Relazione francese del dott. Matthieu Birker – Trento – 3/10/2008
L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme en France
Matthieu Birker
Doctorant en droit public – Université R. Schuman de Strasbourg
Avant toute chose, permettez moi de remercier les organisateurs de ce congrès, et particulièrement le président Kintz, de leur invitation. C’est un honneur de présenter ces quelques observations devant les éminents praticiens que vous êtes. Pour un jeune chercheur, plus familier des bibliothèques universitaires que des tribunaux, c’est aussi un défi, que je vais m’efforcer de relever, en espérant que mes propos ne trahiront pas trop la réalité qui est celle des juges administratifs français. Je me permets d’ailleurs de compter sur ceux présents aujourd’hui pour corriger et compléter, le cas échéant, ce qui va suivre.
La France a toujours entretenu des liens particuliers avec le système européen de protection des droits de l’homme. Membre fondateur du Conseil de l’Europe, elle a joué un rôle déterminant dans l’élaboration de la Convention européenne des droits de l’homme et la mise en place de la Cour du même nom. Elle abrite sur son territoire les locaux de cette institution désormais incontournable, à laquelle elle a donné de grands juges, dont deux de ses présidents : René Cassin et aujourd’hui Jean-Paul Costa. Mais la France s’est également distinguée par une certaine lenteur dans l’intégration de ce mécanisme. Elle a, en effet, ratifié la Convention européenne des droits de l’homme près de 25 ans après l’avoir signée et n’a reconnu le droit de recours individuel qu’en 1981. Les relations entre Paris et Strasbourg, sont donc très étroites, mais parfois complexes, le passage des Vosges ralentissant sans doute, à l’occasion, les échanges…
La question de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme n’échappe pas totalement à ce constat en demi-teinte. Certes, la France ne fait pas partie des mauvais élèves dans ce domaine. Les modifications normatives et jurisprudentielles intervenues sous l’impulsion d’arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’homme sont nombreuses. Parmi les exemples marquants figurent, notamment, l’encadrement des écoutes téléphoniques[1], le renforcement présomption d’innocence[2], ou encore la protection du droit à la vie privée et familiale des étrangers[3]. Le juge administratif, à l’office duquel cet exposé se limitera, a pris toute sa place dans cette dynamique. En 1978, il a franchi une étape préalable importante, en reconnaissant implicitement le caractère self-executing et directement invocable devant lui de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’ensemble de ses protocoles[4]. Apparaîtront ensuite les références, souvent indirectes, à la jurisprudence strasbourgeoise, en particulier dans les conclusions des commissaires du gouvernement. Mais une chose est d’accueillir des moyens fondés sur la Convention, une autre est d’admettre l’effet direct des arrêts de la Cour[5] et d’en tenir immédiatement compte lorsqu’ils bouleversent la législation, la réglementation, ou une jurisprudence nationale bien établie. L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme reste donc une affaire délicate, en France comme ailleurs.
Interrogé à ce propos par une revue juridique française, le président Costa, lui-même ancien conseiller d’Etat, affirmait récemment, s’agissant du cas français : « Quant à l’exécution des arrêts, elle ne me semble pas poser de problème particulier, mais je serai prudent sur ce point[6] ». La tentation est grande de ne retenir que la première partie de cette déclaration et de se contenter de mettre en lumière les efforts réalisés par les juridictions administratives pour tenir pleinement compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Mais l’honnêteté commande de ne pas en escamoter la seconde partie et d’analyser les motifs de prudence. Sans prétendre à un traitement exhaustif de la matière, nous verrons donc que si l’on constate une exécution progressive des arrêts, plusieurs raisons invitent à la nuance.
Une exécution progressive des arrêts
L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme peut impliquer pour l’Etat condamné l’adoption de deux types de mesures : des mesures individuelles, qui visent à réparer et redresser la violation subie par le requérant, et des mesures générales, dont l’objectif est d’éviter la répétition de la violation. Sur ces deux terrains, les autorités françaises et notamment le juge administratif savent faire preuve d’ouverture. Une trop longue énumération d’aspects non problématiques présenterait peu d’intérêt, seuls quelques uns des plus marquants seront donc évoqués.
L’exécution des mesures individuelles
Différents types de mesures individuelles d’exécution d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sont envisageables. Plusieurs ne posent guère de difficultés dans le système français.
Parmi elles, le paiement d’une somme d’argent au requérant au titre de la satisfaction équitable n’est pas certes pas automatique[7], mais il constitue la mesure individuelle la plus fréquente. Sous réserve d’informations contraires qui pourraient être apportées par les représentants du service de l’exécution des arrêts présents aujourd’hui, la France n’a jamais refusé de verser les sommes dues par elle en application de l’article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme, même si elle le fait souvent avec retard, nous y reviendrons.
Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l’homme ayant posé, dans son arrêt Papamichalopoulos[8], le principe de la restitutio in integrum, il peut s’avérer nécessaire de réexaminer une décision, sans pour autant rouvrir la procédure juridictionnelle devant les juridictions administratives. Les résolutions finales adoptées par le Comité des ministres du Conseil de l’Europe au terme de la procédure de surveillance d’exécution des arrêts témoignent de la pratique française en la matière. Il est ainsi courant qu’un constat de violation du droit au respect de la vie privée et familiale donne lieu à la révocation ou à la suspension de l’arrêté d’expulsion à l’origine de ladite violation, et/ou à la délivrance d’un titre de séjour[9].
Un dernier aspect positif de la pratique française en matière de mesures individuelles d’exécution mérite d’être souligné : il s’agit du respect des mesures provisoires indiquées par la Cour européenne des droits de l’homme sur le fondement de l’article 39 de son Règlement. Cet article a connu un renouveau certain au cours de ces dernières années, particulièrement dans le contentieux relatif aux étrangers. La Cour a ainsi demandé à de nombreuses reprises à la France de ne pas exécuter des mesures d’expulsion, demandes suivies en règle générale par Paris[10]. On pourra, à cet égard, remarquer que d’autres Etats manifestent davantage de réticences pour s’exécuter. Toutefois, par l’observation de ces mesures provisoires, la France ne fait que respecter l’obligation de tout Etat partie à la Convention de ne pas entraver l’exercice efficace du droit de recours individuel et se prémunit ainsi de condamnations ultérieures pour violations de l’article 34 de la Convention[11].
L’exécution des mesures générales
Les mesures générales ont un caractère structurel et concernent en premier lieu le pouvoir normatif. Lorsque la Cour – rarement –, ou le Comité des ministres – plus fréquemment – suggèrent une réforme du droit interne, c’est en effet aux pouvoirs législatif et règlementaire qu’il revient naturellement d’y procéder. Il n’est donc pas étonnant que, lors des premières condamnations de la France par la Cour européenne des droits de l’homme, le juge administratif, comme son homologue de l’ordre judiciaire d’ailleurs, ait laissé au pouvoir normatif la primeur de la réaction et la responsabilité de tirer les conséquences de la jurisprudence européenne.
En France, comme dans d’autres Etats parties à la Convention, cet ordre de priorité impliquait cependant des délais d’exécution parfois très longs, durant lesquels pouvaient intervenir de nouvelles violations de même nature, elles-mêmes promesses de condamnations ultérieures. Certains commissaires du gouvernement ont, assez tôt, attiré l’attention du juge administratif français sur ce dernier aspect. Le commissaire du gouvernement Bruno Genevois estimait ainsi, en 1984, que la prise en compte par le Conseil d’Etat des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme constituait un « impératif de discipline jurisprudentielle[12] ». Ce mouvement sera ensuite encouragé par l’arrêt rendu, en 1991, par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Vermeire c. Belgique[13]. Elle y affirme l’effet direct de ses arrêts et la nécessité pour les juridictions nationales de tenir compte de sa jurisprudence, avant même la survenance d’éventuelles réformes législatives ou réglementaires adoptées au titre des mesures générales d’exécution.
Les revirements de la jurisprudence administrative consécutifs à des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme sont désormais nombreux. Certains consistent à ne pas appliquer une disposition non conforme à la Convention européenne des droits de l’homme. Ce fut, notamment, le cas dans l’arrêt Mme Vignon[14], à l’occasion duquel le Conseil d’Etat a écarté la loi Verdeille relative aux associations communales de chasse agrées, dont l’application avait conduit à la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme dans son arrêt Chassagnou[15]. D’autres aménagent de nouvelles voies de recours permettant de faire valoir devant le juge national les droits garantis par la Convention. Il en va ainsi de l’arrêt Magiera[16], qui a admis l’action en responsabilité contre l’Etat, fondée sur l’article L 141-1 du code de justice administrative, pour durée excessive d’une procédure devant les juridictions administratives, ou, plus récemment, de l’arrêt Gardedieu[17], qui ouvre une voie d’indemnisation sur le terrain de la faute lorsqu’une loi de validation est adoptée en violation « des engagements internationaux de la France ».
Dans l’entretien précédemment évoqué, le président de la Cour européenne des droits de l’homme rappelait, en outre, que le juge administratif français a parfois même « anticipé la jurisprudence de Strasbourg[18] ». Mais toute médaille a son revers et la France connaît encore quelques difficultés d’exécution qui invitent, comme le préconise Jean-Paul Costa, à rester prudent.
