizio dell’autotutela. Del resto, analoghi principi sono dalla giurisprudenza enunciati con riferimento alle sentenze dichiarative di illegittimità costituzionale, laddove l’effetto retroattivo delle pronunce della Consulta non determina l’automatica caducazione degli atti amministrativi adottati sotto la vigenza della norma incostituzionale (cfr. C.d.S., sez. VI, 9 giugno 2006, n. 3458)”[20].

Del tutto peculiare, e di non agevole soluzione, appare poi la problematica inerente la sorte degli atti amministrativi nella fattispecie di pronuncia di incostituzionalità che investa il provvedimento legislativo di sanatoria di un decreto-legge non convertito.[21]

4.2.      Per quanto riguarda, invece, il regime dell’atto amministrativo contrario al diritto dell’U.E., la giurisprudenza amministrativa italiana è costante nel ribadire che esso è soggetto al medesimo regime di annullabilità previsto per la violazione di norme interne: “questo contrasto dia luogo ad un vizio di legittimità dell’atto, cioè alla sua annullabilità, e non alla sua radicale nullità. Va rammentato infatti il consolidato orientamento per cui la violazione del diritto comunitario implica solo un vizio di legittimità, con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo. L’art. 21-septies l. 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo, e non vi rientra la violazione del diritto comunitario (Cons. Stato, VI, 22 novembre 2006, n. 6831; 31 maggio 2008, n. 2623). Vero è che qui si tratta di norma sopravvenuta, ma il suo carattere è ricognitivo; e comunque la nullità è già da prima ritenuta configurabile nella sola ipotesi – che nella specie non sussiste – in cui il provvedimento nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere che sia incompatibile con il diritto comunitario (Cons. Stato, V, 10 gennaio 2003, n. 35; IV, 21 febbraio 2005, n. 579; VI, 20 maggio 2005, n. 2566; V, 19 maggio 2009, n. 3072). Da tanto consegue: a) (sul piano processuale) l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto comunitario, dinanzi al giudice amministrativo entro il termine di decadenza, pena la inoppugnabilità; b) (sul piano sostanziale) l’obbligo per l’Amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, salva l’autotutela (Cons. Stato, V, 8 settembre 2008, n. 4263)”[22].

  1. Completamente diverso è, nel diritto italiano, il caso della difformità di un atto amministrativo rispetto ad una fonte regolamentare.

I regolamenti, secondo la tradizionale classificazione, sono atti oggettivamente normativi, in quanto il loro contenuto è quello di fonti (sia pure di rango secondario, in quanto subordinate alla legge) del diritto; ma sono altresì atti soggettivamente amministrativi, perché vengono emanati dalle pubbliche amministrazioni.

In relazione al profilo del sindacato della legittimità dei regolamenti, l’aspetto soggettivo ha prevalso su quello oggettivo: è il giudice degli atti amministrativi (il giudice amministrativo), e non il giudice della funzione normativa (la Corte costituzionale) ad esercitare tale sindacato.

Invero autorevole dottrina aveva proposto l’opposta opzione, sul presupposto della valorizzazione del contenuto normativo dei regolamenti.[23]

Una volta esclusa tale soluzione, ed individuata nella giurisdizione amministrativa – in ragione del profilo soggettivo dell’atto che, pur avendo natura di fonte secondaria del diritto, promana comunque da una pubblica amministrazione  –  la sede ove esercitare tale sindacato, la conseguenza evidente era la necessità di impugnare il regolamento nei termini decadenziali previsti dalla disciplina del processo amministrativo.[24]

La giurisprudenza ha però consentito la disapplicazione dei regolamenti, ancorché non ritualmente impugnati unitamente all’atto applicativo ritenuto lesivo, per garantire il rispetto della gerarchia delle fonti (trattandosi di atti aventi natura normativa, pur se emanati da un’autorità amministrativa), nelle ipotesi in cui non fossero presenti i segnalati fattori ostativi di natura processuale: nella giurisdizione esclusiva, quando si facesse questione non dell’impugnazione di un atto (soggetta ad un termine di decadenza), ma della tutela di un diritto.[25]

Questa apertura giurisprudenziale ha riguardato sia l’ipotesi di provvedimento emanato in contrasto con il regolamento,[26] sia l’opposta fattispecie di conformità del provvedimento al regolamento illegittimo (Cons. St., V, n. 799/1993, in Foro amm., 1994, p. 80).

La giurisprudenza ha tuttavia avuto modo di specificare che in questo secondo caso non viene tanto in considerazione la disapplicazione del regolamento, quanto la sua invalidazione (Cons. St., IV, n. 222/1996, in Foro amm., 1996, p. 488): la differenza risiederebbe nella diversa relazione (di presupposizione, e non di pregiudizialità) che in tale fattispecie lega il provvedimento amministrativo al regolamento, nel senso che l’invalidazione dell’atto presupposto consiste nell’accertare la trasmissione del vizio dall’atto presupposto all’atto applicativo, mentre la disapplicazione dell’atto pregiudiziale consiste nel considerare l’atto pregiudiziale tamquam non esset, senza alcuna trasmissione di vizi.

