Antonio Plaisant Tag

Relazione italiana del dott. Antonio Plaisant – Cagliari – 8/6/2018

1. Nozioni preliminari

Nell’ordinamento italiano la tutela del territorio è affidata a molteplici strumenti normativi e amministrativi.

Esistono, in primo luogo, previsioni normative volte a garantire che l’edificazione di qualunque suolo, pubblico o privato, si svolga in modo compatibile con standard minimi di vivibilità e salubrità: si tratta delle norme edilizie, che fanno capo al d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, oltre che, per alcuni aspetti relativi ai rapporti di vicinato, al codice civile.

Ugualmente di tenore generale sono le previsioni normative finalizzate a garantire che l’utilizzo dei suoli avvenga nell’ambito di una strategia complessiva degli interventi: si tratta delle previsioni urbanistiche, contenute negli atti di pianificazione del corretto utilizzo del territorio, adottati a diversi livelli di governo, ma principalmente a livello comunale; in questi atti pianificatori l’amministrazione predetermina il tipo di utilizzo (c.d. “destinazione urbanistica”) consentito per ogni singola porzione del territorio, assicurando così il complessivo equilibrio tra zone a destinazione residenziale, industriale, commerciale, etc., nonché la presenza di adeguate infrastrutture e opere pubbliche.

Vi sono, poi, regole finalizzate a garantire adeguata protezione a specifiche parti del territorio considerate rilevanti dal punto di vista paesaggistico e ambientale, secondo la disciplina generale di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42: in questi casi le autorità amministrative preposte possono imporre appositi vincoli paesaggistici, cioè provvedimenti amministrativi che vietano la modificazione dell’area interessata (vincoli assoluti) ovvero la subordinano a previa valutazione, da parte dell’amministrazione, circa la compatibilità con il paesaggio protetto (vincoli relativi).

Chiunque intenda realizzare un’opera che comporti una stabile modificazione del territorio, ad esempio un edificio destinato a civile abitazione o ad attività commerciale, deve chiedere la relativa autorizzazione (c.d. permesso di costruire) o in alternativa (per interventi di minore impatto) comunicare l’inizio dei lavori affinché l’amministrazione possa verificare la compatibilità dell’intervento con la normativa vigente (c.d. segnalazione certificata di inizio attività).

Se l’opera è prevista su un’area sottoposta a vincolo paesaggistico (relativo), la sua realizzazione presuppone, come detto, il rilascio di una specifica autorizzazione amministrativa, denominata nulla osta paesaggistico.

Si definisce “abuso” qualunque intervento umano che modifichi il territorio in assenza o in difformità dalle autorizzazioni amministrative necessarie; a seconda del tipo di norma violata (e del relativo interesse tutelato) l’abuso sarà “edilizio” ovvero “paesaggistico”.

Ovviamente è possibile che un medesimo manufatto violi entrambe le tipologie di norme (e correlativi interessi protetti), comportando allo stesso tempo un abuso edilizio e paesaggistico.

2. L’apparato sanzionatorio

L’utilizzo del territorio è affidato alla vigilanza di enti pubblici, che se accertano un abuso applicano sanzioni a carico del suo autore.

Tali sanzioni sono di diversa natura e intensità, a seconda della tipologia e gravità dell’abuso, in generale si possono distinguere sanzioni amministrative e penali.

Le sanzioni amministrative sono di natura pecuniaria (in sostanza, delle multe) ovvero ripristinatoria (ordini rivolti all’autore dell’abuso per costringerlo a demolire il manufatto).

In alcuni casi la legge prevede che -se l’autore dell’abuso non esegue la demolizione- l’opera e il terreno sottostante sono acquisiti al patrimonio pubblico.

Il soggetto cui vengono inflitte le sanzioni può impugnare il relativo provvedimento sanzionatorio innanzi al giudice amministrativo.

Sono previste determinate sanzioni per gli abusi edilizi e altre sanzioni per gli abusi paesaggistici, ma le due tipologie (e correlative sanzioni) si cumulano se il manufatto integra entrambi i tipi di illecito.