Une prudence qui demeure nécessaire
Les motifs de prudence ne sont ni extrêmement nombreux, ni insurmontables. Ils ne peuvent pour autant être passés sous silence et concernent tant l’exécution des mesures individuelles, que celle des mesures générales.
Quant à l’exécution des mesures individuelles
Sur le terrain de l’exécution des mesures individuelles, des difficultés d’importance variable peuvent survenir dans le système français.
Ainsi, les retards de paiement des sommes dues au titre de la satisfaction équitable pourraient-ils, a priori, être classés parmi les dysfonctionnements les moins inquiétants. Toutefois, la récurrence du phénomène conduit à nuancer cette première analyse. En effet, d’après des statistiques du Conseil de l’Europe parues en juillet 2007, la France se situait, avec soixante-trois cas de non-paiement de la satisfaction équitable plus de 6 mois après le prononcé de l’arrêt[19], au niveau des Etats les moins diligents dans ce domaine. Ceci est en partie lié à la complexité de la procédure d’exécution des dépenses résultant d’une décision de satisfaction équitable. Comme Frédéric Lazaud l’explique dans sa thèse[20], cette procédure est régie par les règles de la comptabilité publique et compte trois phases. Lors de la première, il revient au ministère des affaires étrangères d’identifier le ministère débiteur. À ce niveau peut surgir une première difficulté lorsque la Cour a constaté la violation de plusieurs droits garantis par la Convention relevant de la responsabilité de différents ministères. La deuxième est la phase administrative, qui comprend classiquement l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement. Vient ensuite la phase comptable qui « correspond essentiellement à la vérification du bon déroulement de la phase précédente avant de procéder au paiement[21] ». Ce processus implique donc en lui-même une certaine durée. Son bon déroulement peut, en outre, être entravé par des problèmes d’identification personnelle et bancaire du créancier lorsqu’il ne s’agit plus du requérant lui-même mais de ses héritiers ou ayants droits.
Au rang des points de blocage plus sensibles se trouve le refus affirmé par les juridictions administratives de rouvrir une procédure close devant elles mais jugée contraire à la Convention par la Cour européenne des droits de l’homme. En 2004, le Conseil d’Etat a estimé dans son arrêt Chevrol[22], « qu’il ne résulte d’aucune stipulation (de la CEDH) et notamment de son article 46, non plus que d’aucune disposition de droit interne » qu’un arrêt de la Cour EDH condamnant la France « puisse avoir pour effet de rouvrir la procédure juridictionnelle qui a été close par la décision du Conseil d’Etat.» Dans ces conditions et à moins d’un revirement en faveur duquel le Conseil d’Etat n’a, pour l’heure, donné aucun signe, seul le législateur est en mesure de remédier à cette situation, comme il l’a fait s’agissant de la procédure pénale par la loi du 15 juin 2000[23]. La position des juges administratifs est compréhensible au regard de l’autorité de la chose jugée dont sont revêtues les décisions du Conseil d’Etat. Mais ce refus soulève un autre problème, celui de la continuation dans le temps des effets produits par les actes d’une procédure sanctionnée par la Cour européenne. Cette délicate question sera abordée plus en détails cet après-midi, je n’en dirai donc, pour l’instant, pas davantage et passerai par conséquent sans plus attendre aux difficultés d’exécution des mesures générales.
Quant à l’exécution des mesures générales
Comme pour les mesures individuelles, les difficultés d’exécution des mesures générales ne sont pas d’ampleur égale.
Certaines sont propres à toute relation entre juges nationaux et internationaux et constituent davantage des marques de susceptibilité, diront certains, de coquetterie, estimeront d’autres, que de véritables obstacles. Le juge administratif procède ainsi parfois à un revirement de jurisprudence afin de tenir compte d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme sans l’admettre expressément. Dans son arrêt GISTI du 7 février 2003[24], par exemple, le Conseil d’Etat est revenu sur sa jurisprudence antérieure relative à l’interdiction des publications étrangères par le ministre de l’intérieur, sans faire mention de l’arrêt rendu un an et demi plus tôt par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Association EKIN c. France[25] constatant l’inconventionnalité de la législation en matière de publications étrangères…
Des réticences plus sérieuses sont également perceptibles. Seules deux seront ici évoquées : l’une théorique, l’autre dont les conséquences pratiques ont donné lieu à un véritable feuilleton.