Sotto altro profilo, si è invece rilevato come un problema di disapplicazione non si pone nell’ipotesi di impugnazione di un provvedimento amministrativo conforme ad un regolamento illegittimo (non impugnato) per contrasto con una norma di rango primario successiva: in tal caso, infatti, la non applicazione del regolamento consegue alla sua abrogazione da parte della norma primaria confliggente, mentre la valutazione di illegittimità del provvedimento impugnato viene imputata direttamente alla relazione fra tale provvedimento ed il parametro normativo primario violato, dal momento che il regolamento “è venuto meno per la vis abrogans della legge”[27].

  1. Mi sia consentita, in conclusione, una considerazione che mi viene stimolata dal clima in cui si svolge questa discussione: un assise internazionale di giudici amministrativi che si sforzano di comprendere come – e perché – il medesimo problema possa trovare soluzioni processuali diverse nei rispettivi ordinamenti.

E’ proprio l’occasione di questo incontro, così estraneo a logiche diverse da quella della comune riflessione su uno dei momenti centrali dell’attività giurisdizionale, che mi induce a deviare sia pure per un momento dal rigoroso esame di profili giuridici, per riflettere sul senso del nostro impegno culturale ed intellettuale.

 Ogni segnale normativo che giunge dall’Europa (si tratti di fonti direttamente applicabili, ovvero di soft law: il cui valore politico e simbolico, come le Associazioni europee dei giudici hanno sempre percepito,  è tuttavia talora superiore alle prime) non va né enfatizzato, né pregiudizialmente rifiutato, ma calato nel sistema ordinamentale proprio di ogni singolo paese.

Il diritto europeo, o il sistema della C.E.D.U., vanno presi per quelli che sono: degli importanti momenti di evoluzione giuridica continentale, e non degli inutili fattori di complicazione di cose semplici, cavalcati come tali spesso più per finalità emozionali che per reali convinzioni giuridiche (e senza un adeguato rigore del metodo).

Al giudice, al giudice che abbia a cuore soltanto il corretto ed efficace esercizio della giurisdizione e non la promozione di se stesso e delle proprie presunte qualità o capacità innovative, tutto ciò non interessa.

Al giudice, al giudice privo di complessi che non deve dimostrare nulla, interessa viceversa depurare l’indagine dai falsi problemi e dagli pseudo-problemi, per affrontare le novità normative con gli strumenti concettuali che un saldo metodo esegetico da sempre gli offre.

Troppo spesso le opinioni critiche rispetto all’impatto negli ordinamenti interni del diritto dell’U.E. o della C.E.D.U., della critica contengono tutto tranne l’etimo, cioè il giudizio: non considerano che, per essere davvero efficace, l’innesto di queste fonti deve essere operato secondo i princìpi.

La storia, come insegna Berlin, non è un susseguirsi geometrico di eventi, la risultante dell’applicazione meccanica di leggi, filosofiche e non: ma è un cammino complesso, in cui il ruolo degli individui è quello di contribuire ad individuare un non facile equilibrio fra tradizione e innovazione.

 Il rigore che deve guidare l’interprete – non lo dico per piaggeria verso la Germania che oggi ci ospita, ma per convinzione intima –  deve essere quello di ricercare, come Hegel, un metodo ordinato in cui sviluppare ogni nuova conquista in “in un grande sistema unitario”,[28] senza svilirne il senso in speculazioni atomistiche di nessuna utilità.

Il confronto fra l’attività del giudice e la teoria delle fonti, nel rinnovato quadro istituzionale e politico dell’Europa attuale, è tema quanto mai indicato per verificare la tenuta delle categorie.

Credo che l’utilità di questi incontri, il taglio che ad essi viene impresso, ma soprattutto lo spirito di riflessione costruttiva e libera da ogni condizionamento (palese od occulto) che li caratterizza, siano il modo migliore per curare una efficace risposta della giurisdizione ai tanti problemi posti dall’evoluzione normativa anche internazionale.

Tutti noi qui presenti siamo evidentemente animati da una forte vocazione europeista; ma siamo al tempo stesso spinti da una altrettanto significativa apertura al confronto, senza pregiudizi, fra soluzioni ordinamentali diverse: un confronto che produce in ciascuno differenti convinzioni, filtrate dalla sensibilità culturale ed intellettuale che è propria di ognuno, senza alcun condizionamento.

E’ per me motivo di grande soddisfazione contribuire a questo dibattito: per questo ringrazio molto l’AGATIF che mi ha inviato a tenere questa relazione, e ancora di più i colleghi ed amici che hanno avuto la pazienza di ascoltarmi.

[1] Bozza provvisoria della relazione svolta il 27 maggio 2011 a Bad Staffelstein, in occasione dell’incontro di studi organizzato dall’Associazione dei giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi (AGATIF).

[2] I. Berlin, Political Ideas in the Romantic age, trad. It., Bompiani, 2009, p. 380.

[3] V. Crisafulli, I principi costituzionali dell’interpretazione ed applicazione delle leggi, in Scritti giuridici in onore di Santi Romano, vol. I. Padova, 1940, p. 671.