Le sanzioni penali sono previste per quei particolari abusi, sia edilizi che paesaggistici, previsti dalla legge come reati.

L’applicazione delle sanzioni penali è riservata al giudice ordinario.

3. Gli strumenti di sanatoria degli abusi

Il legislatore prevede alcuni strumenti che consentono all’autore dell’abuso di ottenere una “sanatoria”, cioè un provvedimento amministrativo in grado di “riportare ex post” il manufatto nell’ambito della legalità.

Così come esistono diversi tipi di abuso (edilizio e paesaggistico), e correlative sanzioni, allo stesso modo esistono due differenti procedimenti per la sanatoria (edilizia e paesaggistica), sottoposti a differente disciplina normativa.

La sanatoria degli abusi edilizi è, in via generale, affidata a un meccanismo denominato “doppia conformità” o anche “accertamento di conformità”, disciplinato dall’art. 36 del d.p.r. n. 380/2001.

Esso è applicabile soltanto a opere che, seppur realizzate in assenza di un titolo edilizio, sono sostanzialmente compatibili con la vigente disciplina edilizia e urbanistica; in particolare, il comune può adottare il provvedimento di sanatoria se il manufatto è compatibile tanto con la normativa edilizia e urbanistica esistente al momento di realizzazione dell’abuso quanto con quella (eventualmente) sopravvenuta al momento della richiesta di sanatoria.

Quest’ultima è subordinata al pagamento di una somma di denaro, di importo maggiore rispetto agli oneri di urbanizzazione previsti ai fini del “nomale” permesso di costruire, per attribuire alla fattispecie una portata (anche) sanzionatoria.

La sanatoria degli abusi paesaggistici è regolata dall’art. 181 del d.lgs. n. 42/2004, che la subordina alla positiva valutazione dell’amministrazione circa la compatibilità paesaggistica del manufatto realizzato senza autorizzazione preventiva (c.d. nulla osta paesaggistico in sanatoria).

A differenza di quanto si è visto per gli abusi edilizi, solo alcune tipologie di abusi paesaggistici, considerate a priori meno gravi, sono suscettibili di sanatoria, in particolare sono sanabili:

• gli abusi che non abbiano determinato creazione di nuove superfici utili o di nuovi volumi;
• gli abusi consistenti nell’impiego di materiali difformi rispetto a quelli previsti nell’autorizzazione paesaggistica;
• gli abusi consistenti in lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria.

Tutti gli altri abusi paesaggistici, prima di tutto quelli che hanno comportato la realizzazione di nuovi volumi e/o di nuove superfici utili, non possono fruire della sanatoria postuma.

Questo regime, più severo rispetto a quello della sanatoria degli abusi edilizi, si spiega in relazione al fatto che –per proteggere più efficacemente un bene considerato di alto rango, come il paesaggio– il legislatore ha ritenuto opportuno disincentivare gli abusi gravi vietandone a priori la sanatoria; in altre parole, chi intende realizzare un manufatto in area paesaggisticamente vincolata deve sapere che se l’intervento comporta nuovi volumi o superfici utili l’unico sistema per “metterlo a norma” è quello di chiedere il nulla osta preventivo, mentre se l’opera viene realizzata in assenza di tale autorizzazione iniziale risulterà, poi, non sanabile, per cui in caso di accertamento dovrà essere demolita, salva la possibilità di chiedere successivamente il nullaosta per ricostruirla nuovamente.

Se un’opera si pone in contrasto, allo stesso tempo, con la normativa edilizia e con quella paesaggistica, per sanarla è necessario che sussistano i presupposti di entrambe le tipologie di sanatoria, che dovranno essere attivate entrambe e i relativi procedimenti si svolgeranno parallelamente.

Ai sistemi ordinari di sanatoria degli abusi si aggiungono meccanismi straordinari, previsti da leggi speciali, che vengono denominati condoni.

In questi casi la legge consente la sanatoria di abusi anche gravi e oltre i limiti generali sopra descritti.