La première a trait à l’autorité attachée par le juge administratif français aux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme. Les positions sur ce point ont évolué. En 1978, c’est sur des « considérations de convenance et de réalisme politique » que se fonde le commissaire du gouvernement Daniel Labetoulle, dans ses conclusions sur l’affaire Debout[26], pour inviter le Conseil d’Etat à admettre le caractère self-executing et directement invocable devant le juge administratif de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles. Il se garde, alors, de faire référence à l’autorité de la chose interprétée des arrêts de la Cour européenne. Cette dernière sera expressément écartée par Ronny Abraham dans ses conclusions sur l’affaire Bitouzet[27], tandis que Mattias Guyomar y fait, quant à lui, clairement référence quelques années plus tard[28]. Ces atermoiements démontrent qu’un débat de fond reste ouvert sur une question importante pour l’articulation harmonieuse des systèmes européen et national.
La seconde difficulté importante concerne, bien entendu, l’impartialité structurelle des juridictions administratives. Elle trouve sa source dans l’existence, au sein de ces juridictions, des commissaires du gouvernement. Ces derniers sont, comme vous le savez, des magistrats dépourvus de fonctions de jugement et indépendants des parties aux affaires sur lesquelles ils présentent des avis juridiques motivés – les conclusions – qui ne lient en aucune manière les juges chargés de trancher les litiges. Parce l’institution des commissaires du gouvernement constitue, selon les termes de la Cour européenne des droits de l’homme, « l’une des originalités extérieurement les plus marquantes de la juridiction administrative française [29]», le problème posé par leur rôle n’est guère transposable aux situations allemande et italienne. Il est toutefois incontournable, même dans une manifestation comme celle d’aujourd’hui, car, au-delà de sa substance particulière, il a cristallisé toutes les crispations et tensions plus ou moins latentes qui pouvaient exister entre les juges administratifs français et ceux de la Cour européenne des droits l’homme.
Le débat s’est ouvert en 2001 avec l’arrêt Kress[30], dans lequel la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que la participation du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d’Etat portait atteinte à l’égalité des armes et violait l’article 6 § 1 de la Convention. Dans un premier temps, cet arrêt suscita une vive émotion, certains juges administratifs percevant cette décision comme une attaque injustifiée contre la procédure administrative française. Beaucoup acceptèrent mal que la Cour européenne des droits de l’homme puisse opposer la « théorie des apparences » à une tradition juridictionnelle plus que centenaire dont l’efficacité n’était, leur semblait-il, plus à démontrer. L’incompréhension entre les juges administratifs français, rejoints par une partie de la doctrine, et ceux de la Cour européenne des droits de l’homme connut alors son apogée.
A la suite de cet arrêt, le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat permit aux commissaires du gouvernement de continuer à assister aux délibérés de la haute juridiction administrative, mais leur demanda de ne plus y prendre la parole[31]. Ces instructions, reprises dans un décret du 19 décembre 2005[32], reposaient sur l’idée que la simple présence au délibéré ne pouvait être considérée comme une « participation ». La Cour européenne des droits de l’homme, dans un arrêt Martinie[33], contesta cette interprétation en estimant que la présence du commissaire du gouvernement au délibéré entraînait une violation de l’article 6 § 1 de la Convention, que cette présence soit « passive » ou « active ».
Un décret du 1er août 2006[34] constitue, pour l’heure, le dernier épisode de ce feuilleton. Il distingue le Conseil d’Etat, garant de l’uniformité de la jurisprudence administrative, des tribunaux et cours administratives d’appel et prévoit, uniquement en ce qui concerne le Conseil d’Etat, la possibilité pour les parties de demander que le commissaire du gouvernement n’assiste pas au délibéré. L’impossibilité de formuler une telle requête devant les tribunaux et cours administratives d’appel et le fait qu’elle constitue une simple faculté et non une règle devant le Conseil d’Etat laissent présager de nouveau rebondissements. Il n’est en effet pas assuré que la Cour européenne des droits de l’homme, lorsqu’elle aura à les analyser, juge ces éléments conformes à l’article 6 § 1 de la Convention. Ce débat trouvera certes une issue à plus ou moins long terme, mais l’énergie déployée par le Conseil d’Etat et le pouvoir réglementaire pour mettre en œuvre des solutions fondées sur une interprétation aussi restrictive que possible des arrêts Kress et Martinie montre que toutes les tensions n’ont pas été dissipées.
Pour conclure, le tableau qui vient d’être brossé devant vous à grands traits est évidemment incomplet. D’autres motifs de satisfaction et surtout d’autres points de blocages auraient pu être développés. J’espère néanmoins que ce panorama aura permis de monter que, si tous les foyers de résistance ne sont pas éteints et si la France aime parfois à prendre son temps, le dialogue des juges fonctionne désormais relativement bien. Il s’agit là d’un élément indispensable à la synergie des systèmes européen et nationaux que requiert l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme.