[4] Sui profili di diritto europeo dei limiti alla rilevabilità d’ufficio di questioni di illegittimità, si veda M. Eliantonio, Europeanisation of Administrative Justice?, Amsterdam, Europa Law Publishing, 2009, in specie cap. 3, The Duty of National Court sto Raise ex Officio Points of EC Law.

[5] In argomento sia consentito il rinvio a G. Tulumello, Brevi note su abuso del diritto e processo amministrativo, in Giurisprudenza di merito, 2007

[6] Sull’importanza di tale disposizione si veda G. della Cananea, La “lingua dei diritti” nel dialogo tra le Corti nazionali ed europee, in Dir. Amm., 2010, 97: “Nell’annoverare tra le fonti dei vincoli alle leggi statali e regionali , oltre all’ordinamento comunitario, anche gli ‘obblighi internazionali’, fornisce un più saldo fondamento alla tesi che il rispetto di un trattato non possa essere subordinato all’ultima leggina. L’avallo dato dalla Corte costituzionale a questa tesi, qualunque ne sia la più esatta formulazione in punto di teoria delle fonti, è cruciale per il definitivo riconoscimento del rilievo costituzionale del due process of law”.

[7] In generali, sui limiti posti all’attività interpretativa del giudice dalle sentenze della Corte costituzionale, in relazione al “seguito” delle pronunce, si veda l’accurata analisi di M. Bignami, Il seguito asimmetrico delle pronunce della Corte costituzionale, in Riv. trim. dir. pubbl., 2008, 807 e ss.

[8] In dottrina, F. Modugno, Sul problema dell’interpretazione conforme a costituzione: un breve excursus, in Giur. It., 2010, p. 1961; M. Raveraira, Le critiche all’interpretazione conforme: dalla teoria alla prassi un’incidentalità “accidentata”?, ivi, p. 1968.

[9] Sui principali profili d’interesse per la giustizia amministrativa, F. Manganaro, Il potere amministrativo nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Dir. proc. amm., 2010, 428.

[10] T.A.R. Lazio, Roma, sentenza 18 maggio 2010 n. 11984: “

Nello stesso senso  Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2 marzo 2010 n. 1220: “la Sezione deve fare applicazione dei principi sulla effettività della tutela giurisdizionale, desumibili dall’articolo 24 della Costituzione e dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale, a seguito della modifica dell’art. 6 del Trattato, disposta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009)”.

[11] A. Celotto, Il Trattato di Lisbona ha reso la CEDU direttamente applicabile nell’ordinamento italiano? (in margine alla sentenza n.1220/2010 del Consiglio di Stato), in www.giustamm.it: “Il Trattato Unione Europea, per come modificato dal Trattato di Lisbona, consente – superando la tradizionale querelle (cfr. CGCE 28 marzo 1996, parere 2/94) – l’adesione dell’Unione alla CEDU. Non solo tale adesione deve ancora avvenire, secondo le procedure del protocollo n. 8 annesso al Trattato, ma soprattutto non comporterà l’equiparazione della CEDU al diritto comunitario, bensì – semplicemente – una loro utilizzabilità quali “principi generali” del diritto dell’Unione al pari delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. Si tratta di una formula non certo dissimile da quella originaria del Trattato sull’Unione europea (approvata nel 1992) “L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”. Ad avviso di chi scrive, quindi, il Trattato di Lisbona nulla ha modificato circa la (non) diretta applicabilità nell’ordinamento italiano della CEDU che resta, per l’Italia, solamente un obbligo internazionale, con tutte le conseguenze in termini di interpretazione conforme e di prevalenza mediante questione di legittimità costituzionale, secondo quanto già riconosciuto dalla Corte costituzionale”.

Nello stesso senso F. Lisena, L’Unione europea “aderisce” alla CEDU: quando le parole non bastano a “fare cose”, in www.giustamm.it.

[12] Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 15 giugno 2010 n. 3760: “al giudice nazionale spetta interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, entro i limiti nei quali ciò sia permesso dai testi delle fonti normative. Qualora ciò non sia possibile, ovvero dubiti della compatibilità della norma interna con la disposizione convenzionale interposta, egli dovrà investire la Corte costituzionale della relativa questione di legittimità costituzionale rispetto al parametro dell’art. 117, co. 1”.

[13] U. De Siervo, I diritti fondamentali europei e i diritti costituzionali italiani, in Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Laterza, 2003, pp. 258 e ss.

[14] A. Evrard – G. Tulumello, La motivation des actes administratifs comme garantie du droit à une bonne administration dans la Charte des Droits Fondamentaux, in www.giustamm.it.

Sullo stesso problema M. Bignami, L’interpretazione del giudice comune nella “morsa” delle corti sovranazionali, in Giur. Cost., 2008, 595 e ss.

[15] Consiglio di Stato, A.P., decisione 8 aprile 1963, n. 8, in AA.VV., Le grandi decisioni del Consiglio di Stato, Milano, 2001, 355, con nota di A. Patroni Griffi,  L’annullamento dell’atto amministrativo per incostituzionalità della norma attributiva del potere.