Questo tipo di scelta normativa -da sempre criticata perché da molti ritenuta “diseducativa” per il cittadino- trova fondamento in due obiettivi di politica legislativa:

• “fare cassa”, essendo il condono subordinato al pagamento di elevate sanzioni pecuniarie;
• riportare nell’ambito della legalità contesti edilizi degradati perché interessati da gravi e ripetuti abusi edilizi non adeguatamente sanzionati.

Nel tempo sono state varate molteplici leggi di condono, caratterizzate da presupposti non sempre coincidenti, ma come regola generale sono stati esclusi dalla sanatoria solo alcuni abusi più gravi, come le lottizzazioni abusive (vedi infra) e le opere realizzate in zone soggette a vincolo paesaggistico assoluto (vedi supra).

Il notevole numero di richieste di condono, soprattutto nelle aree meridionali del Paese, ha comportato l’accumularsi di gravissimi ritardi nella definizione delle relative pratiche, tanto che molti comuni hanno dovuto costituire appositi “uffici-condono” e si trovano tuttora a esaminare richieste risalenti a svariati decenni addietro; nel frattempo l’opera abusiva resta, ovviamente, in piedi.

Un’ultima notazione è che il rilascio del provvedimento di sanatoria (sia per gli abusi edilizi che per quelli paesaggistici) comporta, oltre alla regolarizzazione del manufatto sotto il profilo amministrativo, l’estinzione dei connessi reati, laddove previsti.

4. Le principali criticità che emergono nella repressione degli abusi edilizi e paesaggistici

 4.1. Premessa

La prassi ha evidenziato rilevanti difficoltà nell’espletamento dell’attività di vigilanza e repressione degli abusi edilizi e paesaggistici, legate a ostacoli di ordine sia pratico che giuridico.

4.2. Le criticità pratiche

Una prima criticità è legata al fatto che -soprattutto in alcune zone d’Italia- il sistema di pianificazione urbanistica è entrato effettivamente in vigore con ritardo e in modo inefficiente e/o incompleto, il che ha comportato lo sviluppo di edificazioni disordinate e difficili da “ricondurre a sistema”, incentivando ampliamenti e nuove costruzioni abusivi.

Un secondo profilo è rappresentato dal frequente utilizzo dello strumento del condono (vedi supra), che ha spesso incentivato nuovi abusi realizzati proprio confidando sulla futura adozione di una nuova legge di condono.

Un terzo elemento è costituito dalla carenza di personale che cronicamente affligge gli enti deputati alla vigilanza edilizia, prima di tutto i comuni.

Un quarto ostacolo è insito nel fatto che gli organi amministrativi deputati allo svolgimento dell’attività repressiva si trovano spesso “a stretto contatto” con la popolazione -soprattutto nei centri urbani di piccole e medie dimensioni- il che comporta una certa “riluttanza” a operare interventi repressivi incidenti sulla sfera soggettiva di soggetti con i quali esistano legami di parentela, amicizia o anche solo di conoscenza, ma comunque utili sotto il profilo elettorale.

Per arginare questo fenomeno patologico, alcuni recenti interventi normativi -a partire dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, c.d. “legge anticorruzione”- hanno inserito l’attività di repressione degli abusi edilizi e paesaggistici tra quelle “a maggior rischio corruzione”, sottoponendola a misure preventive specifiche, tra cui la rotazione periodica del personale preposto.

4.3. Le criticità giuridiche

Il sistema italiano di repressione degli abusi edilizi e paesaggistici si caratterizza per una notevole complessità e, sotto certi profili, distonia rispetto a canoni generali dell’azione amministrativa, specialmente quella di carattere sanzionatorio, il che ha comportato l’insorgere di questioni giuridiche complesse.

Un primo profilo da sottolineare è la (già segnalata) sovrapposizione di competenze attribuite a organi diversi, sia amministrativi che giurisdizionali.