[1] Suite à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme le 24 avril 1990 dans l’affaire Kruslin c. France, la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications a ajouté un article 100 au Code de procédure pénale concernant les interceptions ordonnées par l’autorité judiciaire.
[2] Anticipant sa condamnation dans l’affaire Papon (CourEDH, Papon c. France, 25 juillet 2002), la France a, par l’article 121 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, abrogé les articles 583 et 583-1 du Code de procédure pénale relatifs à la déchéance du pourvoi en cassation d’une personne condamnée à une peine privative de liberté de plus de six mois pour défaut de mise en état ou absence de dispense de mise en état.
[3] Dans deux arrêts du 19 avril 1991 (CE, Ass., 19 avril 1991, Belgacem et Babas), le Conseil d’Etat a reconnu l’applicabilité de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme en matière d’éloignement des étrangers.
[4] CE, Sect., 27 octobre 1978, Debout.
[5] La Cour européenne des droits de l’homme a affirmé l’effet direct de ses arrêts dont le dispositif contient une règle qui n’est « ni imprécise, ni incomplète » (CourEDH, Vermeire c. Belgique, 29 novembre 1991).
[6] Costa, Jean-Paul, « Le Conseil d’Etat a presque complètement intégré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », AJDA, 2007, p. 60.
[7] Dans son arrêt Zanghi (CourEDH, Zanghi c. Italie, 19 février 1991), par exemple, la Cour a précisé qu’il appartenait en premier lieu aux autorités nationales de réparer la violation constatée par elle et qu’une satisfaction équitable ne devait être allouée au titre de l’article 41 de la Convention européenne des droits de l’homme que lorsque le droit interne ne permet pas cette réparation.
[8] CourEDH, Papamichalopoulos c. Grèce, 31 octobre 1995.
[9] Parmi de nombreux autres exemples, voir Résolution ResDH(1991)15, adoptée suite à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Djeroud (CourEDH, Djeroud c. France, 23 janvier 1991).
[10] Pour un exemple récent, voir CourEDH, Gebremedhin c. France, 26 avril 2007.
[11] L’article 34 de la Convention européenne des droits de l’homme garantissant le droit de recours individuel devant la Cour de Strasbourg.
[12] Conclusions sur CE, Ass., 11 juillet 1984, Subrini.
[13] CourEDH, Vermeire c. Belgique, 29 novembre 1991.
[14] CE, 27 octobre 2000, Mme Vignon.
[15] CourEDH, Gde Ch., Chassagnou c. France, 29 avril 1999.
[16] CE, 28 juin 2002, Magiera.
[17] CE, Ass., 8 février 2002, Gardedieu.
[18] Costa, Jean-Paul, « Le Conseil d’Etat a presque complètement intégré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme », AJDA, 2007, p. 60. Le président Costa fait ici référence à l’arrêt rendu le 30 novembre 2001dans l’affaire Diop, dans lequel le Conseil d’Etat considère que les pensions civiles et militaires de retraite « constituent des créances qui doivent être regardées comme des biens au sens des stipulations de l’article 1 du Protocole 1 ».
[19] CM/Del/OJ/DH (2007)997 Statistics/statistiques PUBLIC, 11 juillet 2007.
[20] Lazaud, Frédéric, L’exécution par la France des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, PUAM, 2006, Tome I, p. 76-81.
[21] Ibid, p. 78.
[22] CE, 11 février 2004, Mme Chevrol.
[23] Loi n° 2000-516, du 15 juin 2000, renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes.
[24] CE, 7 février 2003, GISTI, RFDA 2003, p. 961.
[25] CourEDH, Association EKIN c. France,
[26] CE, Sect., 27 octobre 1978, Debout.
[27] CE, Sect., 3 juillet 1998, M. Bitouzet.
[28] CE, 30 décembre 2003, Beausoleil et Mme Richard.
[29] CourEDH, Gde Ch., Kress c. France, 7 juin 2001, § 41.
[30] CourEDH, Gde Ch., Kress c. France, 7 juin 2001.
[31] Par deux instructions des 23 novembre 2001 et 13 novembre 2002.
[32] Décret 2005-1586, du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, JORF du 20 décembre 2005, p. 47s.
[33] CourEDH, Gde Ch., Martinie c. France, 12 avril 2006.
[34] Décret 2006-964, du 1er août 2006, modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative, JORF du 3 août 2006, p. 19s.