Nello stesso senso, più di recente, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, sentenza 8 novembre 2006, n. 12133.

La rilevanza pratica della questione potrebbe ora accrescersi per effetto della recente giurisprudenza costituzionale sul controllo dei presupposti della decretazione d’urgenza (Corte costituzionale, sentenze n. 171/2007 e 128/2008), che di fatto amplia lo spettro del controllo di costituzionalità sui decreti-legge, incrementando così la possibilità che tale categoria di fonti (in quanto parametro di legittimità di atti amministrativi) possa subìre gli effetti di una pronuncia di illegittimità costituzionale [in argomento, A. Celotto, C’è sempre una prima volta … (La Corte costituzionale annulla un decreto-legge per mancanza dei presupposti); Id., La “seconda rondine”: ormai c’è un giudice per i presupposti del decreto-legge, entrambi in www.giustamm.it ].

[16] A. Patroni Griffi, L’annullamento dell’atto amministrativo per incostituzionalità della norma attributiva del potere, cit., p. 364.

[17] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sentenza 12 novembre 2007 n. 1721, ove le seguenti, ulteriori considerazioni: ““In sintesi, la norma di legge dichiarata incostituzionale, è cancellata dall’ordinamento sin dalla sua emanazione, di talché ove essa disciplinava il potere posto a base dell’atto amministrativo, ed esercitato in concreto dall’Autorità emanante, detto esercizio non può più essere considerato conforme a legge dopo la pronuncia della Corte costituzionale”. (….) “La illegittimità conseguente a pronuncia di incostituzionalità, ( . . . ) deve essere verificata alla luce dell’indirizzo giurisprudenziale consolidato, secondo cui la retroattività della declaratoria di illegittimità costituzionale si arresta dinanzi ai c.d. rapporti esauriti”.

[18]  F. Sorrentino, Le fonti del diritto, II ed., Genova, 1997, 78.

Circa la decorrenza temporale degli effetti di un decreto-legge, quale parametro di legittimità di atti amministrativi,.v. A. Celotto, Da quando decorrono gli effetti del decreto-legge? (in margine all’art. 40-bis della legge di conversione del c.d. decreto Bersani), in www.giustamm.it

[19]  T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 28 settembre 1989, n. 530, in Dir. Proc. Amm.vo, 1990 308 abbraccia la tesi della inesistenza, mentre Cons. di Stato, VI, 13 febbraio 1997, n. 272, in Giur. It., 1997, III, 1, 375., aderisce invece alla tesi della illegittimità-annullabilità.

[20] T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, sentenza 7 dicembre 2007 n. 1959.

[21] In argomento, F. Modugno – A. Celotto, Dichiarazione di illegittimità costituzionale della “sanatoria” di decreti-legge non convertiti ed effetti sugli atti conseguenzialmente adottati (in particolare sugli atti amministrativi), nota a Corte cost., 18 novembre 2000, n. 507, in Giur it., 10/2001, 1781.

[22] Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 31 marzo 2011 , n. 1983.

[23] C. Mortati, Atti con forza di legge e sindacato di costituzionalità, Milano, 1964.

[24] Sia consentito sul punto il rinvio a G. Tulumello, voce Disapplicazione, in Dizionario di diritto pubblico, vol. III, Milano, 2006, p. 1987.

[25] Requisito ribadito, dopo un’oscillazione giurisprudenziale, da Cons. St., V, n. 367/2004, in Urb. app., 2004, p. 697 ss.

Dai superiori, e finora incontroversi, presupposti per la disapplicabilità dell’atto regolamentare sembra discostarsi una decisione che ha affermato la disapplicabilità di una norma regolamentare comunale disciplinante le ubicazioni degli impianti di telefonia mobile, nel giudizio in cui si è impugnato il diniego di rilascio del permesso di costruire. per l’installazione di un impianto di telefonia mobile, senza peraltro indagare la natura della situazione giuridica soggettiva azionata: Consiglio di Stato, sez. VI, decisione 3 ottobre 2007, n. 5098, ove l’affermazione per cui  “Si tratta, in particolare, di un atto avente natura di regolamento, che, come tale, può essere certamente disapplicato dal Giudice amministrativo che lo ritenga illegittimo, anche in assenza di una specifica impugnazione. Ormai da tempo, infatti, questo Consiglio (v, fra le tante, Consiglio Stato, sez. VI, 12 aprile 2000, n. 2183), ammette che il Giudice amministrativo, in applicazione del principio della gerarchia delle fonti, possa valutare direttamente, attraverso lo strumento della disapplicazione del regolamento, il contrasto tra provvedimento e legge, eventualmente annullando il provvedimento a prescindere dell’impugnazione congiunta del regolamento”.

Sicché,  a meno che si tratti di mera svista che non altera i tratti del noto e ormai consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, deve ritenersi che, nell’ottica di tale decisione, la pretesa all’installazione di un impianto di telefonia mobile debba essere qualificata in termini di diritto soggettivo.

[26]  Cons. St., V, n. 154/1992, in Giur. It., 1993, III, c. 653 ss., con nota di E. Cannada Bartoli, Disapplicazione d’ufficio di norma regolamentare illegittima.