Ciò vale, in primo luogo, per i meccanismi di sanatoria, che necessariamente vengono in rilievo in via preventiva rispetto all’applicazione della sanzione, giacché prima di ordinare la demolizione occorre verificare se sussistano i presupposti per sanare l’abuso.

Si pensi all’esame delle richieste di sanatoria paesaggistica, che coinvolgono:

• il comune, chiamato a redigere una relazione preliminare sull’istanza di sanatoria;
• la regione o la soprintendenza (organo statale), che esprimono un parere vincolante;
• il comune nuovamente, che deve concludere la procedura con il rilascio del nulla osta postumo o con il suo formale diniego.

Tutto ciò comporta un evidente aggravio dei tempi di definizione delle richieste di sanatoria, in pendenza delle quali resta sospeso anche il connesso procedimento sanzionatorio.

Già si è evidenziato, inoltre, che certi abusi edilizi e paesaggistici costituiscono, allo stesso tempo, reato e illecito amministrativo, con la conseguente competenza della pubblica amministrazione ad applicare la sanzione amministrativa (poi impugnabile di fronte al giudice amministrativo) e del giudice penale ad applicare la sanzione penale.

In tali ipotesi possono emergere persino conflitti (cc.dd. indiretti) tra pronunce giurisdizionali, come nel caso in cui il giudice amministrativo annulla il diniego del titolo edilizio in sanatoria, ritenendolo illegittimo, e il giudice penale condanna, invece, l’autore del manufatto per il relativo reato o quanto meno procede al sequestro penale del cantiere, ritenendo che la sua realizzazione costituisca, appunto, reato.

Di tutto ciò fanno inevitabilmente le spese:

• le amministrazioni, spesso in difficoltà nella gestione di un sistema così articolato;
• gli stessi cittadini interessati alla sanatoria e/o colpiti da provvedimenti sanzionatori, i quali devono confrontarsi con procedimenti complessi, gestiti da autorità diverse, e magari difendersi contemporaneamente in più sedi giurisdizionali: quella penale, quella amministrativa e, in alcuni casi, persino quella civile, laddove la controversia edilizia si colleghi a rapporti di vicinato.

Un secondo fattore di criticità giuridica emerge laddove trascorra un notevole lasso di tempo tra il momento della realizzazione del manufatto abusivo e quello della sua scoperta da parte dell’attività amministrativa, chiamata ad applicare le sanzioni, magari, a distanza di decenni.

Tale eventualità ha sollevato due problemi, entrambi delicati.

Il primo problema riguarda la disciplina applicabile.

Infatti, poiché in materia sanzionatoria dovrebbe operare il principio penalistico di irretroattività normativa, è inevitabile porsi la seguente domanda: può essere applicata una sanzione prima non prevista, perché introdotta da una legge successiva alla realizzazione dell’abuso?

La risposta della giurisprudenza, dopo varie oscillazioni, è ora di tenore prevalentemente positivo, ritenendosi applicabili (anche) sanzioni introdotte da leggi successive alla realizzazione del manufatto; si è, infatti, ritenuto che gli illeciti edilizi e paesaggistici -impattando in modo duraturo sul territorio- siano di “natura permanente” e perciò siano da considerare “sempre in corso” sino alla demolizione dell’opera abusiva.

Per la stessa ragione la prevalente giurisprudenza penale esclude che il termine di prescrizione del reato edilizio o paesaggistico cominci a decorrere sino a quando l’opera resta in piedi.

Il secondo problema giuridico riguarda la tutela dell’affidamento del proprietario del manufatto abusivo, nel caso in cui -dopo la sua realizzazione- l’amministrazione ometta per lungo tempo (magari per svariati decenni) di adottare un ordine di demolizione.