[27] G. Morbidelli, La disapplicazione dei regolamenti nella giurisdizione amministrativa, in Impugnazione e “disapplicazione” dei regolamenti, Atti del convegno organizzato dal Consiglio di Stato e dall’Associazione studiosi del processo amministrativo il 16 maggio 1997, Torino, Giappichelli, 1998, p. 64.

[28] I. Berlin, Political Ideas in the Romantic age, cit., p. 361.

3 gennaio 2019 In Relazioni

Relazione tedesca del Dr. Hubertus Schulte Beerbühl – Bad Staffelstein – 28/5/2011

„Die Befugnis des Richters zur Überprüfung von Gesetzen
und untergesetzlichen Normen“

Dr. Hubertus Schulte Beerbühl
Richter am Verwaltungsgericht Münster

Ausgangspunkt der Überlegungen aus deutscher Sicht kann nur das deutsche Grundgesetz, also die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, sein, aus dem die Rechtsprechung ihren Auftrag herleitet. Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz sagt: „Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“ Das Handwerkszeug, mit dem wir deutschen Verwaltungsrichter den Rechtsschutz zu gewähren haben, steht in Art. 20 Abs. 3, 2. Halbsatz Grundgesetz: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“ Die richterliche Unabhängigkeit ist durch Art. 97 Abs. 1 Grundgesetz garantiert: „Die Richter sind unabhängig und nur dem Gesetze unterworfen.“
Auf den ersten Blick geben diese Bestimmungen eine einfache Antwort auf unsere Frage: Man könnte sagen: Die Rechtsprechung, also auch der Verwaltungsrichter, ist an das Gesetz gebunden; der Richter hat das Gesetz, wie er es in den Gesetzessammlungen vorfindet, hinzunehmen und anzuwenden. Ob das auch dann gilt, wenn er davon überzeugt ist, dass das Gesetz ungültig ist, darf man allerdings bezweifeln. Darauf will ich später genauer eingehen.
Auch stellt sich die Frage, was der Verfassungsgeber mit „Gesetz“ gemeint hat.
– Hat er damit wirklich nur das Gesetz im formellen Sinn gemeint?
– Oder zählen dazu auch
– Satzungen, die zum Beispiel von Gemeindeparlamenten geschaffen wurden,
– Verordnungen die von der Verwaltung erlassen wurden?
– Und wie ist es mit Verwaltungsvorschriften?
Diese Fragen will ich ebenfalls untersuchen.

Bleiben wir zunächst bei dem Gesetz. Wenden wir uns der Frage zu, ob der deutsche Richter ein Gesetz oder eine Bestimmung aus dem Gesetz anwenden muss, obwohl er – zumindest – Zweifel an der Wirksamkeit hat. Die Antwort möchte ich vorweg nehmen: Diesen „blinden“ Gehorsam kennt das deutsche Recht nicht. Der Richter ist nicht gezwungen, ein Gesetz anzuwenden, von dem er überzeugt ist, dass es nicht wirksam ist.
Bis der Richter zu der Erkenntnis gekommen ist, ein Gesetz sei unwirksam, und bis er zu dem Entschluss gekommen ist, dieses Gesetz nicht anzuwenden, ist es oft ein weiter Weg. Dies setzt zunächst setzt den Willensakt des Richters voraus, die Frage nach der Gültigkeit des Gesetzes zu stellen; er muss den Weg der Untersuchung der Gültigkeit gehen; und er muss bereit sein, die entsprechenden Folgerungen zu ziehen.

Wann darf oder muss der deutsche Verwaltungsrichter sich veranlasst sehen, mit der Untersuchung der Gültigkeit einer Norm zu beginnen?
Zunächst möchte ich betonen, dass der Richter nach heutigem Rechtsverständnis das Recht zur Prüfung der Gültigkeit der Norm hat. Das war nicht immer anerkannt. Diese Auffassung setzte sich erst in der ersten Hälfte des vorigen Jahrhunderts durch. Man räumte dem Richter zunächst das Recht ein, die Gültigkeit eines Landesgesetzes zu überprüfen, später auch die Gültigkeit eines Bundesgesetzes. Der Richter sei zwar an das Gesetz gebunden, aber nur an das gültige Gesetz. Deshalb müsse er prüfen können, ob das Gesetz gültig sei.

Aber hat der Richter, der das Recht hat, eine Norm auf ihre Gültigkeit hin zu überprüfen, damit auch gleichzeitig die Pflicht, dies zu tun?
Um mit den einfachsten Situationen zu beginnen: Wenn ihm die Gültigkeit oder Ungültigkeit eines Gesetzes bekannt ist, wird er dies berücksichtigen müssen.
– Für die Standardwerke unserer täglichen Arbeit wird er von der Gültigkeit ausgehen dürfen und müssen. Sicher hat schon vor Jahren jemand die Frage der Gültigkeit überprüft und die Wirksamkeit bejaht.
– Von der Ungültigkeit eines Gesetzes wird er ausgehen müssen, wenn das dazu berufene Verfassungsgericht dies bindend festgestellt hat.

Wenn weder die Gültigkeit noch die Ungültigkeit des Gesetzes feststehen, muss der deutsche Richter eine eigenverantwortliche Entscheidung treffen, ob er diese Frage beantwortet.
– Rügt keiner der Beteiligten die Ungültigkeit des Gesetzes, so wird der Richter die Frage nicht aufwerfen; denn dafür ist sie zu aufwendig und zu wenig Erfolg versprechend. Zu prüfen, ob im Gesetzgebungsverfahren ein Fehler unterlaufen ist, erfordert eine Analyse von Vorgängen, auf die der Richter nicht ohne Weiteres Zugriff hat. Materiell-rechtliche Fragen, insbesondere verfassungsrechtliche Fragen zu beantworten, ist sehr zeitaufwendig.
– Rügt einer der Beteiligten die Ungültigkeit eines Gesetzes und ist die Gültigkeit entscheidend für den Rechtsstreit, darf der Richter nicht einfach über die Frage hinweggehen. Je nachdem ob die Argumentation des zweifelnden Beteiligten konkret ist, wird sich der Richter auf diese Diskussion einlassen müssen oder nicht.

Im Folgenden werde ich kurz die Maßstäbe für die Prüfung der Gültigkeit eines Gesetzes darstellen.
– Gegenstand der Untersuchung durch den Richter können die Bestimmungen über Rechte und Pflichten der Staatsorgane und Verfahrensvorschriften wie Mitwirkungsrechte sein.
– In der so genannten materiellen Verfassungskontrolle wird die inhaltliche Vereinbarkeit des Gesetzes mit höherrangigen Normen untersucht. Auf diese will ich nun näher eingehen.
Vor allem kann ein Bundesgesetz wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz ungültig sein, ein Landesgesetz außerdem noch wegen Verstoßes gegen die Landesverfassung oder gegen ein Bundesgesetz. Prüfungsmaßstab sind insbesondere die Grundrechte, die institutionellen Garantien und die Prinzipien der Verfassung (hierzu zählt etwa das Bestimmtheitsgebot. )
Zu dem in Deutschland geltenden Recht gehört auch das Gemeinschaftsrecht. Das Grundgesetz oder ein anderes Gesetz der Bundesrepublik Deutschland enthalten keine ausdrückliche Kollisionsregelung, anders als übrigens die Verfassung der Niederlande. Das gilt auch für das Gemeinschaftsrecht selbst.
Ein Widerspruch zu den Bestimmungen des europäischen Gemeinschaftsrechts führt nicht zur Nichtigkeit oder Ungültigkeit des nationalen Rechts. Aus der Pflicht zur Gemeinschaftstreue wird aber abgeleitet, dass die nationalen Behörden und Gerichte verpflichtet sind, die nationalen Regelungen „in Übereinstimmung mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts auszulegen und anzuwenden“. Unter Umständen ist eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes nach Art. 267 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuholen.
Nur wo dieser Konfliktregelungsmechanismus versagt, liegt ein echter Kollisionsfall vor, der zur Verdrängung der staatlichen Bestimmungen führt. Jedes mitgliedsstaatliche Gericht ist aus eigener Entscheidungsbefugnis berechtigt und verpflichtet, europarechtswidrige Bestimmungen des nationalen Rechts unberücksichtigt zu lassen.

Bevor der Richter zu der abschließenden Entscheidung kommt, das Gesetz sei unwirksam, hat er sorgfältig zu untersuchen, ob dieses Ergebnis zwingend ist. Insbesondere muss er die Möglichkeiten einer verfassungskonformen Auslegung ausschöpfen. Kann er durch Gesetzesauslegung zu dem Ergebnis gelangen, das Gesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar, so hat er diese Interpretation seiner Entscheidung zugrunde zu legen.

Welche Rechtsfolgen ergeben sich, wenn der Richter von der Ungültigkeit einer gesetzlichen Bestimmung überzeugt ist?
Mit dem Grundgesetz hat der deutsche Verfassungsgeber dem einzelnen Richter das Recht entzogen, ein Gesetz zu verwerfen.
Art. 100 Grundgesetz lautet:
„Hält ein Gericht ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig, so hat der Richter das Recht und die Pflicht, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes beziehungsweise des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.“ Ziel dieser Monopolisierung bei den Verfassungsgerichten ist, die Einheitlichkeit der Rechtsprechung zu wahren und ein aufgesplittertes Recht zur Prüfung zu vermeiden. Eine Vorlage an das Verfassungsgericht ist nur dann berechtigt, wenn das vorlegende Gericht davon überzeugt ist, dass das Gesetz verfassungswidrig ist. Zweifel oder bloße Bedenken reichen nicht aus.
Wenn nach Ansicht des Richters ein Gesetz gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstößt, ist das kein Grund, das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Denn in diesem Fall ist die Gültigkeit des Gesetzes nicht entscheidungserheblich. Es ist vielmehr „einfach“ nicht anzuwenden.
Ist eine Regelung in einem Gesetz unwirksam, führt dies nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit weiterer Bestimmungen oder des ganzen Gesetzes. Diese Wirkung tritt nur ein, wenn die Bestimmungen insgesamt eine untrennbare Einheit bilden. Dies nennen wir den „Grundsatz der Normerhaltung“

Ich komme nun zu der Frage des Umgangs des deutsche Richters mit untergesetzlichen Normen. Hierbei untersuche ich zunächst Verordnungen und Satzungen.