Su tale questione la giurisprudenza amministrativa ha cambiato più volte opinione, tanto che:

• tradizionalmente riteneva che il trascorrere del tempo non fosse di alcuno ostacolo all’adozione dell’ordine di demolizione del manufatto abusivo;
• successivamente ha ritenuto che l’infruttuoso decorso di un lungo periodo di tempo ingenerasse nel proprietario del manufatto -specie se persona diversa dall’autore dell’abuso- un affidamento meritevole di tutela, per cui l’amministrazione avrebbe potuto adottare successivamente l’ordine di demolizione solo motivando specificamente sulla gravità dell’abuso e sulla sua portata concretamente lesiva del territorio e del paesaggio;
• negli ultimi tempi si è sostanzialmente tornati all’impostazione tradizionale, avendo il Consiglio di Stato, in Adunanza Plenaria, affermato che il trascorrere di un tempo anche molto lungo dalla realizzazione dell’abuso non comporta alcun affidamento meritevole di tutela in capo al proprietario del manufatto e, quindi, non incide sul potere repressivo dell’amministrazione, la quale può fondare l’ordinanza di demolizione sul solo carattere abusivo dell’opera, senza esprimere alcuna ulteriore valutazione e motivazione[1].

5. Una fattispecie particolare: la lottizzazione abusiva

Esiste una fattispecie di abuso edilizio considerata particolarmente grave e come tale soggetta a regole particolari: si tratta della c.d. lottizzazione abusiva, che costituisce (anche) reato di una certa gravità.

Attualmente la fattispecie è disciplinata all’art. 30 del d.p.r. n. 380/2001[2], che individua due distinte ipotesi di lottizzazione abusiva:

• la c.d. “lottizzazione abusiva cartolare”, che si ha quando un terreno urbanisticamente destinato a uso agricolo (uso che, per sua natura, presuppone estensioni ampie) viene formalmente frazionato (mediante modifica catastale) e ceduto a terzi in porzioni separate, il che ne evidenzia il potenziale utilizzo edificatorio, ovviamente vietato in zona agricola;
• la c.d. “lottizzazione abusiva materiale”, che si ha quando un terreno urbanisticamente destinato a uso agricolo -pur senza il formale frazionamento sopra descritto- viene materialmente diviso in più lotti e dotato di infrastrutture (ad esempio, le strade di accesso ai singoli lotti) che ugualmente ne evidenziano il potenziale utilizzo edificatorio, come detto incompatibile con la zona agricola.

La lottizzazione abusiva è un illecito di carattere preventivo, giacché le relative condotte -in quanto sintomatiche di un intento edificatorio riferito a un’ampia porzione di territorio in cui ciò non è consentito- sono considerate abusive (e costituenti reato) a prescindere dalla successiva realizzazione dei relativi manufatti; questo perché il legislatore considera particolarmente pericolosa un’operazione abusiva mossa da obiettivi speculativi e che, comunque, coinvolge un’ampia porzione di territorio.

L’apparato sanzionatorio predisposto dal legislatore in materia di lottizzazione abusiva è particolarmente severo, essendo sempre prevista la confisca (cioè l’acquisizione delle aree interessate al patrimonio pubblico), che può essere disposta sia dall’autorità amministrativa sia dal giudice penale che procede per il reato di lottizzazione abusiva.

Non è previsto alcun meccanismo di sanatoria, né in relazione alle aree interessate né, tanto meno, in relazione agli eventuali manufatti realizzati in violazione della destinazione agricola.

Questa disciplina era stata poi interpretata dalla giurisprudenza nazionale in termini particolarmente rigorosi, considerando applicabile la misura della confisca a prescindere dal fatto che risultasse provata la c.d. “buona fede soggettiva” dei singoli proprietari, cioè a prescindere dal fatto che gli stessi fossero a conoscenza (dolo) o comunque potessero rendersi conto in base alle circostanze del caso concreto (colpa) del programmato intervento edificatorio. Nella prassi tale impostazione ha reso possibile la confisca del fondo compreso nella lottizzazione abusiva (anche) a carico, ad esempio, di un acquirente del tutto ignaro del complessivo intento del lottizzante abusivo.