Art. 80 Grundgesetz bestimmt, dass die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen. Verordnungen haben, ähnlich wie Gesetze, einen abstrakt-generellen Regelungsgehalt und werden von der Exekutive erlassen. Während aber in einem Gesetz die wesentlichen Fragen behandelt werden, regelt die Rechtsverordnung deren Durchführung. Sie dient der Entlastung der parlamentarischen Gesetzgebungstätigkeit.

Weil die Rechtsverordnungen ihre verfassungsrechtliche Legitimation haben und wenn sie wirksam sind, haben die deutschen Gerichte sie anzuwenden. Denn die Exekutive handelt bei ihrem Erlass als „verlängerter Arm“ des Gesetzgebers. Deshalb gilt der Satz, dass der Richter an Recht und Gesetz gebunden ist, auch für sie. Der Richter hat von Amts wegen festzustellen, ob die Verordnung wirksam ist. Jedoch sollten nicht ohne Anlass Untersuchungen zur Rechtsgültigkeit (zum Beispiel von Prüfungsordnungen) angestellt werden, sondern nur, wenn sich – insbesondere wegen des darauf gerichteten Parteivortrags – Zweifel aufdrängen.

Rechtsverordnungen sind in hohem Maße fehleranfällig. Sie werden oft in einem nicht klar definierten Verfahren erlassen und von Personen, die wenig juristisch geschult sind. Auch besteht die Gefahr eines Verstoßes gegen das Gewaltenteilungsprinzip; denn schließlich steht das Recht, Recht zu setzen, der ersten Gewalt, der Gesetzgebung, zu. Die Exekutive darf nicht nach Belieben Verordnungen zu erlassen und auf diese Weise neben den eigentlichen Gesetzgeber zu treten .

Manche Rechtsverordnungen existieren schon lange und sind in der Rechtsanwendung seit Jahrzehnten nicht mehr wegzudenken; Zweifel an ihrer Wirksamkeit dürften kaum bestehen. Das gilt sicher für die Baunutzungsverordnung. Diese regelt unter Anderem, welche Festsetzungen in einem Bebauungsplan getroffen werden können und in welcher Weise die Grundstücke für Bauvorhaben planungsrechtlich genutzt werden dürfen.
Prüfungsordnungen hingegen sind deutlich fehleranfälliger. Ein inhaltlicher Mangel kann etwa darauf beruhen, dass einzelne Regelungen die Chancengleichheit der Prüflinge nicht genügend gewährleisten oder Bewertungsvorschriften zu willkürlichen Prüfergebnissen führen können.
Für technische Normen gelten Besonderheiten. Diese beruhen darauf, dass der Verwaltung ein gewisses normsetzendes Ermessen zugestanden wird. Und wenn die Verwaltung beim Erlass von Verwaltungsakten in einem bestimmten Umfang Ermessen ausüben kann, kann sie das auch, wenn sie abstrakt-generelle Normen erlässt. Beim Erlass von Verordnungen ist oft eine Beteiligung sachverständiger Kreise oder besonderer Gremien vorgesehen. Auch deshalb ist bei der gerichtlichen Kontrolle Zurückhaltung geboten.

Wie ich ausgeführt habe, hat der deutsche Richter bei einem Gesetz, das er für ungültig hält, das Verfahren auszusetzen und die Frage dem Verfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Eine ungültige Rechtsverordnung hingegen darf und braucht er nicht anzuwenden. Er darf sie selbst „verwerfen“. Eine Vorlage an das Verfassungsgericht ist nicht vorgesehen und unzulässig.

Die Unwirksamkeit einer Verordnung führt dazu, dass sie rechtsungültig ist. Das kann aber unter Umständen zu unbefriedigenden Ergebnissen führen, etwa wenn eine Norm in einer Prüfungsordnung rechtswidrig ist. Wenn eine Prüfungsentscheidung Gegenstand einer Anfechtungsklage ist, müsste die gesamte – negative – Prüfungsentscheidung für rechtswidrig erklärt und aufgehoben werden. Damit hat aber der Kandidat die Prüfung noch nicht bestanden. Ohne gültige Prüfungsordnung wird er sein Ziel noch weniger erreichen können als zuvor. Dann ist es hilfreich, wenn nur bestimmte Regelungen nicht angewendet werden. Eventuell kann anhand der verbleibenden Regelungen eine fehlerfreie Bewertung vorgenommen werden. Auch hier gilt der Grundsatz der Normerhaltung. Ist dessen Anwendung nicht möglich, muss die Prüfungsordnung in einem fehlerfreien Verfahren bzw. mit einem fehlerfreien Inhalt neu in Kraft gesetzt werden. Dann kann der Kandidat auf dieser Grundlage eine neue Prüfung versuchen.

Auch öffentlich-rechtliche Satzungen sind untergesetzliche Normen.
Sie unterscheiden sich von den Rechtsverordnungen insbesondere dadurch, dass sie nicht unmittelbare staatliche Aufgaben erfüllen, sondern Selbstverwaltungsaufgaben. Zum Beispiel Gemeinden, Hochschulen und Rundfunkanstalten haben die Befugnis, ihre innere Ordnung und die Bewältigung ihrer Aufgaben in relativer Unabhängigkeit selbst zu regeln. So können Gemeinden die planungsrechtliche Zulässigkeit von Bauvorhaben auf ihrem Gebiet selbst bestimmen. Für sie ist keine besondere „Verordnungsermächtigung“ (wie in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz) erforderlich. Verfahrens- oder Formvorschriften für sie sind aber oft in Gesetzen Normen geregelt. Das gilt zum Beispiel für Bebauungspläne, die als Satzungen erlassen werden (§ 10 Abs. 1 BauGB).
Auch die Gültigkeit von Satzungen hat der Richter von Amts wegen zu überprüfen. Aber auch für sie gilt, was ich zu Gesetzen und Rechtsverordnungen gesagt habe und mit den Worten des Bundesverwaltungsgerichts wiederholen möchte:
„Eine „ungefragte“ gerichtliche Fehlersuche ist im Zweifel dann nicht sachgerecht, wenn sie das Rechtsschutzbegehren des Klägers aus dem Auge verliert.“
Und zu einer gemeindlichen Gebührensatzung::
„Es entspricht in der Regel nicht einer sachgerechten Handhabung der gerichtlichen Kontrolle, die Abgabenkalkulation eines kommunalen Satzungsgebers „ungefragt“ einer Detailprüfung zu unterziehen.“
Für die Frage der Befugnis des Richters, eine Satzung wegen Ungültigkeit nicht anzuwenden, gilt das, was ich soeben zur Rechtsverordnung gesagt habe: Er darf und braucht eine ungültige Satzung nicht anzuwenden; eine Vorlage an ein Verfassungsgericht ist nicht erforderlich und nicht vorgesehen.
Auch im Bereich von Satzungen gilt der Grundsatz der Normerhaltung.

Von der Rechtsverordnung und der Satzung ist die Verwaltungsverordnung (oder auch: Verwaltungsvorschrift) zu unterscheiden. Sie regelt den exekutiv-internen Bereich der Verwaltung und ist eigentlich als Handlungsanweisung an nachgeordnete Behörden vorgesehen. Anders als Gesetze, Rechtsverordnungen oder Satzungen können sie nicht schon durch ihr Vorhandensein Rechte des Bürgers begründen oder beschränken. Zu ihnen zählen auch technische Anleitungen, die dazu dienen, Normen (im Sinne von Gesetzen) zu interpretieren. Da der Richter sie nicht im eigentlichen Sinn anwendet, stellt sich auch nicht die Frage, ob er befugt ist, sie zu überprüfen. Er kann sie selbstverständlich unberücksichtigt lassen, wenn er sie für fehlerhaft hält.

Ich fasse zusammen:
Die Frage war: Hat ein Richter

„Die Befugnis … zur Überprüfung von Gesetzen
und untergesetzlichen Normen“?

Die Antwort ist: Ja, er hat sie.

Die Rechtsprechung an das Gesetz gebunden. Aber ein Gesetz, das nicht wirksam ist, ist kein Gesetz in diesem Sinne. Auch eine auf Grund eines Gesetzes erlassene Verordnung oder eine Satzung sind, wenn sie nicht wirksam sind, rechtlich nicht existent. Beides, gesetzliche und untergesetzliche Normen, darf ein Richter nicht anwenden und braucht ein Richter nicht anzuwenden.

Will der Richter eine sachgerechte Entscheidung treffen, muss er wissen, ob die maßgebliche Norm wirksam ist oder nicht. Das zwingt nicht beispielsweise zu einem Suchen nach schwer auffindbaren Gesetzesmaterialien, wenn kein Anlass zu Zweifeln besteht. Im Rechtssinne „darf“ er es, es ist ihm „erlaubt“. Sinnvoll ist es aber nur, wenn konkreter Anlass dazu besteht. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn ein Verfahrensbeteiligter konkrete Fehler rügt, die zur Ungültigkeit führen können.

Die Rechtsfolge seiner Erkenntnis von der Unwirksamkeit der Norm ist abhängig von der Art der fraglichen Norm und der Art der Norm, gegen die die Norm verstößt:

– Verstößt ein Gesetz gegen Europarecht, hat der Richter das Gesetz unanwendbar zu lassen.
– Verstößt ein Gesetz gegen Verfassungsrecht, hat er das Verfahren auszusetzen und die Frage der Gültigkeit dem Verfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen.
– Verstößt eine Rechtsverordnung oder eine Satzung gegen höherrangiges Recht, wendet er sie nicht an; er hat die Rechtslage so zu beurteilen, wie sie ohne die Verordnung oder Satzung ist. Das gilt erst recht für Verwaltungsvorschriften, die keine Normen im eigentlichen Sinn sind.