Sull’argomento sono però successivamente intervenute la Corte Europea dei diritti dell’Uomo[3] e la Corte costituzionale[4], precisando che la confisca riveste la natura di “sanzione intrinsecamente penale”, la quale, anche se applicata da un’autorità amministrativa (invece che dal giudice penale), può essere disposta solo a condizione che risulti la “coscienza e volontà” del proprietario/acquirente del fondo circa l’esistenza della lottizzazione abusiva.

Secondo entrambe le Corti, infatti, l’opposta soluzione adottata dalla giurisprudenza italiana -propensa, come detto, ad applicare la sanzione della confisca in termini rigorosamente oggettivi- si poneva in contrasto l’art. 7 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e con l’art. 1 del protocollo 1 allegato alla stessa Convenzione, “trattandosi di sanzione penale la cui applicabilità al caso di specie non era chiaramente prevista dalla legge, e sproporzionata rispetto allo scopo di tutela ambientale perseguito” (così, testualmente, la C.e.d.u.)

A queste puntualizzazioni si è poi attenuto il Consiglio di Stato, concludendo negli stessi termini in alcune successive pronunce[5].

In particolare il giudice amministrativo italiano ha precisato che:

• la buona fede dell’acquirente non può essere esclusa a priori, essendo piuttosto oggetto di una verifica da effettuarsi in base alle circostanze del caso specifico, fermo restando che il relativo onere della prova (sulla mala fede dell’acquirente del terreno) grava sull’amministrazione;
• tale prova non può, dunque, fondarsi soltanto su una (inesistente) presunzione di conoscenza del regime urbanistico ed edilizio risultante dagli atti di pianificazione urbanistica;
• deve, allora, considerarsi in buona fede, salvo specifica prova contraria, il cittadino non esperto della materia che abbia acquistato il bene senza ricevere alcuna obiezione del notaio rogante; difatti il cittadino comune non dispone, per regola, delle conoscenze necessarie per operare autonomamente tali verifiche, sicché il suo obbligo di diligenza deve ritenersi assolto nel momento in cui si è affidato a un professionista qualificato, cui ha rappresentato lealmente i fatti di cui è a conoscenza;
• la buona fede soggettiva dell’acquirente deve essere, invece, esclusa laddove risulti che egli poteva rendersi conto della situazione in qualunque modo -ad esempio per avere esercitato il diritto di accesso agli atti della pratica edilizia- e questo sulla base del principio generale di cui all’art. 1147 cod. civ., secondo cui “La buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave”.

Inoltre il Consiglio di Stato ha precisato che le “garanzie soggettive” sopra descritte riguardano la sola confisca del bene, per la quale si richiede appunto la colpevolezza del proprietario del fondo, mentre non condizionano gli ulteriori effetti previsti dalla legge in materia di lottizzazione abusiva -quali i divieti di proseguire le opere e di cedere il fondo a terzi- perché tali divieti non tendono a sanzionare bensì a impedire ulteriori conseguenze dell’abuso e perciò trovano adeguato fondamento nella (sola) oggettiva esistenza dello stesso.

[1]  Cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9.

[2] Che così testualmente recita, per quanto interessa ai fini della presente trattazione: “1. Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. 2. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica sia in forma privata, aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni sono nulli e non possono essere stipulati né trascritti nei pubblici registri immobiliari ove agli atti stessi non sia allegato il certificato di destinazione urbanistica contenente le prescrizioni urbanistiche riguardanti l’area interessata. …7. Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell’articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari. 8. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’articolo 31, comma 8… 10. Le disposizioni di cui sopra si applicano agli atti stipulati ed ai frazionamenti presentati ai competenti uffici del catasto dopo il 17 marzo 1985, e non si applicano comunque alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta ed ai testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù.

[3] Si fa riferimento alla pronuncia della Corte europea diritti dell’Uomo, Sez. II, 20 gennaio 2009, in ricorso n. 75909/01, Sud Fondi c. Italia.

[4]  Si fa riferimento alla sentenza della Corte costituzionale 26 marzo 2015, n. 49.

[5] Si fa riferimento a Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 luglio 2017, n. 3750 e 20 settembre 2017, n. 4399